从政府职能转型看经济法与行政法主体关系

王心语

（四川大学法学院，四川成都610207）

从政府职能转型看经济法与行政法主体关系

王心语

（四川大学法学院，四川成都610207）

经济法主体和行政法主体之间具有紧密的联系。在政府机构的设置上，大量行政主体和经济管理主体相互重合，为理论界分和实务操作带来了一些困惑。总体来看，经济管理主体与行政主体在组织形式上有密切的联系，在具体的工作职能上有明显的区别。而政府职能中经济管理与行政管理的互动关系是经济法主体和行政法主体关系变动的根源。只有从根源理清二者关系，才能在理论中明确经济法的独立地位，在实践中辨清政府职能。

经济管理主体；行政主体；政府机构；职能

经济法主体与行政法主体有着非常密切的联系，特别对于经济法主体中的经济管理主体 （经济调控主体）和行政法主体中的行政主体来讲，大部分负有经济管理职责的政府机构本身就是行政主体。由此也就带来了理论和实践中对二者关系的诸多疑问。如实践中两者之间是否重合？经济法主体是否独立？理论上两者有何联系与区别，又有何原理在左右着二者的关系变动？实务中这两种角色如何左右政府机构的行为？

一、经济管理主体与行政主体是否重合

经济管理主体主要是指与经济被管理主体相对应的，依法承担经济管理职能，享有经济管理权限的国家机关。［1］其中与行政主体有重合之嫌的主要是指我国中央和地方各级人民政府及其所属部门中拥有经济管理权的部门。以国务院为例，国务院的组成机构分为国务院组成部门、直属特设机构、直属机构、直属事业单位以及国务院部委管理的国家局五种。依据宪法，国务院具有编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算、领导管理经济工作和城乡建设的职权。国务院下设的25个组成部门均为行政主体，其中主要有8个部门 （即国家发改委、财政部、国土资源部、工业和信息化部、商务部、中国人民银行和审计署）具有经济管理职能。国务院下设的直属特设机构国有资产监督管理委员会既是行政主体也具有经济管理职能。国务院15个直属机构中主要有4个直属局 （即海关总署、税务总局、工商行政管理总局、统计局）具有经济职能，而这15个直属机构除参事室外均具有行政主体资格。国务院的13个直属事业单位中具有经济管理职能的有4个，除国务院发展研究中心不具有行政主体资格外，银监会、证监会、保监会具有行政主体资格。［2］从上面的分析可以看到，行政主体的范围广于经济管理主体的范围，经济管理主体也不全是行政主体。行政主体是指独立拥有行政职权，能够以自己的名义对外实施行政活动，并承担由此引起的法律后果的机关。将此概念分解概括后，给行政主体归纳出了 “权”“名”“责”三个要素，即独立职权、名义标准、责任承担。［3］但是大部分的经济管理主体与行政主体是重合的，既具有行政主体所要求的 “权”“名”“责”，也具有经济管理职权。所以从政府机构设置上难以区分经济管理主体与行政主体。

二、经济管理主体与行政主体有何区别与联系

从两者的重合度可知，经济管理主体与行政主体具有复杂密切的关系。［4～5］从其机构设置上看，经济管理主体就像是从行政主体中因职能特殊而划分出的一部分。从这里不难发现两者之间的联系在于其机构组织形式，而区别在于职能和目的。

（一）经济管理主体与行政主体的联系

由于经济管理主体与行政主体的大部分重合，所以既要研究经济管理主体与行政主体重合的机构的内部关系，又要研究经济管理主体与其他不具有经济管理职能的行政主体之间的关系。后文将后一种关系称为外部关系。

