论美资博彩企业对澳门政治生态的影响及法治应对之策

于欣

（中国人民大学法学院，北京　100872）

论美资博彩企业对澳门政治生态的影响及法治应对之策

于欣

（中国人民大学法学院，北京100872）

博彩业是澳门经济的支柱产业。2002年澳门开放赌权后，美资财团大举进入澳门并逐渐发展壮大，占据澳门博彩市场的半壁江山。在攫取经济利益的同时，美资博彩企业开始谋求政治上的影响力，关注甚至干预澳门内部事务，给澳门的繁荣稳定带来隐患。中央政府高度重视这一问题，提出要坚决防范和反对外部势力干预澳门。从法治视角分析，遏制美资博彩企业通过商业途径进行政治渗透的应对之策是：综合运用国家规划和产业政策手段实现澳门经济多元化，从根本上减少澳门对博彩业的依赖；同时在博彩业中有序引入多种资本，以平衡、制约美资的发展；完善博彩业竞争和反垄断法律制度，促进澳门博彩市场健康持续发展。

澳门；美资博彩业；赌权开放；法治

澳门博彩业历史悠久，闻名世界，被冠以“东方蒙地卡罗”和“亚洲拉斯维加斯”之美誉。进入20世纪，博彩业在澳门经济中的比重及贡献度逐渐攀升，自60年代起，澳葡政府税收的近半数来自于博彩业。2002年，澳门政府开放赌权，将此前的博彩专营权一分为三，开启了博彩业的竞争时代。此举犹如向博彩市场注入了一支催化剂，赌场数量、赌客人数，以及行业收益开始激增，博彩业发展成为澳门经济的绝对支柱产业。2008年，澳门各类博彩项目毛收入达到1098亿澳门元，是开放赌权前博彩毛收入的近5倍。2011年，博彩收入达2678.7亿澳门元，较2010年大幅成长42%。2013年的博彩收入再创历史新高，达到3607亿澳门元，占当年澳门生产总值的87.2%，同年来自博彩专营权的直接税收入1344亿澳门元，占当年政府财政收入的86.4%①。在繁荣的背后，博彩业“一业独大”的产业结构给澳门的经济安全及政治生态带来风险。在赌权开放过程中，随着美资大举进入澳门博彩市场并迅速崛起，其市场份额和话语权大幅攀升，在获取经济利益的同时，开始在政治上谋求影响力，干扰澳门的政治生态和社会环境，对澳门的繁荣稳定产生隐患。本文试图通过对澳门赌权开放历史的回顾，分析美资在澳门博彩业中的影响，继而从法治的角度提出应对措施。

一、澳门赌权开放的历史回顾

（一）澳门回归前博彩业发展概况

澳门博彩业发展可以追溯到16世纪的开埠初期，由于当时政府没有法规监管，形式上表现为自由开设的赌档和赌台。1847年，澳葡政府首次将澳门博彩业合法化。19世纪后期，澳门博彩业日渐发达，赌饷开始成为政府收入的重要来源。1930年，“广东赌王”霍芝庭的豪兴公司首次取得全部博彩游戏的专营权。1937年，葡澳政府对博彩业进行改革，将所有博彩专营权集中，统一承投。最终由泰兴公司获得专营权，到1961年底届满。1961年2月，葡萄牙政府接受时任澳门总督马济时②建议，批准开创澳门为“恒久性的博彩区”，计划将澳门打造成以博彩和旅游为主的低税制地区。马济时认为“凡博彩，其结果为偶然性，纯粹幸运致胜者”，此即今天“幸运博彩”之由来③。同年7月，葡澳政府颁布法规，决定待年底泰兴公司专营权到期时，将博彩通过公开竞投批给专人承办。最终，由叶汉、叶得利、何鸿燊、霍英东等港资商人组成的新财团获得专营权。为全面承办澳门博彩业，新财团于1962年成立“澳门旅游娱乐有限公司”（简称“澳娱”），开始了长达40年的专营时期。

