公共物品供给视角下自然资源国家所有权的限制

王天雁，葛少芸

（1.中南财经政法大学法学院,湖北　武汉　430074；2.西北民族大学法学院，甘肃　兰州　730070）

公共物品供给视角下自然资源国家所有权的限制

王天雁1，葛少芸2

（1.中南财经政法大学法学院,湖北武汉430074；2.西北民族大学法学院，甘肃兰州730070）

自然资源国家所有权在制度上被认为具有类似于私人所有权的排他性和支配性，但是从自然资源对于人类所具有的生存保障属性来看，这种公共自然资源的国家所有权权利配置模式在解决了自然资源利用中的公地悲剧的同时，却也给民众非排他性地利用公共自然资源造成了制度上的障碍。自然资源的公共性不应当被所有权的排他性所吞没，自然资源国家所有权的内涵中应当有公共性成分，或者说应当负有社会义务。自然资源国家所有权的限制理论作为从民法体系内部解决自然资源国家所有权排他性和公共性之间矛盾的制度资源，不但可以避免自然资源国家所有权的缺陷，而且可以解决公共物品的供给短缺问题。

公共物品；自然资源；国家所有权的限制；公共性；排他性

我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这是我国自然资源权属状况的宪法性规范。《物权法》在第二编中将该基本法规范予以具体落实，从而确立了自然资源的物权归属。从解释论的角度，国家是可以作为所有权的主体依法享有对自然资源的排他性支配权的。但由此产生的问题是，那些原本属于社会公众可以免费享用的自然资源，例如河流、海滩、湖水等，在《物权法》中进行物权配置后，社会公众是否可以免费享用？政府是否有权以《物权法》中的规定排除社会公众对这些自然资源的自由使用？对此，有学者认为应当建立独立于国家所有权和私人所有权的公众共用物法律制度，赋予民众对共用物的非排他性使用权，有学者则建议废除“童话式的统一唯一国家所有权”，代之以符合民法科学原理的公法法人所有权理论。这两种主张实质上都是针对目前法律中自然资源国家所有权的缺陷所提出的改革性建议，通过限制或废除自然资源国家所有权来实现自然资源物品的公众共同使用。但是，这种改革的路径可能面临着宪法和基本法律制度上的障碍，并不具有现实的可行性，因此本文意图以民法中所有权限制理论为工具，从解释论和立法论的角度，来消解自然资源国家所有权的排他性与公共物品供给之间的紧张关系，实现自然资源国家所有权和社会公众对自然资源的合理使用之间的平衡。

一、问题缘起：自然资源的权利配置模式

（一）自然资源的公共属性和权利配置模式

公共物品一般指供社会成员共同享用的物品，是与私人物品相对应的经济学上的概念。公共物品具有广义和狭义之分。狭义的公共物品是指纯公共物品（public goods），即那些既具有非排他性又具有非竞争性的物品。广义的公共物品是指那些具有非排他性或非竞争性的物品，一般包括俱乐部物品（club goods）、公共资源（common resources）以及狭义的公共物品三类①。从经济学文献来看，典型的公共物品一般具有非竞争性和非排他性②。

自然资源一般是指自然界天然存在、未经人类加工的对人类有用的或可以被人类利用的天然物质和自然能量的总和，如土壤、水、矿物、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等。自然资源，特别是其中与民众的生活和生产息息相关。具有基本社会保障功能的自然资源，如阳光、空气、水、普通生物等，“应向全体社会成员平等开放，允许有需要的社会成员在不影响他人权利及社会公益的前提下自由取用”[1]。这部分自然资源不论其权利归属如何都应供民众自由免费使用，故可以称其为公共自然资源，相比较其他的自然资源具有较强的公共性。

