农村社区建设中的公众参与研究

夏燕燕，王伟业，王伟

（安徽农业大学人文社会科学学院，安徽合肥230036）

农村社区建设中的公众参与研究

夏燕燕，王伟业，王伟

（安徽农业大学人文社会科学学院，安徽合肥230036）

在已有研究的基础上，探讨了公众参与社区建设的主要内容，阐述并总结了公众参与与社区建设的辩证统一关系，提出农村社区建设的公众参与主体，并且结合实例提出农村社区建设中存在参与主体不足、参与素质低下以及主体意识不强等问题，总结了存在问题的原因并提出建议，旨在为农村社区建设中的公众参与研究提供便利。

农村社区；公众参与；农民；社区建设

全面建设小康社会要求工业化与城镇化协调发展。农村社区是城镇化的重要组成与创新部分。农村社区建设被视为统筹城乡发展的结合点和促进农村发展的重点。农村社区建设工作着力于改善农村居民生活水平与生活环境。农民由过去的普通村民转变为更高层次的社区居民，对农村社区建设表示出了热情，参与农村社区建设的积极性有所增长。同时参与农村社区建设的主体也随之发生了一定的变化：由原先很大程度上依靠政府主张或者学者建议，为新农村建设及农村社区治理提供后理论的指导、村委基层组织负责执行为主至如今农民作为农村社区建设与治理最为当然的主体和直接的受益者。无论过去还是现在，农民作为农村社区建设与治理的主体无可厚非，同时农村集体经济组织等也加入到社区建设中来，社区建设主体趋于多元化。为了使农村社区建设向着良性的方向发展，有必要对农村社区建设的公众参与问题进行梳理、研究。

一、农村社区建设与公众参与的关系

（一）农村社区建设与公众参与是不可分割的有机统一体

济南大学的高灵芝教授与温州市市委党校的何平都表示，农村社区建设的过程就是农民参与的过程，二者是不可分割的，［1］对于这个观点笔者表示十分的赞同。农村社区建设的主要内容可以充分解释这个观点。农村社区建设的内容主要包括：第一，发展农村社区经济。第二，发展农村社区文化教育。第三，完善农村社区环境。第四，完善社区社会保障。第五，建设农村社区民主。“新农村社区民主建设是实现农民政治利益诉求的制度保障。”［2］换言之农村社区建设的任何一个方面都需要公众参与提供支持与保障，建设与参与二者需要同步进行。没有公众参与的农村社区建设就无法代表和实现最广大农民的根本利益，就会变成为一个有名无实的空架子，也就无法起到推动社会主义新农村建设的目的。

（二）公众参与是农村社区建设的社会基础

做好社区建设的先决条件就是要拥有广泛的社会资源，社区建设的过程也是挖掘、整合、利用社会资源的过程。由于农村居民大都拥有血缘或者氏族关系的联系，所以参与到农村社区建设的成员大多是拥有共同利益和共同价值观的熟人社会或者半熟人社会组成体。这个组成体恰恰拥有着大量的社会资源，比如在长期的生产生活中形成的人际关系网络、互动互惠网络、特定的行为规范、对农村社区的认同感和归属感以及参与农村社区建设的积极性。这些内容正是农村社区建设过程中需要挖掘、维护和利用的宝贵的社会资源。

（三）公众参与是农村社区建设的内在要求

目前在全国范围内广泛开展的农村社区建设都是按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主这五个社会主义新农村建设要求进行的。要实现协调并推进农村社区的全面建设这五个方面缺一不可。显然管理民主是其中重要一环，管理民主要求公众参与要渗透到农村社区的建设中。众所周知公众参与是民主理念得到尊重的重要衡量标准，广泛的公众参与是民主理念得以发挥的重要见证。农村社区建设中是否有广泛的公众参与不仅反映了农民的民主诉求是否得到保障，更反映了中国共产党的群众路线是否得到充分地贯彻实施。所以农村社区建设要求在建设中要有广泛的公众参与。

二、农村社区建设中的公众参与主体

农村社区建设的主体可以分为相关政府机关工作人员、农村社区工作人员和广大农民。但由于职责分工不同公众参与的主体主要是指农民群体，但综合考虑，受文化程度、参与热情、社区归属感的影响，并非所有农民都是公众参与的主体，此时农民便由原来差别不大的农村干部，普通农民两个主要阶层分化为农业劳动者、农民工、农村管理者、个体户和私营业主、农村知识分子等多个阶层。［3］所以这里有必要对参与农村社区建设的主体进行细致划分。

