论全面正确履行政府职能的行政逻辑

胡象明，杨君琳

（北京航空航天大学公共管理学院，北京　100191）

论全面正确履行政府职能的行政逻辑

胡象明，杨君琳

（北京航空航天大学公共管理学院，北京100191）

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件中提出要全面正确履行政府职能。通过对该文件相关论述的展开分析，发现其中蕴含有市场在资源配置中起决定作用、简政放权、去行政化三大基本的行政逻辑。从理论上对三大基本的行政逻辑进行了深入解读，分析了每个行政逻辑的理论前提，以及由理论前提所推导出的基本内涵，并对基本内涵进行适当的展开和阐述，这对于当前我国深化行政体制改革的实践具有一定借鉴意义。

政府职能；市场机制；简政放权；去行政化；仿行政现象

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是我国今后10年乃至更长时期全面深化改革的一个纲领性文件。这个文件就如何全面正确履行政府职能进行了专章论述。通过对《决定》关于这方面的深入分析就发现其中蕴含着三大基本的行政逻辑，本文试图揭示这三大基本行政逻辑的理论前提和丰富内涵，以求教于广大读者。

一、市场在资源配置中起决定作用的逻辑

要全面正确履行政府职能，首先必须明确政府职能定位，如何正确地处理好政府与市场关系的问题，这是研究当代政府职能和阐述全面正确履行政府职能的初始逻辑。它基于以下两个理论前提。

（一）前提一：市场与政府都是资源配置的手段，但这两种手段都存在一定缺陷

政府的职能问题也就是政府的作用问题，而要谈政府的作用，就必然要谈到市场的作用，因为政府作用的重要表现之一是对社会经济的作用，而在社会经济运行过程中，对资源的配置起作用的不仅仅是政府，而且还有市场。这就涉及到政府与市场关系的问题。近代著名的经济学家亚当·斯密在《国富论》和《道德情操论》中就讨论过这一问题。他认为，就经济活动中对资源配置的作用而言，市场优于政府，市场比政府不仅效率更高，而且更道德。他指出：有钱人“尽管他们生性自私贪婪，尽管他们只在意他们自身的便利，尽管从他们所雇佣的数千人的劳动中，他们所图谋的唯一目的，只在于满足他们本身那些无聊与贪求无厌的欲望，但他们终究还是和穷人一起分享他们的经营改良所获得的一切成果，他们被一只看不见的手引导而做出的那种生活必需品分配……他们就这样，在没有打算要有这效果，也不知道有这效果的情况下，增进了社会的利益，提供了人类繁衍所需的资源。”［1］这一论述为早期的市场经济国家在政府与市场关系问题上提倡强市场、弱政府提供了理论基础。

其实，市场并不像亚当·斯密所想象的那样完美。由于市场存在不完全竞争、外部效应、信息不充分、交易成本过高、偏好不合理等原因，会导致市场出现不能有效地分配商品和劳务的情况，现代西方经济学把这种现象称之为市场失败或失灵。关于这一问题，现代西方经济学有很多阐述，这里就不再重复。这里要说明的是，马克思早在现代西方经济学之前就对市场的失灵有过深刻认识。马克思通过对早期资本主义的分析，否定了亚当·斯密的结论。马克思认为，在资本主义社会，在微观经济层面，市场在配置资源中起主要作用，单个企业的效率很高，这是不能否定的。但是，从宏观层面上讲，单凭市场配置资源会导致全社会生产的无政府状态，引发经济危机，因而就整个社会的经济效率而言，可能会导致更大的效率损失。