由于公共性的自然资源具有非排他性和非竞争性的特征，这就决定了这部分自然资源同大多数的公共物品一样，在供给过程中必然存在“搭便车”的现象，即不付费而使用公共物品；在使用中存在“公地悲剧”的问题，即当一个人使用公共自然资源时，由于负外部性的存在，公共自然资源往往被过度使用，从而减少了其他人对这种自然资源的享用[2]。在这种情况下，事实上这些公共自然资源无法设立私人权利，也无法利用谈判来促进这些自然资源使用的效率最大化，最后的结果是公共自然资源被公共所有或者公共管理[3]。也就是说，为解决公共自然资源利用的低效率，对公共自然资源进行管制或者权利配置应当是一种低成本的选择。

沿着这条经济学的思路，在我国公有制框架内解决自然资源公共物品供给和无效率问题，选择私法上的国家所有权模式或许具有天然的合理性③。事实上，从《宪法》第九条和第十二条以及《物权法》第四十五条至五十二条的规定来看，自然资源，特别是公共自然资源是被纳入私法意义上的国家所有权的范畴内进行规范的。正是这种权利配置模式，是造成现今自然资源国家所有权模式在理论实践中的矛盾根源。

（二）自然资源国家所有权配置模式的缺陷

自然资源的国家所有权配置模式为保障公共物品的供给，防止自然资源的过度开发问题提供了新的解决思路。《物权法》以所有制形式划分所有权后，将自然资源纳入国有财产范畴通过私法上的国家所有权来进行保护无疑构造了一种独特的自然资源权利保护模式④。但是，不可否认的是，这种权利配置模式却存在着无法回避的缺陷。

首先，这种私法上的国家所有权配置模式不可避免地会带来私法体系内的紧张。自罗马法以来，所有权一般来讲都是在私法的框架内围绕着自然人和法人就有体物的归属和利用进行规则设计，就国有财产或公共财产而言，则具体为政府所有或公法人所有而非抽象的国家所有。《物权法》以私法上的所有权来规范国有财产的行使，不可避免地与传统民法私人所有权的规则体系产生“排异反应”。《物权法》所塑造的自然资源国家所有权如何确定其主体、客体和内容，能否适用传统的私人所有权的规则就成为无法回避的难题⑤。

其次，国家所有权的代表行使可能引发“代理失灵”，最终剥夺公众自由使用自然资源公共品的权利。具有公共权力的国家在参与民事活动时，毕竟不同于一般的民事主体，“抽象意义上的耶国家爷成为一个国家财产的最主要所有者时，容易扭曲耶国家爷的中立管理者地位，面临耶政府失灵爷的困惑。”[4]在自然资源管理过程中，国家作为自然资源所有者和管理者的身份混同，可能使得自然资源的管理变得更加低效率。同时，抽象的国家无法行使所有权，必须通过法律法规授权的国家机关、企事业单位以及国家投资的企业，在法律规定的范围之内行使[5]。但是，这种公共权力代表机制却可能存在“代理失灵”的问题，“政府机构及其工作人员独立人格的存在、以及经济人特性的存在，或多或少会造成国家利益和其管理与执行者的利益差异，一旦后者的利益追求成为主导，将在实际操作中分割和模糊国家的所有权主体地位，造成对国有资产管理和利用的低效率甚至和国家主体的利益背道而驰。”[6]这种带有异化色彩的国家所有权行使的结果，最终可能会使得自然资源成为政府谋利的工具，失去自然资源应有的公共属性⑥。

再次，套用传统民法所有权的概念来解释自然资源国家所有权时，不可避免地会产生内涵上的冲突。从所有权的基本内涵来讲，所有权系所有人对所有物为全面支配的排他性的物权。遵循此逻辑，则国家可以基于对自然资源的所有权行使排他性的支配权。由此，国家对属于公共领域的物品，特别是民众赖以生存的自然资源和物质，进行支配和管理就具有了合法性。自然资源的公共属性被国家所有权的排他性所异化，民众可以自由使用的自然资源越来越多地受到国家所有权的支配而更加短缺⑦。

自然资源的国家所有权模式作为解决我国自然资源利用问题的一种制度选择通过《物权法》的规定而得以私法化和正当化，但是，无可否认的是，这种模式自产生伊始就带有很强的政治性使命和意识形态色彩，其术语的科学性就存在很大争议⑧。特别是在国家所有权模式下，沿用传统民法私人所有权的运行规则，自然资源本身的公共性和所有权的排他性之间会产生根本性的冲突。