（二）澳门回归的后赌权开放过程

1999年12月21日澳门回归祖国之后，特区政府开始谋划博彩业的发展前景，并成立“澳门博彩委员会”专门负责研究及咨询工作。2001年8月，澳门立法会通过具有里程碑意义的法律文件——《娱乐场幸运博彩经营法律制度》，决定待2001年底澳娱专营权届满后，发放三个经营牌照，以竞争的方式促进博彩业发展，并对博彩专营权的发放、博彩公司资质、经营模式以及博彩税等基本内容作出规定，为未来澳门博彩业发展奠定了基础。特区政府随即颁布行政法规，规定了牌照竞投程序，并成立了由8人组成的竞投委员会。博彩牌照竞标工作于同年11月2日正式展开，12月7日结束时共收到来自全球的21份标书，其中不乏国际大型博彩财团的身影。

2002年8月，澳门特区政府宣布竞标结果，原澳娱新组建的澳门博彩股份有限公司（简称“澳博”）、银河娱乐场股份有限公司（简称“银河”）、永利度假村（澳门）股份有限公司（简称“永利”）三家公司获得经营牌照。同年12月，由于“银河”的两大股东——香港吕志和家族和美国内华达州威尼斯人集团的合作关系发生变化，特区政府修改了与“银河”签订的经营合约。按照法律关于“分营权”的规定，批准“银河”以“转批给”的方式将牌照一分为二，分为主牌和副牌，由“银河”持有一张主牌，向威尼斯人集团旗下“威尼斯人澳门股份有限公司”（简称“威尼斯人”）发放一张副牌。主副牌照除名称不同以外，其他权益和责任均为一致，可以各自独立经营赌场［1］。之后，特区政府又对其他两张牌照如法炮制，拆分为主副两张赌牌，这样，原有的三张牌照变为六张牌照。“澳博”将副牌转批给美高梅金殿超濠股份有限公司（简称“美高梅”），“永利”转批给新濠博亚（澳门）股份有限公司（简称“新濠博亚”）。澳门政府通过拆分的方式，巧妙地规避了“三张赌牌”的法律规定，形成了世界上唯一的“一牌两公司”的法律景观［2］。

二、美资在澳门博彩业中的发展现状

（一）美资进入后澳门博彩业市场的多元化格局

经过博彩牌照的拆分和批转，澳门博彩业六分天下的经营格局形成，六家博彩公司分别是3家持主牌的“澳博”、“永利”、“银河”，以及3家持副牌的“美高梅”、“威尼斯人”，以及“新濠博亚”。从资本来源看，投资者来自香港、美国、澳大利亚以及澳门本土。其中，“澳博”是以赌王何鸿燊为首的澳门本土企业，在澳门经营多年。“永利”的主要股东是美国拉斯维加斯传奇人物史蒂芬·永利。“银河”在合作关系变化前有两大股东，香港的吕志和家族占三分之二的股权，美国内华达州的威尼斯人集团占三分之一的股权。转批牌照后，“银河”成为一家纯港资企业，而持副牌的“威尼斯人”的股东则是美国拉斯维加斯金沙集团。“美高梅”是何鸿燊的女儿何超琼与美国美高梅（MGM）的合资公司，其中，美国美高梅持有80%的股权。“新濠博亚”是澳大利亚PBL集团、澳门新濠国际发展有限公司与何鸿燊之子何猷龙的合资公司。在6张正、副赌牌中，美资企业至少持有两张半的份额，几乎占据澳门博彩业的半壁江山，与华资财团平分秋色。

（二）美资博彩企业在澳门的经营发展状况

美资财团的进入不仅改变了澳门博彩市场的格局，为澳门博彩业注入了雄厚资金和新的动力，而且从整体上提升了澳门博彩业的发展质量。“威尼斯人”在经营国际会展方面经验丰富，实力雄厚；“永利”在发展休闲度假领域以其独特的创意和模式闻名于世，这促进澳门博彩业朝着多元化的方向发展，推动澳门博彩业进入高品质的发展时代，这也说明澳门政府在决定开放赌权之时已对未来的持牌者有清晰的选择意向。