马克思根据以上推论，提出无产阶级在夺取政权后应通过国家来组织生产，实际上提出了政府作用优于市场作用、甚至强调政府唯一作用的观点。但政府作用是不是真正比市场作用优越呢？实践的回答是否定的。前苏联根据上述观点，在夺取政权后政府将资本收归国有，并全面控制经济活动，实现由政府通过计划配置资源的经济体制，市场几乎归于消灭，政府作用一统天下。中国在1949年建立中华人民共和国以后也是如此，按照前苏联的模式建立起计划经济体制，使政府几乎成了唯一配置资源的手段。实践结果表明，政府失灵比市场失灵更可怕，在前苏联和我国计划经济体制下，不但其效率低到不可接受的程度，其造成的平均主义在道德上也受到了质疑。显然，如果仅仅从市场失灵的假设出发，完全否定市场的作用，而以政府来代替市场，不仅理论上不能成立，实践上也行不通。

（二）前提二：市场是配置资源的更有效手段

1978年12月召开的中共十一届三中全会，提出要把我国政府工作的重心转移到经济建设上来，从如何提高经济效率的讨论必然会引出政府与市场关系问题的讨论。为了增强经济活力，政府不得不承认市场的作用，改革初期，在坚持政府通过计划作为调节经济、配置资源的基本和主要手段的同时，理论上初步承认市场有一定作用，实践上放开了一部分小商品市场，并逐步提出把市场作为调节经济的补充手段。但仍然主张社会主义的基本经济制度是计划经济，实际上在政府与市场的关系问题上，坚持政府起决定作用，而市场只是辅助作用。1987年召开的中国共产党第十三次全国代表大会的报告中明确提出“政府调控市场，市场引导企业”，在政府与市场作用的关系问题上前进了比较大的一步，实际上已经承认了市场在调节经济、配置资源中具有比较重要的作用。但在政府与市场的关系问题上依然没有突破政府决定作用的观点，不过在这里政府的决定作用被弱化了、间接化了，即政府不像过去那样直接指挥企业，实际上就是不能直接配置资源，只是对市场起调控作用。

在一个传统的社会主义理论中，政府的作用不但优于市场，而且还有可能是唯一的资源配置手段。如果没有理论上的突破，就很难在实践上突破。在我国改革开放过程中，邓小平以巨大的理论勇气，明确提出计划和市场都是调节经济的手段，资本主义有计划，社会主义也可以有市场。“社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾”［2］（P148）。并进一步指出：“我们必须从理论上搞懂，资本主义与社会主义的区分不在于是计划还是市场这样的问题，社会主义也有市场经济，资本主义也有计划控制”［2］（P364）。邓小平的这些论述，为社会主义市场经济奠定了理论基础。1992年召开的中国共产党第十四次全国代表大会的报告中明确提出“建立社会主义市场经济体制”，要“使市场在资源配置中起基础性作用”。从那时以来直至党的十八大召开以前，中国政府围绕着如何建立社会主义市场经济，如何让市场在资源配置中发挥基础性作用，使我国社会主义市场经济体制基本形成，并得到了一定程度的完善。实践证明，改革开放以来，由于我国注重发挥市场机制的作用，我国经济得到快速发展。我国已经从一个经济落后的国家一跃成为经济总量世界第二的国家。

（三）基本内涵：正确处理好政府和市场的关系，只有坚持市场在资源配置中起决定性作用，才能更好发挥政府作用

中共中央十八届三中全会通过的《决定》明确指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”在比较完善的社会主义市场经济条件下，政府“要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”目前在政府与市场的关系问题上“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”魏礼群指出：“把以往市场起‘基础性’作用改为‘决定性’作用，同时也强调‘更好发挥政府作用’，这是我们党关于发展社会主义市场经济思想的新发展，对政府和市场关系的认识达到了新境界。”［3］在这里实质上已提出了政府职能配置的初始逻辑，也是全面正确行使政府职能的初始逻辑。如果从政府职能理论方面解析这些论述的精神，至少有以下几个方面的内涵：第一，经济职能是政府重要职能之一，而经济职能定位的核心问题是政府与市场的关系问题；第二，在即将完善的社会主义市场经济体制条件下，在政府与市场关系上，应该坚持市场在资源配置中起决定性作用的原则；第三，在坚持上述原则的前提下，政府的职能主要是发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，市场监管，公共服务；第四，当前要使政府更好发挥作用还存在一些问题，因此必须“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”以上四点，构成了一个完整的逻辑链条：