首先来看内部关系，站在经济法的立场上，经济管理主体的机构设置完全采用了行政机构的组织形式，甚至可以说经济管理主体存在于行政机构之中。所以反映在实践中，某一个机构既是经济管理主体也是行政主体。但值得一提的是，经济管理机构采用行政管理组织形式，有三点原因。第一，从历史角度讲，经济职能本就是行政管理的重要组成部分，随着市场经济发展，政府干预市场的理念要求政府承担起与过去不同的经济职能，所以经济管理主体本身就源于行政机构之中。第二，采用行政管理模式组织经济管理主体是有效率的。因为从第一点中可看到经济管理要求政府对宏观和微观经济进行干预，所以在复杂的经济管理过程中经济管理主体必然依托于良好的组织形式，当前的行政管理组织通过科层制有效地将各部门组织起来，并且不断根据现实需要进行发展和调整。经济管理主体完全可以在其中合理有效的存在并且能够与其他部门有效沟通。如果将经济管理主体单独开辟出来，不仅耗费成本，而且不利于政府管理。第三，采用行政管理模式组织经济管理主体符合我国惯常的思维定势与习惯。我国从古至今的中央集权，建国后的计划经济都使我国形成了行政管理包括经济管理的思维定势，在具体的经济管理上，也延续提出计划、经过审批、付诸于实施的传统。所以说，经济管理主体采用行政管理组织形式是有合理性和必然性的。

再来看外部关系，由于大部分经济管理主体也是行政主体，所以经济管理主体与其他不具有经济管理职能的行政主体之间具有组织上的体系性，也有管理方式上的相似性。例如，在工作人员的公务员性质上是相似的。

由于经济管理主体采用了行政管理组织形式，所以经济管理主体履行的经济管理职责有了行政职责的色彩，但是这只能说明两者在组织管理上有密切的关联，但并不意味着经济管理主体就是行政主体的一部分。

（二）经济管理主体与行政主体的区别

首先，将外部关系中的其他行政主体与经济管理主体相比较，虽然经济管理主体与行政主体有着极其紧密的联系，但是两者归属于不同的部门法，所以两者从根本上存在很大差异。根据《中国特色社会主义法律体系》白皮书，经济法与行政法调整着不同的法律关系，行政法调整的是行政机关与行政管理相对人之间因行政管理活动发生的关系，经济法调整的是国家从社会整体利益出发，对经济活动实行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系。在外部关系中，由于普通的非经济管理行政主体主要承担行政管理中经济管理以外的政治、安全、民政等职能，所以从工作内容上与经济管理主体相区别。此外，由于工作内容的不同，机构内设、工作目标、工作方法上也都不相同。

其次，在内部关系中，一个政府机构尽管同时具有经济管理主体与行政主体的双重主体特征，可经济法和行政法却是在不同的层面上主导着这一机构的工作。经济法对机构的经济管理职权进行授予和明确规定，行政法将其纳入行政组织体系，视其为行政主体针对其行政行为进行规制。由于经济管理内容的复杂性，可以将经济管理分为宏观经济调控和微观经济规制，相应的经济管理主体所承担的职能也不同，微观经济调控职能较宏观调控职能更具体更有实行力度，而在微观经济管理中能够更明显的看出两部法律左右下，一个政府机构不同阶段的不同主体角色。例如在国家工商行政管理总局的职能中，国家工商行政管理总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作 （价格垄断行为除外）。依法查处不正当竞争、商业贿赂、走私贩私等经济违法行为。我国 《反垄断法》第十条和 《反不正当竞争法》第三条也专门授权政府工商行政管理部门以权力，对垄断行为和不正当竞争行为进行执法。而在实际执行中，具体的一项执法行为在执法前根据经济学原理来评估其合理性与有效性，而在执行时会被界定为一个行政主体的行政行为，若该行为执行后存在争议则由行政相对人采用行政诉讼的方法解决。

在上面的一个执法过程中可以看出，经济法的专业性来源于经济学原理，其与行政法所依据的政治学有明显的差别，体现在实践中就是经济管理与行政管理的差别。而当前的经济法虽然是一个独立的部门法，但是由于没有建立起相应的经济诉讼程序，所以经济法在微观上的具体落实还要借助于行政诉讼。因此，经济法与行政法在此存在着衔接。但是这并不影响对经济法独立性的判断。所以，内部关系中，经济管理主体与行政主体的主要区别依然在于职能。

三、从政府机构职能看经济法主体与行政法主体的关系

由上面的分析可以看出，经济法主体与行政法主体的主要交集在于经济管理主体和行政主体，而两者在职能上有根本分歧。职能的授权来源于不同的管理原理，即区别点在于政府经济管理与行政管理的关系。