2004年5月，首个美资财团开发的博彩项目“威尼斯人”投资2.65亿美元修建的首间娱乐场——金沙娱乐场揭幕，当天即吸引了3.5万名客人入场，令澳门赌资一夜之间翻了一番，如此规模令澳门人瞠目结舌，澳门从此诞生了一个新名词——“金沙效应”。根据里昂证券的数据统计，2004年到访澳门的1600万游客中，有40%去了金沙赌场，以赌桌数量与赌场收入计算，该赌场目前已经成为世界第一大赌场。仅7个月之后，金沙赌场就收回了全部投资。到2007年上半年，“威尼斯人”已获取利润5.9亿美元，超过了美国拉斯维加斯大本营的全部利润。2006年9月，“永利”投资12亿美元建成的永利澳门度假村酒店开业，将美国拉斯维加斯综合度假村的模式引入澳门，集酒店、博彩、休闲、零售、餐饮、会展于一身，极尽奢华。2007年8月，投资20亿美元的威尼斯人度假村酒店竣工，把意大利水城威尼斯的景物风情整体复制到澳门。“威尼斯人”还计划联合国际知名酒店巨头，投资200亿美元，将路凼填海区建成“东方拉斯维加斯金光大道”。2007年12月，“美高梅”旗下的娱乐场酒店也全面投入运作。

（三）美资博彩企业在澳门的市场份额

截至2013年底，全澳门共有35家幸运博彩娱乐场。其中，“澳博”占20家，“银河”占6家，“威尼斯人”占4家，“新濠博亚”占3家，“永利”和“美高梅”各有1家。单从娱乐场数目看，似乎“澳博”占有绝对优势，但事实并非如此。“澳博”属于在澳门经营多年的老牌博彩企业，旗下多为单一、传统的娱乐场，而美资企业多以综合性的度假村、酒店为其赌场的承载方式，故在娱乐场的数量上相比略少。根据澳门经济统计暨普查局和各持牌博彩公司的年度业绩报告，2013年澳门博彩毛收入3607亿澳门元，“澳博”博彩收益895.6亿澳门元，继续在博彩市场保持领先地位，约占市场总额的四分之一。几大美资公司的博彩收益合计约为1460亿澳门元，占市场总额的四成。另外值得注意的是，虽然在博彩收益指标上“澳博”大幅领先，但从年度利润看，优势则不明显。2013年，“威尼斯人”以179亿澳门元的利润排名第一，以简单加成法计算，美资企业拿走了整个市场一半的利润④，说明美资企业的经营模式在赢利能力上更胜一筹，且具有更长远的发展前景。

三、美资博彩企业对澳门社会产生的影响

毋庸置疑，美资财团的到来从根本上提升了澳门博彩业的整体实力和发展质量，澳门特区政府也因此扩大了财政收入。但是随着美资在澳门不断发展壮大，其话语权也不断提升，美资财团逐渐将触角伸入到澳门经济和社会发展的方方面面，对澳门内部事务尤其是政治表现出过分的关注甚至干预。

（一）资金外流，削弱了中央对澳门的支持力度

长期以来，澳门博彩业的主要客源来自香港。2003年开放赴澳自由行后，内地成为澳门博彩市场客源和赌资的最主要来源地。据统计显示，2012年澳门入境游客人数达到2932万人，其中内地游客占到64%［3］。内地赌客频频光顾澳门赌场，许多赌客一掷千金，大量资金流入澳门，又通过美资财团流到美国本土。据保守估算，中国内地每年有6千亿人民币的资金流向国外及港澳地区的赌场及赛马场，相当于2013年经济总量全国排名第一的广东全省的GDP。与香港不同的是，多年来澳门博彩业的发展不但难以回馈内地经济，而且还造成新的社会矛盾，长期下去，必然对中国的经济建设产生负面影响。澳门之所以能够以博彩立业，与中央政府的政策支持息息相关，为支持澳门经济发展，中央政府允许澳门发展博彩业，并对澳门持续开放自由行，这等同于默许内地游客以旅游的名义去澳门参赌，实际上是中央政府对澳门特别行政区的利益传送。但是，以赌资形式流入澳门的内地资金，却被美国财团轻松赚取，这与中央的初衷相去甚远。