二、路径之辩：“废除论”的障碍

针对国有财产，特别是自然资源国家所有权模式的弊端，我国很多著名学者提出了解决方案。蔡守秋教授认为，“从性质上讲，公众共用物既不属于我国法律规定的私有物（财产、资源），也不属于我国法律上规定的公有物，包括集体所有财产（物、自然资源）和国家所有即全民所有财产（物、自然资源）。”“应该从法律上划清公众共用物（财产、自然资源）与私人财产（包括私有财产和私人专用财产）、政府财产（包括政府公务财产和法律规定由政府代表的国有财产）的界限。”“建立健全非排他性使用公众共用物的法律措施和法律制度。”[7]孙宪忠教授认为，“国家所有权与全民所有权不可能同义，抽象的耶国家爷无法成为民法上具体耶物爷的所有权主体。”“应尽速废除耶童话式的统一唯一国家所有权爷理论，代之以符合民法科学原理的公法法人所有权理论。”[8]根据上述学者的观点，《物权法》上自然资源国家所有权模式具有天然的不可克服的缺陷，根本性解决问题的方案是废除自然资源国家所有权模式，建立独立的公众共有物法律制度，或者国有财产的公法法人所有权制度。从《物权法》的规定来看，这些模式实质上是要改变目前的自然资源国家所有权模式，本文将其称之为“废除论”的路径。这种路径应当说从逻辑和法律科学性的角度把握了自然资源国家所有权缺陷的本质，并以理性的思考解决了这种模式的弊端。但是，从现实来讲，这种“废除论”的路径仍面临着无法逾越的障碍。

首先，在公有制经济体制下，运用国家所有权模式来规范自然资源的利用无疑是我国《宪法》公有制经济制度下《物权法》的现实选择。在我国缺乏国有财产基本法的情况下，通过《物权法》来规范自然资源的权属和利用问题，无疑是《物权法》制定时的现实制度选择。这既有公有制意识形态的因素，也有公有制的法律实现形式上理论准备不足的原因。在《物权法》规定国家所有权之后，如果要推翻这种自然资源的权利配置方式，显然需要支付更高的制度变迁的成本，特别是要突破《宪法》框架下公有制——国家所有权和集体所有权的特定法律实现形式的束缚更需要学者的勇气和立法者的智慧。更重要的是，这种自然资源垄断制度可能是国家实现公共福利的工具，也是实现和维护公共福利优先性的手段[9]。在这种制度背景和前提预设下，要想改变既有的自然资源权利配置模式显然是不现实的。

其次，国家作为私法上的主体行使自然资源所有权在理论上是可以证成的。从所有权发达的历史来看，私人所有权从来都不是所有权制度的唯一和全部类型，国有财产制度从来都是法律中财产制度的重要组成部分[10]。现代社会中，国家既是一种政治实体，具有公法人格，能以主权者的身份参与公法法律关系；同时又是市民社会的一员，具有私法人格，能以民事主体的身份参与私法法律关系。国家所具有的双重身份使其能够有效地实现国家职能，这也是国家能够作为民事主体的基本依据。当然，国家作为民事主体的地位仍然是存在争议的，是将其视为特殊主体，还是法人，学界观点远未达成一致。但无论如何，对于特定自然资源，国家作为所有权的主体在各国立法中是有迹可寻的⑨。当然，作为全体人民利益的代表和全民所有的具体体现，国家享有自然资源的所有权具有天然的合理性，但是在具体的民事活动中必须明确区分国家作为主权者和作为财产所有者的身份，否则，国家参与经济活动随意置换其身份就等于暴力掠夺国民财富。“国家一面为统治团体，同时，在他面又带有经济团体的性质。而国家的经济活动，不一定要动用国家所特有的优越的意思力，只用与私人从事经济活动同样的法律手段，已足达其目的，同时在法的秩序上方为适当。”[11]由此，基于国外的立法实践和理论上的证成，只要国家能够以平等的身份参与到市民社会生活的时候，国家作为私法上的主体就具有现实可能性，国家所有权作为私法上的概念亦具有现实意义。在这种既定认识下，改变现有的自然资源规范模式有理想化色彩。