（一）新型农民

新型农民是相对于传统农民而言。理论上他们应是有文化基础、懂技术、会经营的新型劳动者。新型农民具备三个明显素质：1．具有较好的社会素质。避免因市场经济带来的认钱不认人的负面现象滋生蔓延，主动关心农村公益事业，避免各人自扫门前雪的冷漠现象，发扬尊老爱幼的传统美德；2．具有较高的技能素质。熟悉并熟练使用现代农业技术，熟练地掌握一到多项生产技能或技巧；3．具有一定的经营和管理能力。能综合利用人、财、物和土地等资源进行生产再生产，获得较高的经济收益。［4］

（二）户籍在农村社区却长期生活在城市的农民

这类主体主要是指外出到城市打工、经商、求学、服兵役的农民。这类农民长期生活在城市能够迅速地了解并接受国家的方针政策，能够快速地掌握各类信息。同时，作为土生土长的农民他们与农村有着割不断的联系，虽然身在外地却心系农村，更为重要的是他们了解农村的实际情况，知道农民真正的需求是什么，加之城市文化的熏陶，他们有参与社区建设的意愿，并且知道如何参与，为什么参与。这部分人在思想观念和政策宣传上很好地衔接了城市与农村的关系，无疑是农村社区建设中公众参与的重要组成部分。

（三）脱离本地农村户口的城市居民

脱离本地户口的城市居民实际上是离开农村在城市获得户籍并生活在城市的人。这部分人一般拥有固定的工作和稳定的收入，生活相对轻松。这部分人生长在农村对农村有着浓厚的感情，他们时刻关注着家乡的动态，愿意为家乡建设献计献策。农村社区建设不容忽视这部分人的广泛参与。

（四）非政府组织的社区建设专家

社区建设专家不隶属于农村但依旧可以归为农村社区建设中公众参与的主体。首先，他们和政府不存在必然的联系，因此能够站在农民的角度思考社区建设的问题。其次，这类人拥有高水平的专业知识，能够迅速地掌握政府发布的社区建设的各类信息，对信息的分析能力远远超过农民群体。最后，这类人拥有较高的专业敏感性和良好的职业道德素质，所以能够积极地参与到农村社区建设的规划与决策中来，从而使得整个农村社区建设的决策更加准确与科学。

三、公众参与农村社区建设的主要内容

（一）农村社区领导及工作人员的任命与选拔

“农民是建设农村社区的主体，政府部门应该 ‘赋权于民确保农民在社区建设中的主体地位。’［5］”就目前农村社区建设的现实而言，农村社区主要领导干部和工作人员都是由上级主管领导部门任命。这些人是否广泛了解农村现状，是否了解村情民意，是否真正代表农民的利益，还有待检验。然而广大社区干部和工作人员却是农村社区建设运作的基础。广大农民群众连最基本的选择社区干部与工作人员的权利都没有，也就无法保证自身的参与主体地位。所以农民群众参与农村社区建设的重要内容之一就是在政府部门的引导下有规范地自主选拔社区工作人员及领导干部。

（二）对社区工作及工作人员的监督

公众参与的一项重要职能便是监督。农村社区建设中的公众参与同样具有这一职能。农民对社区工作的监督，目的是要保证社区建设工作的顺利进行。对农村社区工作的监督可以分为对工作人员的监督和对具体事项的监督。对社区工作人员的监督可以有效的避免工作人员工作散漫，没有积极性的现象，更能有效地防治农村社区领导腐败现象的产生；对于具体工作事项的监督，可以保证社区建设的具体事件能够按时保质保量的完成，从而避免因无故拖延或者借口拖延所导致的资源浪费，能够维护好广大农村社区居民的根本利益。

（三）农村社区建设的具体内容

农村社区建设的具体内容包括：发展农村社区经济和农村社区文化教育，建设农村社区环境和完善社区社会保障以及建设农村社区民主。首先，经济基础决定上层建筑，公众参与社区建设的首要问题是为社区建设提供物质基础；其次，在广大农村地区，社区文化发展受到极大的制约，参与群体要配合农村社区建设管理部门做好文化教育事业；此外，农村的现状是居住环境差，基础设施落后甚至缺乏。农村社区建设能够为农民提供一个村容整洁，基础设施完善的社区居住环境，而基础设施的修建与居住环境的维护则需要农民的参与与支持；最后，受到传统的城乡二元经济结构的影响，农民无法享受到与城市居民等同的社会福利和民主待遇，如何改善社区保障制度、提高社区民主不仅是政府的事，更是广大农民自己的事，需要广大农民的参与配合。