（一）从定义上看政府经济管理与政府行政管理

经济管理与行政管理都是管理，都无法脱离其由政府授权执行的特点，也无法回避其所具有的管理内容。但政府经济管理，是指政府运用宏观调控政策调节和控制宏观经济运行，纠正宏观经济失灵，以提高资源配置效率，增进社会和国家福利，保持经济健康稳定发展。［6］政府行政管理，是指政府基于国家权力计划、组织、协调、控制国家公共事务的组织活动，是系统性的活动。所以行政管理注重行政隶属关系，而经济管理注重宏观经济的健康发展。所以经济管理和行政管理是一种相互交叉的关系，两者既有相互借鉴与重合的部分，也有完全不同的部分。例如，经济管理与行政管理在微观规制部分都会采用没收、罚款等责任方式，但经济管理也可以采用市场禁入、法律保障的团体自治责任等责任方式和民事责任方式。此外，由于经济管理还包含着宏观调控，不仅可以采用行政法的行政规划来控制和调节，还可以通过货币政策、财政政策等经济管理独有的手段进行调节。所以经济管理虽然包含部分了行政管理的内容但是却有其独立存在的意义。

相应的，行政主体本身是从行政隶属关系中对有行政职权、职责的行政机关的界定。而经济管理主体是从国家对经济进行适度干预和调控的职能出发对政府机构的界定。一个是从机构行政性质入手，一个是从机构的具体工作内容入手，两者的界定标准不同，故而会出现大范围的重合。

（二）从历史观看待政府经济管理与政府行政管理

关于政府行政职能转变的讨论已经持续了多年，当前我国处于社会主义初级阶段，要发展社会主义市场经济，但是具体的发展方式一直处于探索期。可以说在这一过程中政府的经济管理与行政管理的关系一直都处于讨论的中心。由于这一命题是当代我国发展的现实问题，所以通过考察政府经济管理与行政管理在不同时期的关系，有助于分析当前政府经济管理与行政管理的的关系。

1．过去政府经济管理与行政管理的关系

政府经济管理与行政管理的关系，其实归根结底是政府与市场的关系问题，是由社会经济的发展程度和社会意识决定的。

先看西方国家，前资本主义诸法合体的法律体系中，虽然存在国家对经济的管理，但其存在于行政管理之中。在资本主义形成和巩固时期，重商主义思想为旗帜，国家主动进行经济管理，为经济发展资本积累创造条件。在自由资本主义阶段，西方国家在自由主义思想的指导下，削弱政府经济决策权，政府扮演 “守夜人”角色。而进入垄断资本主义阶段后，自由主义思想式微，1929年的经济危机催生了凯恩斯主义的国家干预理论，使得政府重新审视其经济管理职责，同时也促成了经济法的产生。二战后，一直没有统一的经济思想能够统领经济的发展，但是承认政府对经济调节的必要性已经被公认。［7］而在我国，从建国以来到十一届三中全会召开，我国经历了经济性法律的创建、停滞与觉醒。由于一直采用计划经济，所以几乎一切经济活动都由行政计划规定，经济管理完全存在于行政管理之中，政府扮演 “万能之主”的角色。

所以，虽然具有经济法功能的法条在经济法产生之前早已出现，但政府经济管理在历史上是存在于行政管理之中。两者没有分开。在西方近代政府与市场此消彼长的关系中，政府经济职能始终是政府行政职能的一个附属部分。

2．当代政府经济管理与行政管理的关系

当代，“市场失灵”与 “政府失灵”的后果引人反思，经济法在政府与市场的相互关系中不断发展壮大。在我国，十一届三中全会的召开使党和国家的工作重心转移到经济建设上来。中共十四大发展社会主义市场经济的方向明确后，我国开始着力发展经济，同时在政治体制和经济体制上进行配套制度的转变和改革。在近20年，立法上在逐步明晰民商法与经济法的区别。经过改革开放后的发展，我国经济的快速增长显示了社会主义市场经济的可行性，与此同时，政府职能也随之变化，从纯粹的行政管理到偏重于经济管理。政府对经济的管理由完全的行政计划逐步走向经济调节。政府经济管理的特殊性也逐步激发出来，从经济调控手段的多样性到经济监管方法的特殊性，无不显示出经济管理与行政管理的区别。

