我国侦查程序中的预审制度研究

步洋洋

(中国政法大学刑事司法学院，北京 100088)

侦查程序作为刑事诉讼活动的起点，其质量对整个刑事诉讼程序的功能起着十分重要的作用。侦查程序收集的证据合法且确实充分，就可以保证审查起诉和审判工作的顺利进行;侦查程序的工作有疏漏或偏差，就会给审查起诉和审判工作带来困难，甚至造成冤假错案的严重后果。因此，必须采取切实有效的措施保证侦查阶段的质量，从而实现中共十八届四中全会《决定》提出的“确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”的要求。笔者认为，在一系列保证侦查程序质量的措施当中，侦查程序中的预审制度发挥着不可替代的作用。然而，在司法实践中，预审制度的功能和价值定位不当，运行机制呈现多元化的格局，预审审查制度在某种程度上被虚化，特别是近一段时间频繁曝光的冤假错案使我们不得不对现行刑事诉讼法所规定的预审制度进行重新审视。

一、预审概述及其在我国的历史沿革

1.预审概述

预审作为舶来的刑事诉讼制度，最早出现于西方资产阶级时期。英国《牛津法律大词典》对于预审一词的解释为:“预审，刑事诉讼的一个阶段，首见于1808年法国刑事法典，后为大多数欧洲国家采用。这一制度旨在保证只将具有事实根据的指控提交给初审法院，并在开庭审理之前驳回缺乏根据的指控。预审工作由地方预审法官进行。”［1］这里的预审可以简单地被理解为法庭正式审判前对被告人进行的预备性审理活动。从世界范围来看，预审制度或预审程序大致可以被分为两类，一种是英美法系的预审制度，以英国为代表，侧重强调通过预审保障被告人的“宪法权利”;另一种是大陆法系的预审制度，以法国为代表，侧重强调通过预审“弄清客观真相”。尽管两大法系国家预审的侧重点有所不同，但无论是英美法系国家还是大陆法系国家都将预审作为刑事诉讼制度的一个重要程序加以规定。

2.预审制度在我国的历史沿革

清末修律时，我国从西方大陆法系引进预审制度，几经变化，独具特色。1906年颁布的《大清大理院审判编制法草案》首先使用了“预审”一词。1910年沈家本拟定的《大清刑事诉讼律(草案)》对预审程序进行改革，把预审推事行使的预审职权改由检察官行使［2］。中华民国1921年的《刑事诉讼条例》和《刑事诉讼律》基本沿袭了清末确立的由预审推事进行预审的制度。

新中国的预审制度起源于新民主主义革命时期，受苏俄和旧中国法律制度的影响，当时主要由政治保卫局(后为公安机关)负责预审。1931年中华苏维埃共和国《关于处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序》将预审划归国家政治保卫机关(公安机关的前身)，并在办案程序上与侦查、审判分开［3］。1954年第六次全国公安会议决定省市公安机关单独建立预审机构。1955年公安部将预审从政保、治安部门中划分出来，在全国各级公安机关统一建立了独立的预审业务部门，标志着“侦审分设”的体制的建立。1979年、1996年及2012年修订的《刑事诉讼法》在其第3 条中都明确了由公安机关进行预审的规定。

二、预审体制的分合与争论

1.侦审分设的体制及其局限性分析

建国后到1997年刑侦改革前，公安机关内部一直实行侦审分设的模式。应当说，这一模式是对长期侦审合一的封建司法制度的否定，于法制尚不健全的特定历史时期，对于查证犯罪、保证办案质量做出了应有的贡献［4］。然而，随着时代和社会的发展，犯罪的特点日益多元化、科技化，犯罪的总量也持续上升，1996年通过的刑事诉讼法更是将办案时限缩短，对诉讼程序和事实证据提出了更高要求，原有的侦查办案模式在一定程度上已不能适应打击犯罪的需要。更为重要的是，在部分学者和实务界看来，侦审分设的体制在实践中暴露出其局限性。