最后，从法学研究的转型来看，在社会主义法律体系已基本形成的背景下，解释论应当成为法学研究者的主要研究取向。“经验表明，只有解释论的任务得以妥当完成后，才可以沿立法论之思路，重视、回应我国的现实需求，并结合价值判断和功能主义理论，最终在立法政策上和司法活动中科学解决已揭示出来的问题。”[12]“通过独立、深刻、系统的学术研究，为现行法规范的适用和解释提供合乎我国立法目的和法律基本原理的理论诠释，并通过对现行法运行状况的持续跟踪和世界法律发展动态的准确把握，为现行法律的渐进发展提供适应社会需求和时代发展的解释方法或理论根据。”[13]对于《物权法》关于自然资源国家所有权的规定，研究的取向应当是首先在民法体系内寻找解决其矛盾的制度资源和方案，将国家所有权纳入民法的框架内进行规范，而非不现实地脱离现有的权利配置模式和制度环境走上立法重构和制度改革的道路。

尽管自然资源国家所有权的权利配置模式在理论和实践中仍然存在争议⑩，但是在我国《宪法》的框架内，公共物品的国家所有权模式还是为解决公共自然资源物品的供给和管制提供了可资借鉴的理论工具和制度选择。“在民法中明确国家所有权的私法属性，一方面可以有效界定国家所有权在私法中的地位，规范国家在私域行使其所有权的行为，另一方面，则可为国家所有权之内容及其在私域、公域行使的正当性夯实实在法基础。”[14]在此意义上，我们无法以术语的科学性来评判国家所有权的合理性，或者说，与其让国有财产借助公权力在公法的框架下肆意妄为，不如将其套上私法的笼头关在规则的笼子里服务于民众，尽管这可能会牺牲私法体系的完美性和概念术语的科学性。

三、现实选择：自然资源国家所有权的限制

从解释论的视角来看，自然资源国家所有权排他性矛盾的解决应当在现行的私法框架内寻找可资利用的制度资源，即在《物权法》的框架内寻求一种弱化所有权排他性和支配性，实现自然资源公共性的制度安排。在当下私法语境和财产法体系中，所有权的限制无疑成为一种妥当的制度选择。

（一）文义和体系的视角：所有权体系中的自然资源国家所有权

法律体系是由具有内在逻辑结构的制度和规范所构成的有机联系的整体。“每一个法律上的字句，都紧密交织在法体系中，构成一个有意义的关系。”[15]《物权法》第二编所有权第四章“一般规定”中对所有权的基本内容设定规范，即第三十九条：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”依据该规定，所有权人对所有物享有完全的物权，同时“依法”二字表明所有权是要受到法律的限制的，或者说所有权必须在法律允许的范围内行使才可以受到法律的保护。这类似于《日本民法典》第206条的规定：“所有人在法令限制内对所有物享有自由使用、收益及处分的权利。”虽然第三十九条未明确写入“限制”二字，但从文义上“依法”已包含有依照法律规范行事之义，所有权的行使受法律的限制自然包括在该项文义之内。

继续分析《物权法》第五章的结构，可以发现《物权法》将所有权进行类型化后对国家所有权的客体范围和保护进行了规定。从该章的位置安排来讲，《物权法》第四章的“一般规定”应当是对各类所有权普遍适用的总括性的规范。依此逻辑，国家所有权受到法律的限制应该是物权法体系中应有的含义，则属于公共物品的自然资源国家所有权亦应当受到法律的限制。