（二）美资干预澳门内部事务，不利于澳门政治稳定及社会和谐

美资博彩企业对澳门政治及社会事务的关注和干预主要表现在以下几个方面。

1.以澳门为平台，窥探内地情报

“一国两制”下的香港和澳门历来是各国谍报人员活动的前线以及情报中枢，设在港澳地区的各国领事馆的情报功能已是公开的秘密。目前，美国驻香港总领事馆统筹港澳事务，该馆是美国在全球最大的一个总领馆，工作人员有数百人之多，与港澳地区狭小的面积极不相符。据香港《明报》报道，美国曾以美国在澳门商业利益日渐增多为由，向中方提出在澳门设立领事馆的要求，不过北京担心外国力量介入澳门政治，对此没有表态。有迹象显示，美国情报机关通过美资博彩企业，深入澳门进行情报搜集。美资赌场里的保安人员很多是美国联邦调查局的退休警员，众所周知，联邦调查局很多人员都是终身的，无所谓“退休”一说。一个典型的案例，永利集团股东发生内斗，大股东史蒂芬·永利为了应对公司日本董事冈田和生的挑战，指责冈田向菲律宾官员行贿，违反美国反贪污法，并花重金聘请以美国联邦调查局前局长弗里为首的调查组到澳门调查冈田的活动，调查时间长达一年，并且出具了及其详细、专业的调查报告，内容涉及澳门法律制度和管制政策等状况。史蒂芬·永利与美国中情局前局长老布什关系颇为密切，此次又聘请全球顶级探员涉足一起简单的商业案件，其中必有隐情⑤。更令人担忧的是，有学者指出，美国情报机构利用设在澳门的美资赌场，威逼诱骗在赌场洗黑钱的内地官员及其子弟出卖国家利益，为其所用。另有消息称，美资赌场容许有外交豁免权的人员在美资老板及管理层配合下操控赌场的监控和录像，这些方面的安全隐患需引起高度重视。

2.在澳门制造事端，蓄意扰乱社会安定

近年来，美国以保护在澳门投资及居住的侨民利益为借口，频频制造事端，插手澳门内部事务。2005年，美国财政部指称澳门汇业银行协助朝鲜洗黑钱、协助伪钞流通等支持恐怖主义活动，建议美国公司断绝与汇业银行的联系。此举引发汇业银行挤兑，短短两天时间内被提走三亿澳门元，差点在澳门引发金融危机。澳门报刊警告称：“这经营了几十年、在港澳地区根深蒂固的银行被美国人棒击一下，就面临如此局面，美国人的大棒实在太厉害了！……下一个又会是谁？美国人已强势介入澳门社会，其政治经济联手是如此紧密，美国人的言行举止对澳门的影响日益深远。被搅乱了多年平静生活的澳门人应该醒悟：这就是澳门走向世界舞台、与美国人为伴的代价。”此事引发了中央的高度关注，意识到美国势力已深入到澳门社会，并且成为搅动社会不稳定的因素。实际上，美国制裁汇业银行，是为配合美国政府在朝核六方会谈中谈判策略的伎俩，同时，又向澳门社会显示了自身的巨大影响力，给中国政府一个下马威。

3.干预澳门内部事务，阻挠特区政府依法施政

美资博彩企业经常要求澳门特区政府为其开绿灯，通过制定新规则甚至立法来保护其商业利益。澳门律师公会主席年华达在2008至2009司法年度开幕典礼上罕有地公开指责一些外来企业巨头，产生一种意图控制本澳经济和政治的冲动、自大的心理，无视本地和中国人的固有文化，企图将外来的系统规则强加到本地社会。为了自身利益，这些企业更以澳门司法体系妨碍贸易和经济发展为由，对政府各个部门施加压力。在2002年澳门开放赌权之时，特区政府没有对赌场借贷做出规定，赌客只能通过专门的高利贷借钱。永利集团希望能够通过赌场借贷，以此吸引赌客。为此，史蒂芬·永利在博彩委员会四方游说，希望颁布类似美国内华达州的赌场借贷法律。澳门政府对如此激进的做法很犹豫，史蒂芬·永利对此非常不满，大发牢骚，甚至暗示只要赌场贷款法律不通过，其在澳门的投资计划就不会开工，最多只是做些准备工作。时任美国驻港澳总领事祁俊文也到处呼吁，促请澳门政府通过博彩信贷法。迫于压力，澳门立法会于2004年6月1日通过新法案，允许赌场向赌客贷款，使赌场借贷合法化。这是美资博彩企业干预澳门政府内部施政的典型事例，而这种事例并非鲜见。

