经济管理法律行为的法价值取向及路径选择

李伟舜

（深圳行政学院法学教研部，广东深圳 518040）

经济管理法律行为的法价值取向及路径选择

李伟舜

（深圳行政学院法学教研部，广东深圳 518040）

自由与秩序是法的价值，两者的和谐统一是国家经济管理的指南，对经济管理法律行为起到内在约束效果，为经济管理法律行为的评价提供价值尺度，有助于充分发挥经济管理法律行为在全面深化改革的重要作用。对于经济管理法律行为，自由是目的性价值，秩序是工具性价值。当前，经济管理法律行为实现自由与秩序和谐统一的路径在于：科学配置和规范经济管理权，发挥宏观调控法律行为和市场监管法律行为的积极效用，完善经济管理法律行为的考核机制。

经济管理法律行为；法价值；自由；秩序；和谐统一

市场与政府的关系是近代社会以来一个各国经济发展无法绕开的基本问题，哪个国家把握好了两者的关系，它就能发展好本国的经济。改革开放以来，我国总体上能动态调整两者的关系，使中国经济总量跃居世界第二。当前，由于世界经济格局的变化，以及中国经济进入新常态，市场发挥基础性作用和政府发挥主导性作用的模式已不利于中国经济的进一步发展。因此，我们必须深化经济体制改革，去除阻碍市场经济发展的障碍，改变经济运行模式。让市场在资源配资发挥决定性作用以及政府发挥更好作用成为我国下阶段经济发展的路径安排。所以，党的十八届三中全会提出，全面深化改革的重点是经济体制改革。处理好市场与政府的关系是经济体制改革的核心问题，两者关系的处理则是使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。在当下，解决这一问题的途径就是：一是完善市场体系，二是避免政府干预过多和监管缺位。完善市场体系离不开国家的经济管理法律行为的积极效用的发挥；避免政府干预过多和监管缺位则是国家的经济管理法律行为法治化的问题。从这一意义上讲，解决经济体制改革的核心问题，就是如何在国家治理现代化的大背景下让国家的经济管理法律行为发挥积极效用，避免其效能异化的问题。

所谓经济管理法律行为，是指经济管理主体所从事的具有经济法意义的行为，是经济管理行为的法律形式，是经过经济法调整后的经济管理行为。经济管理行为是指政府、非营利组织（在中国含事业单位）、公共企业等主体在内的公共部门，以社会整体利益为出发点和归宿，对国民经济进行管理，为市场发挥决定性作用提供善治环境的行为。它包括制定规章、决策、执行、命令、指示、组织协调、监督、处罚等行为［1］。根据经济管理法律行为的活动领域不同，可区分为宏观调控法律行为和市场监管法律行为。经济管理法律行为是让市场在资源配置中发挥决定性作用的关键，只有经济管理法律行为在市场失灵领域有作为，在市场存在缺陷时发挥弥补作用，市场资源配置的决定性作用必然显现。经济管理法律行为的价值取向，指引经济管理法律行为的运动轨迹，对经济管理法律行为起到内在约束效果，为经济管理法律行为的评价提供价值尺度，是充分发挥经济管理法律行为在国民经济运转中的积极效用的重要因素，是市场资源配置发挥决定性作用之所需，是中国经济体制改革之必备，是全面深化改革之应有之义。经济管理法律行为的价值目标体系分两个层面，一是目的性价值，一是工具性价值。

一、自由是经济管理法律行为的目的性价值

自由是人的基本需求，是人类最基本的价值目标之一。什么是自由？孟德斯鸠说：“自由只能是一个人能够做应该做的事，而不应被强迫做他不应该做的事。”［2］马克思说：“自由是可以做和可以从事任何不损害他人的事情的权利，每个人能够不损害他人而进行活动的界限是由法律规定的，正像两块田地之间的界限是由界桩确定的一样。”［3］自由在经济领域的延伸就是经济自由。对于经济自由，经济学家布坎南认为，市场经济条件下，如果作为经济主体的个人可以在市场进出、销售或购买、职业、投资、建立企业等方面自由选择、自我决定，那么，这个主体在经济上就是自由的［4］。学者韩大元指出，经济自由是指“经济活动的主体具有独立自主的身份、地位、资格，可以依照自己的意愿进行经济活动，并承担相应的后果。”［5］