（四）农村社区建设中其他问题的解决

农村社区建设中其他问题的解决是公众参与的特别内容。中国共产党取得革命胜利的法宝就是放手发动人民群众，人民群众的智慧是无穷尽的。在农村社区建设的过程中免不了会遇到各种难缠的问题，这时就要发动广大农民群众参与到这些问题的解决中来。例如，东北财经大学的杨济摇在对新型农村社区建设的调查中发现，在被调查的农村社区中存在着有些村镇体系规划设计与地方发展规划不相衔接的问题，而最终就是在征求广大农民的意见之后，由农民提出合理性建议经过相关部门的反复验证才得以解决的。［6］

四、农村社区建设中公众参与存在的主要问题

（一）参与主体问题——以安徽省马鞍山市某村为例

1．公众参与不足。从现实情况看，“我国近年来乡村地区人口大量外流， ‘中青外出搞钱，老小在家种田’，这种状况对社区参与构成了客观限制与现实障碍”。［5］另外，目前中国的乡村建设依旧实行自上而下的政府主导型建设机制，真正反映农民利益的自下而上型参与机制和参与渠道尚未建立。广大农民的参与活动实际上是一种“被参与”，对农村社区的建设也只是一种 “被建设”。在这种情况下农民参与社区建设的积极性和主动性便受到了巨大的打击，这也使得农民在社区建设中无法发挥作用，农民的意见得不到尊重，自然便选择少参与或者根本不参与。这一问题的出现直接关系农村社区建设的成效及长远发展。

2．参与群体文化素质过低直接影响参与实效。一位学者在对农村居民文化水平的随机调查表明，农村居民文化素质较低，在其 “调查的100位农村居民中，初中及初中以下文化程度的人占到70%，仅30%的居民达到高中文化程度”。［7］农村居民文化素质过低导致了诸多问题的产生。例如，农村居民对社区建设认识不清，他们并不知道到底什么是农村社区，为什么要建设农村社区。农村居民大部分不知道农村社区自治组织是什么机构，对其成立的目的和作用也不甚了解，也就不愿意参与其中。而农村社区自治组织是真正反映农民利益的以群众自发自愿为主参与社区建设的群众组织，如果农民能够认识并参与其中，一定会极好的推动农村社区的建设工作。

3．农民的主动参与意识与民主自治意识与社区建设不适应。根据实际调研安徽省马鞍山市某村社区建设情况结果得知：一方面农民主动参与不适应农村社区建设。虽然农民主观上都渴望过上高质量的生活，但真正能主动参与农村新社区建设的积极性却普遍不高。该村自社区建设初期就已配置老年人活动中心、文娱广场等配套基础设施，但在使用的过程中并未有效的维护，导致老年活动中心变麻将休闲室、文娱广场休闲设施破败。该村村民经常抱怨为何政府不过来治理或是休整一下，但很少主动去维护公用设施。“大部分农民在思想认识上存在一个误区，即认为建设农村新社区是政府的事，跟自己关系不大，他们盼望的是政府帮他们把房子造好、把路修通、把环境治美。”［8］但是当社区建设需要农民给予一定的资金支持时，却是难上加难。调查显示，68%的村民是愿意加入农村社区建设的过程中，但提到是否愿意自己出资建设农村社区时，大部分农民是处于犹豫状态。另一方面，农民的民主自治意识与社区建设不适应。很多农民对民主没有深刻的认识也不愿意接受民主管理，直接的表现就是在对待选举上的漠视和不在乎。调查显示，该村村民在对待选举的问题上多数的回答是：“我又不当村领导，关我什么事？”农村的选举并没有得到普及，多半是家中的主要劳动力去参加或是发表意见，妇女和儿童几乎没有参与过。在该村，农民的组织化程度低，民主意识比较薄弱。他们习惯了传统的集权管理和统一领导，使得农民对政府和社会的依赖性过高，只要政府能够给农民带来明显的利益，农民就愿意按吩咐办事，如果利益不明显或短期内无法实现，农民对此就会失去兴趣。民主思想基本上失去了发挥作用的机会。