其一，侦审分设的模式导致侦查与预审两部门互相推诿扯皮现象增多，影响侦查工作的实际运作。在侦审分设的体制模式之下，部门保护现象时有发生。作为互不隶属的两个部门，侦查部门的工作人员只关注破案，抓获犯罪嫌疑人，而不关注犯罪嫌疑人最后是否能被定罪起诉。而预审部门则抱怨侦查部门的前期侦查过于粗糙、贻误了预审工作收集证据的最佳时机。双方的抱怨逐渐演化成互相扯皮，以至影响到侦查办案的效率，甚至贻误战机。

其二，侦审分设的模式造成人、财、物等资源巨大浪费。实践中侦查和预审在诸多活动层面上具有同质性，预审的内容在很大程度上是对侦查工作的重复和延续，这不仅带来人、财、物等资源的巨大浪费，更妨碍了诉讼效率。正如陶驷驹部长指出的那样:“刑侦与预审部门的分立容易造成重复劳动，影响办案效率。”其三，侦审分设的模式难以全面提高侦查机关工作人员的工作能力。由于侦审分设的体制人为地割断了侦查内部一系列工作的连续性，客观上造成侦查员只会破案、不会办案，预审员只会办案却难以破案的局面，公安机关工作人员的素质片面化发展，难以得到全面的发展和提高。

2.侦审合一的体制及其争论

正是在这种背景下，公安部作出了侦审合并的决策。1997年在石家庄召开的全国刑侦工作会议决定对侦查、预审分设的工作体制进行改革，实行侦审一体化。随后，在全国范围内，公安机关内部专门的预审机构基本被取消，原预审职能划入法制部门等相关部门。此一体制改革旨在实现侦查部门内部诸项工作进行的一体化，从而全面提升办案人员的综合素质，建立高效的侦查工作机制，以适应动态社会环境下打击犯罪的需要。然而，这一改革亦引发了理论界和实务界的相关争论，反对侦审合一的观点主要有以下几点:

其一，侦审合一减弱了预审的把关监督作用，容易造成刑事案件的质量下降。侦审合一后，刑事案件由侦查部门“一竿插到底”，使得侦查机关的内部监督机制上出现“空档”［3］。单纯依靠人民检察院外部监督的运行机制本身就存在弊端，一旦检察监督不及时、不到位，绝大多数的案件瑕疵和缺陷就要延续到审查起诉乃至审判阶段，从而给起诉和审判埋下先天的质量缺陷和程序瑕疵。

其二，侦审合一导致公安机关和检察机关的工作协调不畅，常常出现“多头”报送的现象。在侦审分立的体制下，只有预审部门负责与检察机关打交道，联系的频繁化和联系人员的相对固定化，保证了工作的效率和顺利开展。但是预审取消后，公安机关内部的很多部门往往分头向检察机关报捕、移诉，给批捕、起诉工作带来很多不便［4］。

其三，侦审合一对侦查人员的素质提出较高要求，我国当前侦查人员的素质难以应对这一转变和考验。按照侦审合一的要求，每一个侦查人员都要具备多元的综合业务能力。长期以来实行的侦审分设的体制使得不同部门，尤其是侦查部门和预审部门工作人员的素质各有所长，侦查人员往往善于侦查破案，却缺乏预审工作所必备的证据意识和诉讼意识。因此，既能破案又能办案的要求不仅脱离实际，容易造成日常工作的混乱，不利于侦查队伍的专业化建设。

笔者无意对上述争论进行逐一评析，但是，必须指出的是，侦审合一改革实施的这十几年来，其工作的开展可谓举步维艰，全国各地侦查机构的设置也呈现出多元化的格局。即各地公安机关普遍实行“侦审合一”的预审体制;但是少数公安机关仍然实行“侦审分设”的预审体制，如北京地区;更有一些地区的公安机关在实行侦审合一的体制后又逐步恢复原有的侦审分设的预审体制，如广西地区。在笔者看来，多元化格局的出现在很大程度上源于理论界和实务界对于侦查和预审体制合分认识上的不同，而认识的不同从根本上来源于其对于预审制度的功能及价值定位的偏差。