现任美国驻港澳总领事杨苏棣曾于2010年多次到澳门，与美资博彩企业高层及行政长官崔世安会面，就“赌场设施的建造和赌场运营方面遇到一些麻烦”展开对话，要求澳门政府必须保障美资博彩企业赌场酒店及管理赌场酒店的人力资源，并解决澳门劳工政策的某些问题［4］。在“一国两制”下，澳门的法律制度和投资政策属于澳门的内部事务，甚至连中央政府都不能干预。而美资企业作为外来投资者，理应了解并尊重投资地区的法律制度，而不应当为了自身利益，以自己的习惯和思维来促使甚至威胁澳门特区立法，这实际上是对澳门内部事务的干预，也是对中国内政的干预。

4.觊觎澳门立法会选举，极力扶植利益代言人

在港澳地区，立法会有着非常特殊且重要的地位。一是立法会作为特别行政区的立法机关，对行政长官形成强有力的制衡，在政治体制中扮演重要角色；二是立法会议员作为社会各阶层、各利益集团的代言人，有非常广泛的代表性，因此立法会换届选举被视为政治生活中的重要事件。同时，由于港澳地区的特殊性，立法会议员可以持不同的意识形态和政治主张，赫然存在“建制派”与“反对派”阵营。因此，港澳地区立法会换届选举带有敏感而强烈的政治色彩。随着美资博彩企业在澳门坐稳做大，其政治诉求也逐渐膨胀，未来势必要在澳门社团及立法会中寻求和培植代言人，而近年来这种趋势已可见端倪。美资博彩企业在澳门拥有庞大的员工队伍和选民资源，保守估计，美资博彩企业员工总数占到澳门博彩从业人员总数的一半以上。目前，在澳门的230多家中资企业员工总数仅约为1万人，其中澳门本地员工不到7000人，而仅美资金沙集团一家聘用的本地员工数量就超过12000人。早在2005年的澳门第三届立法会选举，就被认为是“澳博”与“威尼斯人”角逐澳门政坛的前哨战。当时“威尼斯人”旗下金沙娱乐场的负责人表示已鼓励手下4200名员工登记成为选民，只是最终因人数太少未获得席位提名，但这足以显示美资已可以利用其自身在经济上取得的优势，加强在政治领域的干预［6］。联系去年澳门第五届立法会选举后的一些社会热点事来看［5］，美资觊觎澳门立法会的意图更加明显。随着美资博彩企业羽翼日渐丰满，社会影响力和动员力愈加强大，完全有实力暗中资助某些参选人，或发动员工将选票投给愿意为美国利益代言的参选人。随后，就可以将议员作为自己的代言人，通过立法的议事规则，向澳门特区施加某种压力，或意图影响特区政府的政策，实现自身的经济和政治利益。

四、从法治视角看遏制美资干预澳门的应对之策

中央政府对香港、澳门的方针政策一以贯之并与时俱进。长期以来，中央将保持香港和澳门的长期繁荣稳定作为治国理政的重大课题和制定港澳政策的根本宗旨。近年来，中央逐渐意识到，要维护香港和澳门的长期繁荣稳定，在加强自身发展的同时，还要防范外部势力的干预。中国共产党的十七大报告提到，要“坚决反对外部势力干预香港、澳门事务”，这种提法在以往中央的相关政治文件也有出现，但主要是针对香港的，将澳门也明确提出来这还是第一次。2009年1月，时任国家副主席的习近平视察澳门时发表重要讲话，提出要坚决反对外部势力干预澳门事务，维护澳门社会的和谐稳定。十八大报告更明确指出，中央对港澳政策的根本宗旨是“维护国家主权、安全、发展利益，保持港澳长期繁荣稳定”。与以往有所区别的是，在重申要保持港澳长期繁荣稳定的同时，另外一个要素——国家主权、安全、发展利益也必须得到体现和保障。这说明，中央开始旗帜鲜明地从国家整体发展战略的高度，关注澳门的经济安全和政治稳定，确保澳门不受外部势力的干预和渗透。