政府的重要职能：经济职能—核心问题：政府与市场的关系—资源配置：市场起决定作用—政府职能定位：发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，市场监管，公共服务—当前要更好发挥政府作用，必须减少干预与加强监管。

上述逻辑关系告诉我们，要全面正确履行政府职能，当前各级政府主要面临以下几项任务：一是必须深化对政府与市场关系的理解，牢固树立在资源配置中市场起决定作用的理念，这意味着凡是市场能够解决的问题，政府不宜插手和干预；第二，必须简政放权，通过深化行政审批制度改革，尽量减少政府对市场的干预，正如《决定》中所指出的，凡是“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”；三是抓好发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，为市场运行创造一个良好的环境；四是加强对市场的监管，维护市场运行的正常秩序；五是强化公共服务，为市场运行创造良好的、充分而必要的条件。

二、简政放权的逻辑

按照“市场起决定作用”的逻辑，处理好政府与市场的关系问题，主要是要减少政府对市场主体行为的干预，由市场主体按照法律和市场规则自主行动，由市场规则来调节市场主体的行为，对“市场机制能有效调节的经济活动”，政府应该一律退出。在退出过程中，政府必须是主动的，这就是主动地简政放权，简政放权的实质就是减少政府对市场的干预。这里涉及到以下两个理论前提。

（一）前提一：不必要的政府干预会降低市场效率和产生寻租行为

政府对市场干预的主要理由是存在市场失灵。凯恩斯等人认为，为解决市场的不完全竞争、外部效应、信息不充分、交易成本过高、偏好不合理等问题，有必要强化政府干预，特别是在经济危机时期，政府干预有其重要作用。应该说，凯恩斯学说理论上有其一定道理，实践上也证明在一定程度上是有效的。但任何真理有其适用范围，超出一定范围，就可能导致谬误。一般来说，政府干预是有其特定范围的，这个范围就是市场失灵的地方，从一定意义上说，这个范围的干预也许是必要的。之所以说“也许”，因为正如有的理论家已经证明的那样，即使在这个范围的干预，如果干预得不当，也可能引起政府失灵。至于超出这个范围的干预，就是不必要的干预，这种不必要的干预，就必然会导致政府失灵。政府失灵如同市场失灵一样，具有种种表现，由于篇幅所限，这里不打算详述，只想指出以下两点：一是会导致市场效率降低。原因是由于政府机构和官员之间缺乏充分的激励和竞争，官僚主义不可避免，办事拖拉，难免效率低下；同时政府同样存在信息不充分的问题，更由于其对市场反应的不灵敏和官员的不负责任，可能造成决策的迟缓和失误，从而造成效率损失。二是会导致寻租行为。公共选择理论证明，政府官员也可能是经济人，作为经济人，他们有可能运用自己所掌握的公共权力谋求私人利益，这就是腐败。政府干预市场，就存在设租的空间，从而产生寻租行为；加之政府及其官员作为公众的代理人，在代理人与被代理人之间存在着多重代理关系，作为被代理人的公众很难有效地对政府及其官员进行监督，这就使官员腐败在所难免。目前在我国存在着大量的官员腐败现象，原因可能很多，这其中重要的一个原因即是与政府干预市场过多有关。当前我国政府干预市场的一种重要手段是行政审批，行政审批权力过大的部门也是腐败最严重的部门。一个典型的例子是最近国家发改委查出了大批官员，而且腐败金钱数额惊人，这与发改委审批项目过多、审批权限过大是不可分的。