（二）历史的视角：所有权的社会化

在私有制的背景下，近代民法中的所有权观念以所有权绝对和神圣不可侵犯为基本特质，“私的所有制，是近代社会的基础，民法典规定的以所有权为中心的物权制度，使私的所有制法律化，是近代法的辉煌成果。”[16]《法国民法典》第五百四十四条规定:“所有权是对于物有绝对无限制地使用、收益及处分的权利。”这种所有权绝对的观念充分反映了近代西方社会在资产阶级革命后巩固胜利果实和清算封建特权的需要。但至现代民法，社会本位观念盛行，“在现代社会连带之思想，个人之自由及财富，惟应用于社会连带之维持及发展。故物权基本权之所有权之本质，已由纯粹的私法上之构成，而进入于公私法共通之社会构成。”[17]所有权，特别是土地所有权渐次受到各种法令的限制，以维护其他私人的利益或实现社会公共利益。所有权的这种演变反映了所有权面对现代社会连带关系的适应性变革。《德国基本法》第十四条规定：“一、财产权及继承权应予保障，其内容与限制由法律规定之。二、财产权负有义务。财产权之行使应同时有益于公共福利。”由此，所有权受限制或负有社会义务，已经成为现代民法的普遍观念。在资源有限的现代社会，若国家排他性的拥有大量的物质资源，社会公众的生存和发展必然受限。特别是论及公共物品的国家所有权时，若要实现公共物品权利配置的初衷，即保障公共物品的公共目的性和避免“公地悲剧”，对国家所有权从权能上做出限制，弱化其排他性，应是当然的选择。“行政主体对公产既然享有所有权，自然有权将其使用公产的权能分离出去，由公众公共使用。从所有权行使的角度看，这是行政主体行使其公产所有权的表现；从所有权受限制的层面观察，这为行政主体对公产所有权受到限制的反映，系所有权社会化的典型表现。”[18]从所有权社会化的角度，虽然自然资源国家所有权本身即具有公共属性，但是当国有财产由国务院代表国家行使所有权的时候，国家所有难免异化为政府所有，从而掩盖其公共属性，所以即使是自然资源国家所有权，其行使亦应受到法律的限制。

（三）目的性视角：自然资源国家所有权的公共性

自然资源国家所有权的特殊性就在于其设立之始就具有公共目的。“国家作为一个抽象的实体，它本身没有特殊利益，其享有并行使所有权所获得的利益，最终是为了满足广大人民的物质和文化生活需要，实现全体社会成员的利益需要。”[5]但国家本身无法行使权利，必须借助国家的代表机关具体行使所有权。《物权法》第四十五条规定:“国有财产由为国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”（11）由此，国务院作为国家的代表具体行使国家所有权具有了合法性，但实践中由于缺乏外部制约和监督，公共物品的任意处分和市场化运营相当普遍，公共物品的公共性被貌似合法的所有权行使所侵蚀，所有权的排他性和支配性尽然成为政府经营公共物品以谋利的挡箭牌。因此，必须从法律上确认自然资源，特别是公共自然资源国家所有权的公共属性，所有权只有符合公共利益时方可依法行使，在所有权的行使同公共性发生冲突的时候后者应当处于优先考虑的地位。

“国家所有权从头到脚都渗透和充满了公共利益的气息，国家所有权的实现机制，即使是采用了私法上的法人的形态，也仍然是履行国家功能，完成国家任务的手段，也必须服从公共利益的目的，受公共利益目的的制约。”[19]特别是对于自然资源公共品，尽管以私法的方式进行权利配置，但是其目的并非是将公共物品利益部门化或私有化，而是通过私法的权利确认和保护模式实现公共物品的利用效率最大化，防止公地悲剧的出现，最重要的是要借此实现社会公众对公共物品的共同使用和受益。为实现此目的，必须对自然资源国家所有权的支配性和排他性做出限制，防止国家所有权的代表行使主体滥用权力妨碍民众自由使用自然资源公共品。

四、规范构建：自然资源国家所有权限制的具体规则

自然资源作为国家所有权的客体不仅具有经济属性，因资源的稀缺性而具有财产价值，而且具有生态属性，是维持生态系统正常运转的自然要素，特别是保障人类生存之需的自然资源更具有强烈的公共属性。国家在开发和利用自然资源的过程中，大多数的自然资源都可以通过市场进行有偿配置和转让，实现自然资源产品的经济价值，但是对于具有生存保障意义的自然资源，诸如阳光、空气和水等，却不宜通过市场进行资源配置，作为商品进行交易。由此可见，作为国家所有权客体的自然资源因稀缺性的不同和生态功能的差异，公共性是有强弱差别的，在法律上其负担的社会义务也是不同的。本文基于此，根据公共性的强弱将自然资源分为公共性自然资源和经营性自然资源，在此基础上设置不同的所有权限制规则以实现自然资源所负载的公共属性。