三、预审制度的功能及价值定位

我国现行刑事预审法律法规的规定过于粗糙，对于预审的地位、任务和程序基本未有涉及，造成理论和实践层面预审制度的功能及价值定位无章可循，认识发生偏差。从法律层面上讲，现行刑事诉讼法仅在第3 条和第114 条对预审制度作出概括性之规定。从法规层面上讲，亦仅有制定于1979年的《预审工作规则》在其第2 条中规定了刑事预审工作之任务。应当说，预审制度于立法规定上的不完善是造成预审制度功能和价值定位混乱的最重要原因，而此种不完善具体体现在如下几个层面。

首先，刑事诉讼法第3 条和第114 条规定之间存在逻辑上的矛盾。依据第3 条之规定，侦查和预审之间应该是并列关系，两者之间不存在所谓的隶属关系，因两者之间以顿号进行分开。但是，其第114 条却将预审的相关条款置于“侦查”一章之下。按照此种观点，预审没有独立的诉讼功能，并非刑事诉讼的独立程序，预审存在于侦查程序中，并不是一个独立的诉讼程序。刑事预审也是刑事侦查，即刑事预审从属于刑事侦查［5］。

其次，法律层面缺乏对于预审的准确定位。我国现行法律法规没有关于预审概念、预审性质和预审程序等的相关规定，客观上造成侦查和预审的界限不清，预审工作的内容常常等同于侦查工作的内容，预审部门也常常积极充当侦查部门的角色，预审在一定程度上演变为二次侦查。

再次，预审的审查把关作用在实践中被虚置。由于犯罪控制模式在我国刑事诉讼价值取向上的主导地位，加之刑事诉讼法第114 条对于何谓“核实收集、调取的证据材料”界定不明，导致当前刑事司法实践中预审演变为在抓获案犯后进一步的审讯取证，甚至深挖余罪。这不仅使得预审之审查把关的职能被侦查职能所掩盖，更导致预审部门对其他部门移送的某些取证明显不足的案件予以受理，并努力补充查证，以体现工作成绩和深挖余罪的职能价值［6］，这一点在侦审合一后的体制中体现得更为明显。

在笔者看来，刑事诉讼法第3 条作为我国刑事诉讼法的一条基本原则和总则条款，应当对于分则条款具有统领作用。因此，不能简单地将预审等同于侦查，预审应当具有相对独立的诉讼地位。同时，无论是从预审制度设立的目的来看，还是从刑事诉讼立法的价值取向上分析，预审都不能完全等同于侦查。侦查的任务在于取证并查获犯罪嫌疑人，预审的任务在于核实侦查取证材料，在于对侦查取证的真实性、合法性进行审查，预审的任务和内容不应被侦查的任务和内容所吸附，更不能成为深挖余罪的附庸工具，应当说，将深挖余罪作为预审制度的基本职能和价值是典型的犯罪控制诉讼模式的体现，是与人权保障的时代背景格格不入的。立足现实，放眼未来，笔者认为预审制度当前的最主要的功能和价值定位绝不应是侦查的继续和深挖余罪，而应当是对侦查取证等行为的内部审查和监督，即预审既要对侦查中收集、调取的证据材料予以实体上的核实，亦应当对收集、调取的证据材料予以程序方面的核实，从而在侦查阶段贯彻落实非法证据排除规则，在保证侦查取证的质量的同时，严防非法取证和冤假错案的发生。

四、预审制度的走向

在前述关于预审概述及其沿革、预审体制的分合与利弊争论分析以及对预审制度的功能及价值定位的分析基础之上，结合当下司法实践中冤假错案偶有发生的现实，笔者对我国预审制度的走向提出如下构想。