（二）前提二：政府是一个从中央到地方的多层级的有机系统，上下级政府之间分权与分工并存，分权要与分工相适应

政府是一个掌握公共权力的系统，存在着复杂的纵向和横向关系。政府对经济、政治、社会和文化事务的管理是通过这个复杂的公共权力系统来完成的。就层级系统而言，政府是由中央政府和不同层级的地方政府构成的一个有机系统。在单一制国家，尽管地方政府的权力来源于中央政府，但中央政府必须授予地方政府与其职责相一致的权力，如果没有这种分权，地方政府就无法完成中央政府交办的任务，承担相应的职责。上级地方政府对下级地方政府也是如此。一般说来，中央政府应主要在宏观层面和政策制定方面行使权力，而地方政府中的高层政府主要在中观层面和政策贯彻的策略方面行使权力，基层政府则主要在微观层面和政策的具体落实方面行使权力。这是因为，中央政府具有收集和处理全国综合信息的能力，能够从宏观战略上总揽全局，着眼长远和全局制定规则和政策；高层地方政府则次之，能够对地方总揽全局，但它要受中央政府制约，只能对中央政府制定的政策因地制宜地加以具体化；基层政府则更接地气，了解实际情况，并具体与民众打交道，因而它能在政策的具体落实中发挥重要作用。不同层级的政府承担着相应的职责，这是职能上的纵向分工，但这种纵向上的分工必须有纵向上的分权相配合。因为根据权责一致的原则，履行一定的职责、完成一定的任务必须要有一定的权力和资源，否则，巧妇难为无米之炊，就无法履行一定的职责，完成一定的任务。

我国作为单一制国家，权力集中于中央，地方权力是中央授予的，因此，中央政府为了更有效地使其制定的政策得到有效落实，必须向地方下放一定的权力，尤其是要给基层政府足够的权力和资源，使中央制定的政策在民众的工作和生活中得到体现。中华人民共和国建国65年来，我国在中央和地方的权力分配上进行过多次探索，但曾经多次出现过“一收就死”、“一放就乱”的现象。我国改革开放30多年的实践证明，要提高行政效率，简政放权是必需的，解决权力“一放就乱”的问题，不是要再上收权力，而是要通过完善民主法制、加强对权力的规制和监督的途径来解决。

（三）基本内涵：市场机制能够有效调节的活动，一律取消政府干预；对于需要政府干预的事务，凡是下级政府能够解决的，应下放给下级政府，直至基层政府

中国共产党十八届三中全会通过的《决定》在总结我国30多年改革开放经验的基础上，深刻指出：为了全面正确履行政府职能，政府需要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。”同时指出，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这里蕴涵的逻辑关系是：减少政府对市场的干预—行政审批制度改革—处理好中央与地方的关系—权力下放。这表明：第一，为了减少政府对市场的干预，必须深化行政审批制度改革，这属于简政的范畴；第二，为了进一步激发行政系统内部的活力，必须要处理好中央政府与地方政府的关系，上级地方政府与下级地方政府（特别是与基层政府）的关系，下放权力，调动基层政府的积极性，这是放权的范畴；第三，简政放权相辅相成，必须同时进行，其最终的共同目的是为了提高行政效率。

三、去行政化的逻辑

按照“市场起决定作用”的逻辑，政府不但要减少对市场的干预，同时还要减少对社会事务的干预；不但要做到“市场归市场”，还应做到“社会归社会”。鉴于我国当前在社会事务管理方面还存在着比较严重的行政化现象，因此，要全面正确履行政府职能，还要解决好“去行政化”的问题。何谓“去行政化”？要回答这个问题，首先也需要弄清去行政化的理论前提。去行政化的原理也有以下两个理论前提：