追求自由是人类固有的本性，人类的历史就是人类不断认识自由、实现自由的历史。法律作为社会的治理工具，必然与自由密切相关，法以自由作为最基本的价值目标。作为法律规制的对象，经济管理法律行为必然以实现自由为价值目标。经济管理法律行为的目标不是压制和取消自由，而是从多个层面以自己特定的方式追求和实现自由。

一是从现代意义的经济管理法律行为的产生来看，经济管理法律行为以恢复和实现经济自由与经济民主为目的。19世纪末70年代发达资本主义国家开始迈向社会化发展阶段，生产和资本开始迅速集中，卡特尔、托拉斯等等经济垄断组织产生了。这些垄断集团开始垄断市场，对某一产品的最初原料的采购、生产、销售全部加以控制，非垄断企业在市场和价格上无法与垄断财团竞争，纷纷破产，垄断财团借此大量并购、挤垮中小企业，遏制自由竞争，破坏有效的竞争环境，进而损害消费者利益。自由市场时的自由竞争和经济民主受到了严重破坏，所有这些都压制和摧残了自由市场竞争机制应有的活力和所焕发的勃勃生机，引发了严重的社会矛盾，自由市场体系岌岌可危。为解决这一系列危机，各资本主义国家不得不改变“守夜国家”不干预经济的习惯做法，加强组织管理经济的职能，开始运用政府经济管理法律行为直接、具体地干预和参与市场经济生活，采用“国家干预”、“管理贸易”、“宏观调控”、“组织经济”、“混合经济”等等活用经济管理法律行为的方式，限制私人垄断财团，调控国民经济发展，平衡协调市场各方利益关系，恢复经济民主，再现经济自由。由上可知，最初经济管理法律行为的基本功能在于：恢复被经济垄断集团压抑、摧残的经济民主和经济自由，恢复市场的自由竞争，再次激发市场机制活力和生机，促进经济社会协调稳健持续发展。

二是经济管理法律行为以助力市场决定性作用的发挥为基本目标。经济管理法律行为助力市场决定性作用的发挥的目的在于为自由市场提供善治环境，以及维护公平、有序的竞争秩序。经济管理法律行为之所以追求和实经济自由，其理由在于现代市场经济是否具备活力和生命力的根源在于自由。经济自由表明市场活动主体可以在法定范围内自由地进行各种市场交易行为，以实现经济利益。如以罢工自由的方式反映自己的利益诉求以求自身经济境遇的改善，以就业自由方式而找到理想的工作单位，以劳动自由方式从事工作获取应得报酬，以贸易自由的方式实现产品的流转，以经营自由的方式获得利润。现代市场经济的各种经济自由权利产生于经济自由和经济民主活动外化于各种具体经济活动过程中。从一定意义上说，现代经济社会发展中的经济自由和经济民主的集中体现或载体就是现代市场经济。现代人的自由之所以能实现和扩展的深层动因和强大杠杆就是市场经济或是经济民主和经济自由。作为对市场经济进行维护和保障的经济管理法律行为，实际上是市场自由制度的重要支柱。

三是从我国改革开放的历程来看，经济改革的整个过程实际上是逐步地调整市场与政府之间的关系，明确政府经济管理法律行为的活动领域，培植市场，激发市场活力，让经济管理法律行为服务于经济逐步自由化的进程。改革开放取得巨大成就的一个重要经验就是给予企业、生产者、劳动者以更多的自由，实行商品经济、市场经济。所有这些都是中国富有智慧地发挥了经济管理法律行为在经济社会发展的积极效用，摆正了经济管理法律行为在市场经济中的位置，把经济管理法律行为放在更好地维护和促进市场机制功能的发挥上，而不是替代市场机制，窒息经济生活，所以才有了今天喜人的成绩。当前，我国市场经济还有不完善之处，有时会出现市场不完全的失灵现象，贫富差距较大，地区城乡之间存在重大差别，经济发展方式不够科学合理，这些都影响到社会个体经济自由的追求与实现，影响市场经济的进一步发展。因此，我们必须以自由为价值目标，来科学合理设置经济管理法律行为的界限，促进经济自由和经济民主的发展。