（一）运用国家规划和产业政策手段落实经济多元化

要有效遏制美资势力通过商业途径对澳门进行干预和渗透，关键在于实现澳门经济多元化，调整优化产业结构，从根本上减少对博彩业的过度依赖。实现澳门经济多元化是个老课题，也是个难课题。早在回归之前，澳门社会就对产业多元化多有呼吁，回归之后，历届行政长官和政府班子也都将促进经济多元化作为施政的重要目标之一，但是效果却不明显，澳门社会和政府对博彩业的依赖程度越来越高。究其原因，澳门是狭小的微型区域经济体，各方面的经济要素和产业禀赋都比较欠缺，经过博彩业百年立命，资源在不同产业之间的配置早已固化，仅靠市场经济的自由调节和产业之间的自发竞争博弈很难改变现状。因此，要有效落实和推动澳门经济多元化发展，必须将澳门经济社会发展纳入国家整体发展框架之中，依靠强有力的国家规划和产业政策等手段，逐渐改变经济要素分配，从而真正落实经济多元化。

从“十一五规划”首次在国家层面明确提出促进澳门经济适度多元化发展，到《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《横琴总体发展规划》、《粤澳合作框架协议》三个专项规划对“十一五规划”的落实，再到“十二五规划”具体提出澳门的新兴产业，澳门经济发展逐渐融入国家整体发展，经济多元化也取得了实质性进展。对于澳门来说，其经济社会发展纳入国家整体规划意义重大：一是基于规划的法治特征，将澳门经济多元化目标上升到法律的高度，澳门发展得到了前所未有的法治保障。规划是政府主导下的一项重要经济暨法律制度，与法治有着天然联系。“在社会化市场经济条件下，规划、政策不能脱法，规划、政策也是法”［6］，规划由立法机关通过或以规范性文件的形式发布，围绕规划的相关政策制订和实施都要纳入问责制的法治轨道，这大大提高了对澳门政策支持和资源配置的力度。同时规划对澳门政府自身施政的理念和行为提出了规范化、科学化、法治化要求。为了与国家规划实现对接，澳门政府必然要在职能转变、决策程序、工作机制、协同配合等方面有所改善，从而提升整个行政管理效能。

（二）有序引入多种资本参与博彩经营，以平衡、制约美资的发展

在澳门赌权开放之初，政府对于未来的持牌者是有偏好和意向的，即看中了美资的雄厚资金、经营理念和商业模式，但对于潜在的风险和隐患却估计不足。时至今日，澳门的博彩业发展环境已大有变化，如果说在赌权开放时侧重“引进来”的话，那么经过十多年高速发展后的今天，澳门博彩则开始“走出去”，在模式、管理和服务等方面开始输出理念和标准。在这种基础下，澳门特区政府有条件通过引入多种资本，实现博彩市场的股权多元化，以平衡协调各方势力，加强对博彩业乃至整个澳门经济的控制力。