（一）前提一：政府并非管理社会公共事务的唯一主体

按照传统的经典理论，在社会主义条件下，政府是全民的代表，代表全民管理全国或地方的经济、政治、社会和文化等一切事务，因此按照这一理论，自然会提出这样的假设：政府是全社会的唯一管理主体，这一假设成为计划经济时代行政化的理论依据。所谓行政化，广泛意义上而言，就是指政府代表全民对经济、政治、社会、文化等领域实行全面的行政管理。具体来说，就是政府将这些领域的部门划分为各个单位，将这些单位视为不同行政部门的下属，政府部门直接对其管理的部门单位下达指令性计划，并要求这些部门单位严格按这些指令性计划行动，否则将受到惩罚。这是广泛意义上的行政化，这种管理方式具有明显的计划经济特征。在计划经济时代，政府部门对其所属企业和事业单位一律实行行政化的管理，那时的企业分国有和集体所有两类，并具有不同的行政级别，分别由不同级别的行政部门主管；同样，“所有事业单位都享有一定的行政级别……政府部门主要通过行政管理系统，采用行政命令和指令性计划方式管理下属事业机构”［4］。这种广泛意义上的行政化管理方式在计划经济时代是普遍存在的，它是建立在政府作为全社会唯一管理主体这一逻辑假设的基础之上的。经过30多年的改革，这一逻辑假设已受到否定，因为根据我们在前一部分的论述，在市场经济条件下，资源配置有两种重要手段，即市场和政府，而且市场在其中起决定作用，因此有关政府是管理全社会的唯一主体的假设就站不住脚，这种广泛意义上的行政化也就失去存在的理由。相反，按照市场经济的逻辑，我们则可导出另一种假设或理论前提：政府并非管理全社会的唯一主体。这种假设及其论证，将为社会主义市场经济条件下的去行政化改革提供理论前提。

（二）前提二：行政手段广泛运用于非政府部门并非有效

依据传统的理论，不但把政府作为管理全社会事务的唯一主体，而且将通常运用于政府部门的行政手段被广泛运用于非政府部门，这就产生了另一种意义的行政化现象，即非行政机构内部管理的仿行政现象。所谓仿行政现象，就是非行政机构按照行政机构的组织模式和工作程序运行和管理的一种组织管理形式，也是当前我国公办事业单位和社会组织行政化的一种重要表现形式。经过30多年的改革，虽然我国已不存在广泛意义上的行政化，但由于我国现行的经济、社会、文化管理体制是从计划经济时代走过来的，计划经济时代旧的管理方式和习惯还没有完全去除，加之新的市场规则还没有完全建立起来，已经建立的还不完善，这就使得我国在某些管理领域或管理环节还存在着严重的仿行政现象。这种仿行政现象虽然在国有企业还有不同程度的存在，但更严重的则是存在于社会管理领域，特别是公办事业单位。这是因为，目前我国的公办事业单位与政府主管部门的关系尚未完全理顺，既存在着政府主管部门对其下属的事业单位不当行政管理和过多行政干预的问题，又存在着一些公办事业单位在人、财、物等方面过分依赖行政主管部门的问题；同时还存在着某些公办事业单位具有准行政部门性质、不当行使行政权力的问题；甚至某些公办事业单位可能成为准行政部门，在管理体制则仿照行政部门的管理体制运行，在内部管理体制上存在着严重的官僚主义。在目前我国的公办事业管理中，出现广泛意义行政化现象残余与仿行政现象并存的局面，具体主要表现在以下几个方面：

一是公办事业单位须由政府部门主办或主管，行政化倾向非常严重。

二是公办事业单位被赋予一定的行政级别。

三是某些公办事业单位被赋予一定行政权力。

四是公办事业单位和社会组织对政府部门具有高度的依赖性，缺乏必要的自治性。具体表现为其组织领导或由行政主管部门任命；组织决策受制于行政主管部门。

五是公办事业单位内部的管理体制仿照行政部门的管理体制运行，在内部管理体制上存在着严重的仿行政现象。

实践证明，我国公办事业单位行政化严重制约了这些单位的组织活力，降低了其运行效率，造成了一系列负面作用。这就为当前去行政化的改革提供了又一个理论假设或前提。

（三）基本内涵：既然政府不可能是管理全社会事务的唯一主体，行政手段也并非可有效地运用于非政府部门，因此，为全面正确履行政府职能，有必要去行政化。鉴于当前我国现实中主要是公办事业单位行政化现象最为严重，所以当前的主要任务是加速公办事业单位的去行政化