（一）公共性自然资源国家所有权的限制

公共性自然资源从范围上大致属于“国家公产”，从性质上完全属于公共物品。法律在这些自然资源上设立国家所有权的目的并不是要通过所有权的行使以增加国库收入或国民财富，而是要通过国家的管理以确保民众可以免费、自由地使用这些自然资源。“政府的责任在于确保每个公民可以平等地按照这些自然资源的公共用途加以使用的权利，而不是为了实现所谓的平等化收入的目标，通过转让、出租这些自然资源去获得收入。”[20]可以说，在公共性自然资源上，国家所有权仅是名义上的，所有权的核心已经被公众的共同使用权所取代。

1.依法管理和行使自然资源国家所有权，原则上免费为公众提供自然资源公共品

作为自然资源管理者的政府在管理和行使公共自然资源所有权的过程中，一方面应该维持自然资源的公共性，保证民众可以平等地获得公共自然资源，而不是被个别民众所独占成为谋利的工具；另一方面，政府应以非营利目的管理公共自然资源，不能将其作为获得财政收入的工具。更重要的是，尽管公共自然资源的所有权由政府行使并管理，但是其并不具有排他性，“国家不得设立权力和经济障碍，妨碍社会公众随机得到公用性财产的用益权。”[21]从这个角度来讲，公共自然资源国家所有权，并不具有传统民法中所有权的排他性和独占性，其本质上表现为国家领域内社会公众对公共自然资源的共同使用权。

2.流通性的限制

尽管国家对自然资源公共物品享有法律规定的所有权，但是由于该所有权的公共性，公共自然资源就不宜为任何人垄断或独占使用，更不能由管理者任意处分。基于此，各国立法一般规定公用性财产为禁止流通物，不得随意转让，不能成为强制执行的标的。例如，墨西哥民法典在第七百六十八条、第七百七十条明确规定:“公用财产，不得转让，也不因时效而消灭。在法律规定的范围内，所有公民都可以进行利用，如果没有特殊或特别法的许可，不得进行特殊利用。”

3.时效取得的限制

时效取得制度乃在于保护无权利之人对他人之物的持续性占有。但自然资源公共物品的目的乃在于公共使用，本不存在所有权的问题。若允许经久占有公共物品的主体适用时效取得制度而合法取得公共物品所有权，则显然在鼓励个人对于公共物品的非法独占使用。我国《物权法》第四十一条规定“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”该条从立法目的来看，就在于禁止任何单位和个人对于国有财产包括国有公共自然资源的非法侵占；同时由于《物权法》没有规定时效取得制度，则自然资源公共物品在我国不适用时效取得应为定论。

4.不得剥夺民众对公共自然资源的合理占有和使用

尽管国家对自然资源，特别是公共自然资源的管理是解决“公地悲剧”的有效手段，但是这并不意味着赋予国家对公共自然资源的独占使用权。对于那些非商品化的公共自然资源来说，其是民众生存和生活所必须依赖的，而且无需加工设置便可供民众使用，自然资源的国家所有不应当剥夺民众这些公共资源的合理和有限度的占有和使用[22]。中国台湾地区“民法”第七百九十条规定，“土地所有人得禁止他人侵入其地内。但有下列情形之一者，不在此限：（1）他人有通行权者；（2）依地方习惯，任他人入其未设围障之田地、牧场、山林刈取杂草，采取枯枝、枯干，或采集野生物，或放牧牲畜者。”我国《水法》第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”这些条文的规定体现了自然资源国家所有权相对于民众的自然资源共用权的合理承让，是民众对公共自然资源的合理使用。