从学术探讨角度看，澳门政府可以尝试引入三种资本经营博彩业。一是引入与中央关系良好的港资财团。港资财团投资灵活自由，国际化程度高，熟悉澳门营商环境，且有吕志和家族的“银河”作为示范，所以是较为现实和可行的一种方式。2013年底，吕志和取代何鸿燊，成为新一代澳门华人赌王，这让港资权贵羡慕不已，相信如果澳门博彩市场向港资财团抛出橄榄枝，港资大佬必然会争先抢滩。二是引入中资企业参与经营博彩，这是一种目前政策不允许，但现实看必要而且可行的方式。眼下澳门中资企业市场份额不大，话语权不强。以南光集团为代表的驻澳门中资企业的业务主要以本地市场为主，不能参与博彩产业，所经营的行业竞争激烈，利润率低，市场剩余空间非常有限。更严重的是，受博彩行业挤出效应影响，经营批发零售和酒店餐饮的中资企业面临着人才流失的困境和被边缘化的现实。实际上，从维护澳门繁荣稳定的角度出发，思想上可以更解放一些，政策上可以更放开一些，特许某些中资企业尤其是有在澳经营基础的央企，有限度地参与博彩业，并由澳门当局加强监管，这既不影响“一国两制”，又可以在经济繁荣和政治稳定上取得最大收益。第三种方式是由澳门政府对博彩业进行投资，参股或者控股一家博彩企业，参与到市场竞争中去。可以预计，在未来很长一段时间内，博彩仍将是澳门的绝对支柱产业。既然如此，澳门政府可以谋划长远，通过政府投资和当股东的方式，参与到博彩经营之中，将博彩业这个经济命脉控制在自己手中。目前，在澳门公共事业领域，政府作为控股股东的只有澳门广播电视股份有限公司，除此之外还参股一些公营事业公司，如石油澳门电力股份有限公司8%的股权。如此来看，澳门政府投资经营博彩并不存在障碍，可以每年从博彩税收益中专项列支一部分，作为资本金投入。经营模式上可以学习淡马锡，政府只投资不经营，指派政府公务人员兼任公司董事，在全球范围内聘请职业经理人负责经营，既可以保证政府对公司的控股，又可以实现公司独立经营运作。

（三）完善博彩业竞争和反垄断法律制度，维护市场平衡有序发展

澳门博彩业历史上一直以专营和垄断为主，开放赌权不过十几年时间，政府在规制市场竞争方面尚不成熟，相关立法也较为薄弱。在处理促进竞争与防止恶性竞争之间的关系上，政府常常显得手忙脚乱甚至前后矛盾，这一点从规范博彩市场“码佣”上可见一斑⑦。澳门第16/2001号法律《娱乐场幸运博彩专营法律制度》第21条第3款规定：“禁止呈批公司之间或属有关集团之公司之间以任何方式商定之、能对呈批公司之间之竞争造成阻碍、限制或破坏之协议或行为”，这是澳门法律中关于规制博彩业竞争的主要条文，目的在于限制博彩公司之间的卡特尔行为。但是随着“码佣战”愈演愈烈，为避免陷入恶性竞争，六家持牌博彩公司在2009年成立了被称为“六神合体”的澳门博彩业商会，并通过决议将“码佣”限制在1.25%。这一价格卡特尔行为不仅受到了政府的支持，而且政府随后颁布行政法规，授权经济财政司司长可以用批示的形式限定中介人佣金的上限及支付方式，将佣金上限法定化⑧。这种头痛医头、脚痛医脚的做法招来学者乃至立法会议员的争议和批评，凸显了特区政府在规制竞争方面的欠缺。从长远看，为使澳门博彩业健康持续发展，特区政府应当尽快完善博彩领域的竞争法和反垄断法，对各持牌公司的市场份额、赔率、市场推销手段等做出明确规定，防止市场出现垄断或不公平竞争，确保澳门博彩业在政府的掌控范围内有序竞争。同时，澳门政府应加大执行力度，有必要在一定的时间内限制赌台的增长及对新赌场的批准，确保市场有足够时间消化现有的博彩设施，减少垄断形成的机会。

五、结语

澳门《新华澳报》曾在2008年做过一个评论，将澳门政治经济社会出现的一些问题归结为“十大矛盾”，其中之一即是“美资博企引进先进经营技术与国家安全、澳门特区安全之间的矛盾”。对于美资进入澳门博彩市场带来的一系列影响，应当客观并辩证地看待。资本是流动和逐利的，在全球化背景下，任何一个市场的开放都会伴随着繁荣和隐忧的双刃剑影响，正如邓小平那句名言“打开窗户，新鲜空气进来了，苍蝇也飞进来了”。可以预见，随着澳门在国家整体规划中地位的提高以及美国“重返亚太战略”的实施，隐藏在澳门繁荣背后两种意识形态的争夺和角力仍将继续并或将加剧，而对于涉及国家安全的隐患，如何重视都不为过。远瞻未来，澳门只有紧密依靠祖国，坚定不移地在“一国两制”的政策框架下切实推动经济多元化发展，才能保持长期的繁荣稳定。