中共十八届三中全会《决定》明确提出“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。”从《决定》的内容可以看出，事业单位改革的内容涉及很多方面，包括分类改革、政府提供公共服务方式的改革、治理结构的改革、登记制度的改革等等。但从政府正确履行其职能的角度看，主要是要“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”。这里蕴涵的逻辑关系是：政府职能—提供公共服务—如何提供公共服务—旧有模式：政府直接举办公共事业并实行仿行政管理—导致行政化：制约活力、降低效率—改革：去行政化—政府回归本位、正确行使职能。这里的逻辑关系告诉我们，事业单位去行政化的问题，不仅仅是一个事业单位自身改革问题，也不仅仅是一个激发事业单位组织活力、提高事业单位效率的问题，更是一个事关政府如何全面正确履行其职能的根本问题。这里要说明的是，去行政化不等于去行政，适度的行政管理是必要的。事业单位去行政化，并不代表事业单位不接受政府的管理、引导和监督［5］，而是表明政府与事业单位在职能问题上要各归其位，在社会发展中各自更好地行使其应有职能。由于事业单位行政化的根源在于政府，因此，事业单位“能否逐步去除行政化，关键在于政府的决策和作为”［6］。政府只有采取坚定的实际措施对事业单位去行政化，才有可能全面正确地履行其职能。

中共中央十八届三中全会通过的《决定》提出要“全面正确履行政府职能”，并就这一问题展开了比较充分的论述，这给中国特色的行政管理学提出了一个重要的理论研究课题［7］，也是我国行政管理实践中迫切需要解决的现实课题。通过对十八届三中全会《决定》中相关论述的分析，我们发现了其中所蕴含的基本的行政逻辑。本文从理论上对这些基本的行政逻辑进行了进一步的理论解读和论证，深入分析了每一个行政逻辑的理论前提，以及由这些理论前提所推导出的基本内涵，并对这些基本内涵进行了适当的展开和阐述。这也许会对当前我国深化行政体制改革的实践具有一定的启发作用［8］。

［1］（英）亚当·斯密.道德情操论［M］.北京：中央编译出版社，2011.227.

［2］邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］魏礼群.正确认识和处理政府和市场关系［J］.全球化，2014，（4）.

［4］朱光明.试论事业单位“去行政化”改革的实现途径［J］.北京行政学院学报，2014，（1）.

［5］赵峰.论高校的政治权力与“去行政化”［J］.西北师大学报（社会科学版），2011，（3）.

［6］陈学飞.高校去行政化：关键在政府［J］.探索与争鸣，2010，（9）.

［7］刘少华，戴瑜宏.政府话语权：流失、分散与重构［J］.湖南科技大学学报（社会科学版），2014，（2）：37.

［8］杨玉凤，陈绍西.软实力视角下中国政治价值观的历史溯源与现实审视［J］.湖南科技大学学报（社会科学版），2014，（4）：62.

【责任编辑：张西山】

On the Administrative Logic of Proper Execution of Government Functions

HU Xiang-min，YANG Jun-lin
（Management School，Beijing University of Aeronautics and Astronautics，Beijing，100191）

，approved at the third plenary session of the 18th CPC Central Committee，suggested proper execution of government functions.Through analyzing the discussions on the document，this paper identifies three basic systems of administrative logic：to let the market play a decisive role in resource configuration，to simplify administration and transfer power to a lower level，and to proceed with deadministration.The paper then gives an in-depth interpretation of the three logic systems from a theoretical perspective，analyzes the theoretical precondition for each administrative logic system and its basic connotations derived from the theoretical precondition，and also expounds upon the basic connotations.This is meant to have reference for China’s deepening reform of administrative system.

government functions；market mechanism；to simplify administration and transfer power to a lower level；de-administration；quasi-administrative phenomenon

D 62

A

1000-260X（2015）03-0086-06

2014-10-17

中央机构编制委员会办公室行政体制改革研究重点项目“中国特色社会主义行政体制若干问题研究”（201101）

胡象明，北京航空航天大学教授、博士生导师，从事中国公共管理、公共政策、应急管理研究；杨君琳，北京航空航天大学博士研究生，从事行政法治研究。