5.应优先保障自然资源地附近居民的习惯利用和依赖利用

邻近自然资源地的居民在长期的生产和生活中对于当地的自然资源形成了特殊的自然资源利用关系，根据相邻关系的原理，其自然可以为生活所需在一定限度内利用国家所有的自然资源，这在私法上构成对国家所有权的限制。“公物附近居民(尤其是公物沿线居民)基于其特殊位置，相比一般利用人而言，对公物具有更多的利用需求，因此无论是从尊重历史习惯还是从互惠原则、公用负担平等原则以及生存权照顾的角度，都应当从法律上保障公物附近居民的增强利用权。”[23]国家在开发利用自然资源，比如水利开发和海域开发等，必须确保自然资源地居民的自然资源利用不受影响。

6.环境保护和资源的可持续性开发利用

国家对其所有享有的自然资源不能无限制地盲目地开发，一方面必须按照环境保护法的要求在自然资源开发中尽量避免或减轻对环境的破坏；另一方面，自然资源开发不能涸泽而渔，通过耗竭本应属于子孙后代的资源来发展当前的经济，应当按照代际平等的要求使用不可再生资源。对于向开发者征收的环境影响费或生态补偿费等，政府不能将其作为财政收入随意支配，而应将其合理取用维持自然资源的可持续性开发和利用[24]。

（二）经营性自然资源国家所有权的限制

经营性自然资源是国家可以支配和经营而增加国库收入的自然资源。其如同国家所有的私产一样具有一定程度的排他性，所有权的行使大多数情况下可以适用私法上所有权的一般规则。其所有权的行使同样应当遵循所有权限制的一般规则，如禁止权利滥用原则，公序良俗、诚实信用原则，情势限制与容忍义务原则等；此外，因国家所有自然资源与私人不动产相邻而产生的相邻关系，主要表现为自然资源国家所有权的行使不得妨碍私人不动产相邻关系人通风、通行、排水、日照和合理使用自然资源等。

同时，同公共性自然资源一样，经营性自然资源的开发和利用必须确保不得剥夺民众对自然资源的基本生活或生存需要，优先保障自然资源地附近居民的习惯利用和依赖利用，并且保护环境和资源的可持续性开发利用。对于经营性自然资源所有权的取得和行使必须依照法律的规定，由政府代表国家依法行使和经营管理，建立由人大或其授权机构依法监督政府财产经营行为的制度；并且为防止作为经营性资产的管理者和经营者可能发生“代理失灵”的问题，经营性自然资源不能由管理者和经营者任意处分。

总之，自然资源国家所有权在制度上被认为具有类似于私人所有权的排他性和支配性，但是从自然资源对于人类所具有的生存保障属性来看，自然资源的公共性不应当被所有权的排他性所吞没，自然资源国家所有权的内涵中应当有公共性成分，或者说应当负有社会义务，当然不同属性的自然资源承担的社会义务应当是有所区别的[25]。虽然自然资源国家所有权模式在理论和实践中都存在某种程度的缺陷，但是作为宪法和法律所确认的基本财产制度，废除或改革该项制度都会面临着政治上的障碍，而从解释论的立场，在法体系内部通过各种制度的配套解释来实现自然资源公共物品的供给应是比较稳妥的做法。同时，由于国家的双重法律人格的存在，自然资源国家所有权具有与生俱来的公共属性，国家所有权的限制相比较私人所有权的限制需要更多地考虑其公共目的的实现，并且要防范公共权力的过度膨胀损害私人利益，这就使得自然资源国家所有权的限制具有双重目的性，需要通过削弱其支配性和排他性而保证其公共性的实现。

注：

①参见[美]曼昆著，梁小民、梁砾译：《经济学原理（微观经济学分册）》，北京大学出版社2012年版，第223页；沈满洪、谢慧明：《公共物品问题及其解决思路——公共物品理论文献综述》，《浙江大学学报》2009年第6期。

②非竞争性是指某人对公共物品的消费并不会影响他人对该公共物品的消费并从中获得效用，例如阳光、空气、国防、灯塔、不拥挤的道路、消防、有线电视、博物馆等；非排他性是指某人对公共物品的使用不能排除他人同时使用该公共物品或者排除的成本很高，例如国防、灯塔、清洁的空气和水、海洋中的鱼和其他野生动物、环境、不收费的道路等。