可见，经济管理法律行为不但创造、促进、保护自由，维护和促进市场经济的发展，而且从多个层面以自己独特的方式致力于缔造自由的经济社会。

二、秩序是经济管理法律行为的工具性价值

秩序是法的价值。卓泽渊教授认为：“秩序价值虽不是法的最核心的价值，但它却是基础的价值”。秩序作为法律的基础性价值目标有其理据：第一，人类的生存与发展离不开秩序的基础性支撑，没有秩序，人类的生存与发展不可想象。法律必须对这一现实作出回应，必须映射人类对秩序的基本需求，秩序的生成需要人类社会自身的努力，必须借助最具强制力的法律手段来建立和维护社会秩序，把秩序的建立与维护作为法律制度的基本职能；第二，经济社会的发展必须以秩序为基础。在当代法治社会里，社会的发展必须以法律制度所建立和维护稳健和谐秩序前提。第三，自由、人权、平等、效益等目标的实现须以秩序为基础。依法建立和维护一定社会秩序，往往是保障人们更高追求（如自由、公正、效益、人权等追求）的先决条件［6］。

秩序是经济法的价值追求。经济法对秩序的追求，决定了经济管理法律行为的价值目标是秩序。稳定和安全是秩序的两个内核和根本特征，其中，稳定是比安全更为深层的工具性价值，因为稳定是经济安全的保障。在这里主要从这两方面来探讨秩序对经济管理法律行为的特殊意义。

（一）稳定是经济管理法律行为的价值目标

稳定是秩序的派生价值，是经济管理法律行为追求的价值之一。政府的经济管理法律行为必须坚持稳定对中国经济发展的基础性作用，保持中国的宏观经济稳定。

中国30多年的改革开放，一个重要的经验可以说是正确处理了改革、发展、稳定三者的关系。在这三要素中，稳定是基础，是前提，稳定既是改革的保证，也是发展的条件。国家的经济管理法律行为以社会主义市场经济为服务对象，这就必然要求国家的经济管理法律行为对改革、发展和稳定三因素的辩证关系作出回应，国家对经济的管理的价值判断中也必然包含对这三要素关系的判断。稳定是个社会大局问题，稳定的经济社会局面不仅仅是个政治问题、社会问题，更是个经济问题，经济稳定是国民经济发展的基础条件，一旦宏观经济不稳定，社会就业不充分，经济则增长缓慢，物价高涨，国家收支不平衡，社会就会动荡，国民经济就会停滞不前。所以，国家的经济管理法律行为必然要以维护“稳定”的经济社会局面为基本任务。在从这一意义看来，国家经济管理法律行为以稳定秩序为基本价值目标，其实对中国经济社会的稳定和谐能起到维护的作用。

（二）安全是经济管理法律行为的价值目标

秩序与安全联系紧密。在博登海默看来，秩序是法律制度的形式结构［7］；安全则是一种实质性价值，和法律规范的内容紧密相关。安全可以是秩序的内容或是本质属性，当然在现代社会安全具有独立存在的意义，安全应该从秩序分离出来，成为独立的价值。

维护经济安全，缔造安全的经济环境是国家的经济管理法律行为的内在要求。所谓“国家经济安全”，是指“国家的经济发展和经济利益不受内部和外部因素的破坏和威胁的状态”［8］，或者“指国家的经济发展所必需的内外诸要素的安全”［9］。自加入WTO以来，中国的对外经济联系逐渐紧密，与其他国家的经济互补性不断强化，彼此间的依赖度加深，国内外安全环境的联通互动性逐步加强，经济风险也易于在国与国之间进行传导，经济安全问题日益令人堪忧。国内经济发展步入“新常态”，外来经济冲突与挑战也与日俱增，中国经济安全面临多方面严峻的威胁。