（二）参与形式问题

参与程度过低的原因大部分是走形式。不可否认的是在部分农村地区，农民确实参与到了社区建设，但是就参与的目的而言是完成程序的“走形式”超过了表达必要的利益诉求。例如，中央民族大学李凤梅教授的一个关于广西双桥镇土地整改的调查描述道：双桥镇各村在进行土地整理之前，都会召开村民代表大会，由村民决定是否实施土地整理项目。会上村委会给村民介绍土地整改的项目然后由村民代表大会讨论是否通过。村民通过村民代表大会参与到对项目的决定，大多数村民都有表达自己意愿的机会。但是李凤梅教授为了检验农民公众参与的质量提出了两个问题，统计结果却令人遗憾。在问到 “您是否知道土地权属是如何调整的”，被调查的101位村民中，只有18人选择了 “非常清楚”，只占17．8%；大部分的村民选择 “知道一些”，占78．2%；有4位村民选择 “不清楚”，占4%。在问到 “您是否清楚国家土地整理政策”时，被调查的101位村民中，只有11人选择了“非常清楚”，占10．9%。有46人选择“知道一些”，占45．5%。有44人选择 “不清楚”，占43．6%。［9］这个实例可以看出农民的参与情况是可喜的，但是农民不了解土地整改的具体内容，只是考虑到土地整改能给自身带来各种表面利益，却不知道土地整改使得土地归属权发生改变，实际是损害了自身利益。所以说这种参与是在走形式完成程序，农民根本没有反映出自己的利益诉求是什么。

（三）农村社区建设中公众参与救济保障缺失

农村社区建设不仅为农民参与提供了组织平台，还制定了相应的规则。这些规则又形成了僵硬的组织体制，严重影响了参与活动的顺利进行。这一问题主要表现在农村社区理事会的构建上。“在探索农村社区组织体制过程中，在组织体制设置上具有机械性，特别是对社区理事会的建构模式上存在僵化。”［10］一方面，本来农民根据所在地区的特征自行选举出社区理事会，使得农村社区的治理工作更加的具体和直接，能够充分反映农民基本利益诉求，使农民参与有了体制保障，但是这种理事会偏偏与 《村委会组织法》中 “村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”中的村民小组相矛盾。个别地方在选择社区自治理事会还是选择村民小组的问题上难以取舍，使得农民公众参与的进行受到了影响。另一方面，有的地方认为，农村地区居民是按姓氏和血缘分片居住的，在农民自行选举社区理事会的过程中，姓氏庞大的家族都会推荐自己的代理人，届时则会造成农村社区村民自治的混乱，从而严重影响农村社区的健康发展，不如等待国家有明确的政策规定时再进行组织建设。不明确的组织体系和缺失的救济保障机制严重制约了农民公众参与的顺利进行。

五、农村社区建设中公众参与问题的解决途径

通过对比研究当前农村社区公众参与存在的问题，总结主要原因如下：第一，农村经济水平普遍不高，农民经济实力较差，不愿参与；第二，农民思想意识中民主意识存在一定的局限性，对参与认识不足；第三，农民文化素质过低造成参与障碍；第四，政府机关主导农村社区建设，不情愿放手发动群众；第五，农民意见不被重视，习惯了走形式的被动式参与。对此提出以下解决途径。

（一）开展专业的思想政治教育，培养农民的民主意识及主动参与意识

解决问题要从根本源头着手，农村社区建设中公众参与出现问题的根源即是农民思想意识的问题。以往众多学者针对这一问题的解决途径往往是以政府工作部门为主体，在农村进行广泛的民主法治宣传，其途径包括开展讲座、广播宣传，试图通过一遍一遍的重复使农民的头脑中留有印象，实际上就是 “听得多了也便记住了”。事实证明这种途径收效甚微。笔者认为中国共产党取得民主革命胜利的经验就有值得借鉴的方法，即对人民群众开展广泛的思想政治教育，民主革命的胜利以及土地革命的胜利开展都能说明思想政治教育的实效。当然在过去有大批的党的干部组织并开展思想政治教育工作，现在调动大批党员干部来开展思想政治教育工作并不现实，但是当前高校尤其是农业高校的思想政治教育工作者及思想政治专业的大学生可以解决这一问题，这些人拥有专业的理论素养，知识面宽广开展工作更易使农民群众信服，可以调动农民的参与意识，同步配合社区建设工作。

（二）尊重参与意见给予参与农民适当的政策帮助

农民的民主意识和参与意识被树立起来以后，需要做的是使农民广泛参与到社区建设中来。鉴于小农思想的局限性，有些农民之所以不愿意参与的原因无外乎参与意见不被尊重不如不参与以及参与没有好处。针对这一特点，要充分尊重参与意见，对参与意见的好坏进行评议并且告知农民参与意见不被采纳的原因，并鼓励农民修正后继续参与。对积极参与的农民给予政策上帮助，使广大农民真切看到积极参与的好处，必然会带动更多农民的广泛参与。

（三）开展网上参与工作

通过研究发现农民文化素质过低影响参与实效。对于该问题的解决要做两方面的努力，一方面要继续开展农村文化宣传教育，尽量提升农民的文化素质，基本要求是使农民对农业及社区建设相关政策比较了解。另一方面，在农村社区中利用互联网，公示建设项目，发出邮件邀请，社交软件在线聊天等形式向居住在城市的或转为城市户口的本村居民发出邀请，动员其参与到农村社区的建设中来。这部分人文化素质相对较高，发出的邀请使其感到被认可，必然会积极参与到农村社区建设中。