首先，应当于立法层面制定相对健全的预审制度法律规范。实现这一构想的路径主要有两条，其一是制定独立的《刑事预审法》，其二是对现行刑事诉讼法中关于预审之规定进行必要的补充、调整和完善。立足于当下的司法现状，笔者认为制定独立的《刑事预审法》将面临着一系列的现实考验，因此更倾向于在现行刑事诉讼法的框架之下，对现有规定进行必要的补充、调整和完善。具体而言，主要包括如下几个方面:

(1)根据刑事诉讼法第3 条的字面规定，“侦查”和“预审”的关系应当是并列的，因此，立法上应当明确预审不同于侦查的独立地位。将现行刑事诉讼法第二编的名称修改为“立案、侦查、预审和(提)起(公)诉”，明确凡是经过侦查的刑事案件都要进行预审，由预审部门决定侦查终结，提出起诉意见并移送审查起诉。

(2)在独立设置的预审一章中，明确预审的内容、功能和价值定位以及预审的相关程序规定。如前所述，侦查行为和预审行为的各自任务或内容有所差异，笔者认为应该将预审工作与刑侦工作有重叠的任务，特别是深挖余罪等侦查任务去除，预审部门应当将对刑事侦查工作的监督作为其主要任务，既包括对于侦查机关取证的监督，也包括对侦查机关实施的强制措施以及强制性措施的监督。这不仅符合预审监督功能的定位，更符合当前法治国家预审制度改革的发展潮流。

(3)鉴于检察机关、国家安全机关和监狱以及军队保卫部门同样享有刑事侦查权，因此立法上应当以兜底条款的方式规定检察机关、国家安全机关和监狱以及军队保卫部门对自身所管辖的刑事案件也应当进行刑事预审，并参照公安机关预审的规定进行。

其次，针对当前侦查机构的设置呈现出的多元化的格局，笔者认为，对于侦查和预审体制的合分之争论不能简单地从理论层面的利弊多寡角度来分析，而是要从严防冤假错案和人权保障的角度出发。反观近一段时间曝光的一系列冤假错案，我们可以清楚地发现刑讯逼供、侦查监督不到位等因素的存在。因此，为切实地保障侦查质量，笔者认为应当逐步恢复独立的预审部门，恢复侦查程序中移送检察院审查起诉前的预审审查制度，尤其是那些案情重大、复杂且侦查机关内部对证据合法性、真实性有争议的案件，侦查机关在移送检察院审查起诉前，应当由预审部门对证据的真实性和合法性进行审查把关。如果说检察机关对于侦查活动的监督是一种外部监督，那么，预审则是侦查机关内部的一种自我纠偏监督机制。正是这种内外部相结合的监督制约机制，为侦查质量提供了双重保证，为侦查中种种瑕疵的纠正提供了双重补救的制度机制。

应当说，对我国的预审制度进行重新审视，进而重构我国刑事预审法律制度具有极其重要的意义，其不仅是加强人权司法保障的现实需要，更是实现中共十八届四中全会《决定》提出的“确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”和“推进以审判为中心的刑事诉讼制度的改革”相关要求的必由之路。因此，我们应当正确认识预审制度的功能和价值定位，切实地将预审制度法律化、具体化、实质化，进而将我国的司法制度推向一个新的台阶。

［1］戴维M 沃克.牛津法律大词典［M］.北京:光明日报出版社，1988:711.

［2］李 欣.预审术语之起源及含义流变［J］.中国人民公安大学学报，2009(6).

［3］云山城，曹晓宝.侦审合一后的预审工作研究［J］.湖北警官学院学报，2009(5).

［4］温道军.关于公安机关侦审合一问题的思考［J］.公安研究，2011(8).

［5］朱兆坦.论我国刑事预审机构及其法律制度的重建［J］.四川警察学院学报，2013(2).

［6］韩德明.侦查与预审关系论纲［J］.江苏公安专科学校学报，1997(4).