③当然从各国的情况来看，公共物品的权利模式除了私所有权模式外，还有共有模式、信托模式、社区模式、公所有权模式、公管理权模式等。崔建远：《公共物品与权利配置》，《法学杂志》2006年第1期。

④不仅中国，其他国家如越南、俄罗斯、蒙古有类似的规定。

⑤有学者指出，“就法律性质而论，国家所有权不是或不完全是民法意义上的所有权，它更多地表现为国家的一种行政权力。”陈旭琴：《论国家所有权的法律性质》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2001年第2期。

⑥诸如凤凰古城和旅游景区的高额收费问题，实质上是政府将公共物品作为谋取私利的工具的所有权滥用行为。

⑦近年来，在现实中公众可以免费享用的公共资源动辄被冠以“国家所有”的帽子而被限制，例如黑龙江省人大常委会2012年6月14日审议通过的《黑龙江省气候资源探测和保护条例》，第二条规定：“气候资源为国家所有”，并规定气象资源探测需经行政许可，引发舆论广泛质疑。

⑧国家所有权的“最主要的问题就是我国的国家所有权制度基本上是在高度政治性目标的基础上建立起来的，从这一制度建立之初，决策者就很少考虑到法律科学性的要求，尤其是没有考虑到民商法关于物权法的基本原理的运用。”参见孙宪忠：《“统一唯一国家所有权”理论的悖谬及改革切入点分析》，《法律科学》，2013年第3期。

⑨《智利共和国民法典》第五百八十九条第1款规定：“其所有权属于整个国家的财产，称国有财产。”第五百九十一条第1款规定：“即使矿藏的土地表层为社团或私人所有，国家仍为所有金矿、银矿、铜矿、汞矿、锡矿、宝石矿及其他化石物质的所有人。”《蒙古国民法典》第七十五条规定，国家为所有权人。

⑩有学者就此指出，无论是公有财产还是私有财产，基于公有制的绝对主导地位和传统的意识形态等因素，所有权概念本身以及国家所有权、集体所有权和私人所有权在传统社会主义国家均不同程度地脱离了所有权的本原。

（11）在《物权法》制定的过程中曾有代表提出，国有自然资源的所有权应由全国人大及其常委会代表国家行使，地方人民政府也有权代表国家行使所有权。参见胡康生主编：《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社2007年版，第110页。该争议实质上涉及到国家所有权的代表主体的问题，本质上是深刻的宪政问题。

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【责任编辑：张西山】

Constraints on the State Ownership of Natural Resources from the Perspective of Supply of Public Goods

WANG Tian-yan1,GE Shao-yun2
(1.Law School,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan,Hubei,430074; 2.Law School,Northwest University for Nationalities,Lanzhou,Gansu,730070)

Institutionally,similar to private ownership,the state ownership of natural resources is thought to be exclusive and dominant.However,considering natural resources are the guarantee of human subsistence,the distribution model based on the state ownership of natural resources solves the problems of “tragedy of the commons” in the use of natural resources,but creates an obstacle for the public to use public natural resources non-exclusively.The public nature of natural resources should not be overwhelmed by exclusive state ownership. The state ownership of natural resources should be of publicity,or include social obligations.The constraint theory of the state ownership of natural resources,an institutional resource of resolving the conflict between the exclusive nature and the public nature of the state ownership of natural resources in civil law system,is not only a remedy for the state ownership of natural resources,but also a solution to the short supply of public goods.

public goods;natural resources;constraint of the state ownership;publicity;exclusion

D 913

A

1000原260X（2015）03-0136-08

2015-02-20

国家社科基金项目“西部农村土地信托法律问题研究”（11XFX009）；西北民族大学中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（ZYZ2011035）

王天雁，中南财经政法大学民商法博士研究生，讲师，从事民商法研究；葛少芸，西北民族大学教授，硕士生导师，从事环境资源法、经济法研究。