（四）打破集权，强调政府引导

“坚持走农民为主体，社会参与，政府引导的道路。”［11］改变农村社区组织体制机械性僵硬化的根本途径，就是政府放权，由农民自己来安排自己的事情，政府部门要真正做到充分相信农民，动手发动农民建设自己的社区管理委员会，建设自己的农业社区。在这个过程中政府需要加大监管力度和正确引导，使得农村社区建设健康发展，使得公众参与有序进行。“毕竟农村社区建设的主体是农民自己，如何使农民参与到农村社区建设中是成败的关键。”［12］

（五）发展农业社区经济，为农民参与提供支持

经济基础是各项工作开展的保障，同样农业社区建设中的公众参与也需要资金的支持，但是资金从何而来成为困扰农村社区建设的巨大问题。笔者认为可以从三个方面来解决。第一，发展集体经济。例如，河北玉田县，通过发展农村集体经济来促进农村新型社区建设，已经取得了较为成功的经验。第二，发展社区直管的经营门店，如社区粮油店、社区超市等。第三，向所在社区的农业企业申请资金赞助，作为交换条件为提供资金的农业企业提供适当的政策扶植。三管齐下可以提供基本的资金保障，其余由农民自筹或政府财政支持足以保证社区建设的正常运行。

六、小结

农村社区建设是新农村建设中的重要举措，成功的新农村建设离不开民主与法治。农村社区建设过程中的公众参与是保障与完善民主法治的必要途径。农村社区建设只有在政府、农民以及关心农村社区建设的各界人士的共同参与下，才能日臻完善，农民的民主权利才能得到有效的保障。合法有序前提下公众参与主体的主动有序参与也势必能为农村社区的经济与法治建设带来巨大的收益。

［1］叶敬忠，杨照．参与式思想与新农村建设［J］．中国农村经济，2006（7）：36-41．

［2］杜漪．新农村社区建设的路径选择［J］．当代经济研究．2009（8）：61-64．

［3］李成贵．造福农民的机制——山东省诸城市推进农村社区服务的实践与成效 ［M］．北京：人民出版社，2008：31．

［4］张王定，韩慧玲，吴正海．现代农业中的新型农民研究［J］．西安社会科学，2009（9）：94-96．

［5］许远旺，卢璐．从政府主导到参与式发展：中国农村社区建设的路径选择 ［J］．中州学刊，2011（1）：120-124．

［6］任致远．中国城市未来发展的与时俱进和协调平衡［J］．上海城市管理，2010，19（6）：16-19．

［7］王利清．劳动力转移就业的现状障碍对策 ［J］．内蒙古农业大学学报 （社会科学版），2011（6）：86-88．

［8］贺爱琳，贺晓斌．农村社区建设的障碍分析与路径选择［J］．井冈山学院学报，2008（1）：82-85．

［9］李靖，李凤梅．农村地区土地管理过程中的公众参与情况与对策 ［J］．广西社会科学，2012（9）：113-116．

［10］李增元．农村社区建设：治理转型与共同体构建［J］．东南学术，2009（3）：26-31．

［11］潘国亮．福建省沿海农村社区建设的现状与对策研究 ［D］．福州：福建农林大学，2008．

［12］孙正，张涛．论农村集体经济发展对新型农村社区建设的推动作用 ［J］．社会发展，2012（2）：81．

（编辑：程俐萍）

The Study of Public Participation in the Construction of Rural Communities

XIA Yan-yan，WANG Wei-ye，WANG Wei
（School of Humanities and Social Sciences，Anhui Agricultural University，Hefei Anhui 230036，China）

The paper，based on the previous studies，discusses the main part of public＇s participation in constructing rural communities and，elaborates and analyzes the dialectical unification relation between public participation and community construction．It concludes that the public are the main participants in building community，and emphasizes such problems as inadequate participants，participants with low qualification and weak consciousness in the process．At last it summarizes the corresponding reasons and puts forward suggestions to provide inference for the future research．

Rural communities；Public participation；Farmer；Community construction

A

1671-816X（2015）08-0787-06

2015-04-16

夏燕燕（1992-），女 （汉），安徽马鞍山人，硕士研究生，主要从事马克思主义与中国现代化方面的研究。

王伟，教授，硕士生导师。E-mail：weiwei＠ahau．edu．cn

安徽省哲学社会科学规划项目（AHSK11-12D111）