经济安全的价值选择对国家的经济管理法律行为提出了新的要求。首先，国家维护国家经济安全的经济管理法律行为间必须具有系统协调性。目前我国的社会主义市场经济体制、与市场经济运行相适应的国民经济发展的管理和调控体系还不健全，所以，在经济全球化背景下，我国经济较易受外部经济力量的冲击。于是，如何加快完善社会主义市场经济制度，健全符合市场经济体制的法律体系，规范市场经济秩序，与世界贸易组织在制度上接轨。如何在更加开放的条件下保持良好的宏观调控机制和能力，并能减少甚至消化世界经济波动对我国经济的影响，提高抗冲击的能力，维护国家的安全，尤其是经济安全，就成为一个十分重要的问题。我们必须在制度上不断有所创新，尽快建立一个高效、安全、具有监督和约束机制的、能自我完善的社会主义市场经济制度，同时也需要建立必要的反危机体制。要使产业和企业有高度竞争力，要使我国具有制度性安全，拥有较高的制度竞争力。其次，在经济特色领域、战略资源领域、基础产业和制造业领域、高新技术领域、金融财政领域、国际经贸领域和生态环境领域的规范发展上，经济管理法律行为要确立“维护国家经济安全”的原则。

三、经济管理法律行为以自由与秩序的和谐统一为价值取向

国家的经济管理法律行为追求自由，因为自由带来经济发展的动力、生机，经济自由是市场经济的本质特征，是市场经济建设是否成功的标志；国家的经济管理法律行为追求良好秩序，因为良好秩序带来经济运行的稳定、安全、可持续发展，这意味着市场竞争是有序的、健康的，市场活动主体的经济活动具有可预期性，市场活动主体的经济自由与经济民主的实现就可预期；国家的经济管理法律行为以自由与秩序的和谐统一为价值追求，努力追求二者的良性平衡。在二者的关系中，自由是经济管理法律行为的目的性价值，而秩序在一定程度上成为一种中介，或者说是工具性价值，经济管理法律行为所维护的秩序乃是对自由的强制。就其根本原因而论，实际上仍然在于自由市场力量的双重作用，其积极作用——促进经济繁荣、社会进步——使其成为经济管理法律行为以自由为价值追求的动因；而其消极作用，为经济管理法律行为限制非理性自由、提供政府管理经济确立了依据。因此，国家的经济管理行为所追求、确立、维护的秩序应是实现、保护经济自由和经济民主的手段，政府的有形之手是为了让市场机制理性地发挥决定性作用。也就是说，于经济管理行为，自由与秩序是目的性价值和工具性价值的关系。如何实现两者的和谐统一呢？“理性是实现“任意”的自由意志和“有序”的行为方式之间的统一，经济理性则是实现经济自由和经济秩序之间的统一或和谐的必然之路。”“对伦理、道德和公共生活准则的强调，构成了经济理性的假定。”［10］因此，亚当·斯密在坚奉自由市场的同时，强调“道德情操”。

四、经济管理法律行为实现自由与秩序和谐统一的路径选择

当前，国家的经济管理法律行为实现自由与秩序的和谐统一，就是要致力于加快促进经济自由与经济民主，致力于加快社会主义市场经济的发展，致力于维护经济稳定和经济安全，致力于促进和维护良好市场秩序的持续。

第一，实现自由与秩序的和谐统一，就是要科学配置和规范经济管理权。经济管理权是经济管理法律行为存在的依据，规制经济管理权是源头治理。经济管理权设置科学、行使规范就能避免不当扰民，影响经济生活，促进经济自由，形成良好的自由市场秩序，因为经济管理权的规范化行使也是一种秩序，能给市场活动主体带来安全，确保市场活动主体实现经济自由与经济民主。针对现实经济生活中，经济管理主体滥权越权侵犯市场活动主体经济自由的现象的存在，甚至架空法律法规。诸如“法不如文件、文件不如讲话、讲话不如批示、批示不如领导现场办公”的现象，必须禁止。全面履行经济职能是政府行权的底线，经济管理主体必须做到“法定职权应当为，法无授权不得为”。具体方法是在全国范围内全面推进权力清单制度、负面清单制度、责任清单制度。“从私法层面来看，负面清单是私法自治的集中体现。私法自治，又称意思自治，是指私法主体依法享有在法定范围内的广泛的行为自由，其可以根据自己的意志产生、变更、消灭民事法律关系。”［11］责任清单的主导思想是法定职权必须为，避免经济管理权应为而不作为，以清单明确经济管理主体必须做的事项，以及履职的步骤。经济管理主体“不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”通过这些举措来防止公权对私权，经济管理权对经济自由的不当侵扰，以及加强经济管理权对自由有序市场的维护，确保市场活动主体的经济自由和经济民主及其实现。