2013年，我国的新一届领导集体再一次推进了政府机构职能的转变。在十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”十八届三中全会对市场的在资源配置中的作用采用了 “决定性”的词语，再次强调了当前我国政府与市场的关系中，我国在未来发展中对市场作用的重视。2013年3月的 《政府机构改革和职能转变方案》提出要减政放权，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。所以在政府机构改革中不断提出将过去收归中央的审批权、许可权逐渐下放和减少，放开市场经济的活力，依靠市场经济配置资源的作用。而在这一背景下，也意味着政府经济管理职能由过去带有过多行政色彩的方向向经济专业化转变。此次 《政府机构改革和职能转变方案》中国务院列出的有关国务院机构职能转变十项要求中前八项都与简政放权、经济调控有关。可见我国政府目前对经济管理职能的重视，也可以预见在未来十年的发展中政府经济管理职能的重要性甚至会超过行政管理。在此背景下，我国的政府经济管理特性被强化，政府的经济管理与行政管理已经被提到了相等重要的高度，甚至呈现出偏重经济管理的趋势。经济管理逐步从行政管理中被分离出来。经济管理不再作为行政管理的一部分，而是将行政管理的手段方法等作为经济管理的一部分。

正是现实的发展需求决定了法律的变化，经济法是依据政府对国家经济的调控规制职能而诞生，也可以说是因国家经济管理的需求而诞生。在政府职能逐步转型之中，有关经济管理的内涵被完善和深化，具体的经济法主体和行政法主体的关系随之变化。过往，经济管理完全被行政管理所包容，所以经济管理主体没有单独区别于行政主体的必要。而当前，政府经济管理职能被强化，对经济管理的专业性要求更高，原有的行政管理方法已经不能够解决经济管理问题时，经济法的经济法主体必然会与行政法的行政主体相区别并受到重视。当下政府职能的转型决定了政府机构处于新旧观念的交替之中，所以经济管理主体和行政主体的交叉和重合正体现了二者从产生上的密切联系和未来发展的不同。

［1］漆多俊．经济法基础理论（第四版）［M］．北京：法律出版社，2006：116-117．

［2］姚海放．经济法主体理论研究［M］．北京：中国法制出版社，2011：138-139．

［3］林鸿潮，王小龙．行政法学·商经法49讲 ［M］．北京：人民法院出版社，2013：7-8．

［4］孟庆瑜．反思与前瞻——中国经济法主体研究30年 ［J］．云南大学学报 （法学版），2009（1）：19．

［5］刘剑文，魏建国．也论经济法和行政法的关系 ［J］．华东政法学院学报，2003（5）：25-29．

［6］何翔舟．政府经济管理学［M］．杭州：浙江大学出版社，2009：1-2．

［7］李昌麒．经济法学（第二版）［M］．北京：法律出版社，2008：26-27．

（编辑：佘小宁）

Study on the Relationship Between Economic Law and Administrative Law Subjects from the Angle of Government＇s Function Transformation

WANG Xin-yu
（Law school，Sichuan University，Chengdu Sichuan 610207，China）

The subjects of economic law and administrative law have very close relationship．On the current government institution，a large number of the subjects of administration and economic management overlap each other，bring confusion for theoretical discussion and practical operation．Overall，economic management subjects have a close relationship with the administrative subject in organization form，and have obvious differences in specific job functions．And the interactive relationship between economic management and administrative management of the functions of the government is the root of changes in the subjects of economic law and administrative law relation．Only by clearing up the relations between them can we clarify the independent status of economic law in the theory and figure out the functions of the government in practice．

The subject of economic management；Administrative subject；Government agencies；Government functions

D922．29

A

1671-816X（2015）08-0841-05

2015-04-03

王心语 （1992-），女 （蒙古），内蒙古达拉特旗人，硕士研究生，主要从事经济法、知识产权法方面的研究。