注：

①本段数据来源于澳门统计暨普查局及政府博彩监察暨协调局公布的统计报告。

②马济时（Jaime Silvério Marques），第119任澳门总督，1959年9月18日至1962年4月16日执掌澳门。

③广义概念上，澳门博彩包括娱乐场中的幸运博彩、赛马、赛狗以及彩票等多种博彩项目，本文中所涉及的博彩象仅指幸运博彩。参见澳门第16/2001号法律《娱乐场幸运博彩经营法律制度》第一条。

④6家持牌博彩公司的年度利润分别是：“澳博”79.2亿澳门元（单位下同），“永利”80亿，“银河”104亿，“威尼斯人”179亿，“美高梅55.3亿，“新濠博亚”83亿。

⑤关于永利股东内斗和聘请前联邦调查局局长来澳门调查的详细经过，参见《前美国联邦调查局长曾在澳门展开谍战》，载《新华澳报》，2013-03-28.

⑥如2014年8月“博彩最前线”发动的“反庄荷输入外劳”游行事件，其组织者杨晚亭被指接受某家美资博彩企业的政治献金，并通过游行等活动积攒社会人气，企图争取在下一届立法会选举中当选，为美资利益发声。

⑦码佣的规范称谓是“中介人佣金”，是掌握赌客资源的中介人向赌场介绍客人时抽取的一定比例的报酬。由于澳门博彩业的收入大头来自接待大赌客的“贵宾厅”，而贵宾厅的客源主要依靠中介人介绍，所以中介人成为活跃在澳门赌场与赌客之间的重要角色，码佣也因作为赌场经营成本中的重要部分而备受关注。赌权开放前，码佣一直稳定在7%左右。但是随着美资进入并抢占市场，各家赌场纷纷提高码佣以争夺中介人和客源，码佣逐渐攀升到1.3%。在竞争最为激烈时，码佣曾达到1.4%，接近所能承受的最大限度，许多赌场面临着倒闭，这种白热化程度被业界形象地比喻为赌场之间的“割喉战”。

⑧参见澳门特别行政区第27/2009号行政法规。

［1］张树安.揭秘澳门赌牌三变六的内幕［J］.澳门九鼎月刊（38）. 2010：（12）.

［2］王五一.澳门博彩业发展［R］.澳门经济社会发展报告（2008～2009）.北京：社会科学出版社，2009.4.

［3］澳门2013年旅游统计［DB/OL］.澳门统计暨普查局网站，http：//www.dsec.gov.mo/Statistic.aspx？NodeGuid=7b23463ad253-4750-bd12-958030df5ccb，2014-09-10.

［4］戴子熙.浅析美国对澳门关注的新动向［J］.港澳观察，2011，（12）.

［5］戴平.揭秘中美政府角力澳门［N］.国防时报（05），2009-08-29.

［6］史际春.论规划的法治化［J］.兰州大学学报（社会科学版），2006，（4）.

【责任编辑：林莎】

On the Influence of American Gambling Sectors upon Macau's Political Landscape and the Corresponding Legal Solutions

YU Xin
（Renmin University of China，Beijing，100872）

Gambling is a pillar industry for Macau.Since the liberalization of the gambling industry in Macau in 2002，American consortiums have been entering Macau on a large scale and growing increasingly strong，accounting for half of Macau’s gambling market.In addition to economic benefits，American gambling sectors begin to seek political influence，pay attention to and even interfere with Macau’s internal affairs，which poses a threat to Macau’s prosperity and stability.Chinese central government attaches great importance to this issue and proposes to prevent and oppose outside interference in Macau’s affairs.From legal perspective，the countermeasures to contain American gambling sectors’attempt to seek political infiltration in a commercial way are as follows：combine national planning with industry policies to diversify Macau’s economy，and radically reduce Macau’s dependence upon gambling；systematically introduce various types of capital to balance and check the development of American capital；improve competition in gambling business and anti-trust laws to promote a healthy and sustainable development of Macau’s gambling industry.

Macau；American gambling sectors；the liberalization of the gambling industry；legal solution

D 67；D 92

A

1000-260X（2015）03-0058-07

2015-01-16

澳门基金会项目“国家‘十二五’规划与澳门社会经济暨法治发展研究”

于欣，中国人民大学经济法专业博士研究生，从事经济法研究。