第二，实现自由与秩序的和谐统一，就是要让政府的宏观调控法律行为为市场活动主体的经济自由与经济民主维持持续稳定健康安全的市场经济环境。面对当前我国经济下行压力，首先，我们要抓住金融这个经济核心，完善金融调控方式，把握住稳健的货币政策火候，活用定向调控和预调微调，做好本外币货币政策协调，稳步推进人民币国际化步伐；改善宏观审慎管理，善用存款准备金率、利率、公开市场操作等货币政策工具，加强流动性管理，确保货币信贷和社会融资规模稳步提升，将金融活水引进实体经济，加大对小微企业，“三农”等的金融支持，维护金融市场稳定，确保市场活力和自由度。其次，加大税收管理制度改革，藏富于民，增进市场活动主体实现经济自由的物质基础。征税是对公民财产权的强制，减税是增进公民财产权的有效方法。财产权对于经济自由有其重要意义，哈耶克说：“对财产权的承认，显而易见，是界定那个能够保护我们免受强制的私域的首要措施。”［12］当前，通过税制改革可增加老百姓的财富，促进内需，增强民间投资的物资基础。举措有：一是继续深入推进“营改增”。二是调整完善消费税制度。现行消费税制度存在征收范围不大，课税环节基本在生产环节、税基偏小、税率结构不够科学合理等问题，不利于调控社会消费行为，引导社会理性消费。

第三，实现自由与秩序的和谐统一，就是要改革政府的市场监管法律行为的方式，建立市场活动主体、政府和社会共治机制。首先，建立举报和奖励制度，激励群众参与市场管理的积极性。其次，加大不法经营的违法成本，修改侵权法律制度及惩罚机制，将违法经营的惩罚性赔偿和重罚作为常态机制，让违法者无利可图，乃至倾家荡产。最后，修订《价格法》，扩大市场自主定价的范围，缩小政府定价的范围，增加市场的自由度和透明度。第三，建立科学民主透明规范的价格监管体系。完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体审议制度，推进政府价格管理行为科学化、民主化、透明化，真正促使价格管理行为阳光化。第四，加强市场价格监督检查和反垄断执法，严格处理各类价格违法行为，打击哄抬物价，维护消费者利益，维护良好市场价格秩序。

第四，实现自由与秩序的和谐统一，就是要完善经济管理法律行为的考核机制，摒弃唯GDP模式，考核内容更加重视劳动者就业、居民收入、社会保障、安全生产、生态保护等因素，为考核机制添浓人性关怀的色彩，更加注重经济自由与经济民主要素，减少避免连续不断的历史遗留问题，消除经济社会安全隐患。

［1］李伟舜.经济管理行为的法学定位［J］.特区实践与理论，2014（6）.

［2］（法）孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.孙立坚，等译.西安：陕西人民出版社，2001.182.

［3］马克思思格斯文集（第1卷）.北京：人民出版社，2009.40.

［4］（美）詹姆斯·布坎南.经济自由与联邦主义：新世纪的展望［A］.载刘军宁主编.经济民主与经济自由［C］.上海：上海三联书店，1997.40.

［5］韩大元.宪法学.［M］.北京：高等教育出版社，2006.263.

［6］卓泽渊主编.法理学［M］.北京：法律出版社，1998.190-192.

［7］（美）E·博登海默.法理学——法哲学及其方法［M］.邓正来，等译.北京：华夏出版社，1987.206.

［8］白石.国家经济安全问题讨论综述［J］.经济理论与经济管理，2002，（11）.

［9］杜旭宇.关于国家经济安全问题研究综述［J］.理论前沿，1999，（16）.

［10］史际春.邓峰.经济法总论［M］.北京：法律出版社，2008.146.

［11］王利明.负面清单管理模式与私法自治［J］.北京：中国法学，2014，（5）.

［12］（英）弗里德利希·冯·哈耶克.自由秩序原理（上）［M］.邓正来译.北京：三联书店，1997.173.

【责任编辑：张西山】

D 922.29

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1000-260X（2015）04

2015-06-02

李伟舜，法学博士，深圳行政学院讲师，从事经济法学研究。