适宜人民调解的民事纠纷范围探究

徐胜萍

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

“如果一个纠纷未得到根本解决，那么社会机体上就可能产生溃烂的伤口;如果纠纷是以不适当的和不公正的方式解决的，那么社会机体上就会留下一个创伤，而且这种创伤的增多，又有可能严重危及对令人满意的社会秩序的维护。”［1］诉讼、仲裁、调解、和解等虽然同为人们常用的民事纠纷解决方式，但因其在程序构造、法律适用上各有不同的特点，造成各种纠纷解决方式在解决民事纠纷的功能上各有侧重，其所适用的基础和所付出的代价有所不同，各自所追求的目标或价值取向上也是相异甚至相互冲突的。［2］因此，从纠纷的解决效果来说，并非每一类民事纠纷任意选择适用任何一种纠纷解决方式都可无差别地达到同样的效果，特定类型的民事纠纷应该选择符合纠纷特点的恰当的、实用的解决方式。如果当事人选择的纠纷解决方式不符合纠纷的特点，不仅浪费国家纠纷解决资源和当事人的时间金钱，而且处理结果也不一定能最大限度地满足当事人的权利要求，难以使当事人满意。人民调解作为一种制度化、经常化和专门化的纠纷解决机制，在处理民事纠纷方面有其非常重要的作用。但由于民事纠纷主体之间的社会关系结构、纠纷所涉及的事实的复杂程度以及纠纷所蕴含的利益等要素的差异，客观上造成人民调解解决民事纠纷的效果也有所不同。对不同特点的民事纠纷采取不同的方式处理是现代社会纠纷处理的一种趋势，各种不同的纠纷解决方式各有不同的适用范围。明确适宜人民调解的民事纠纷范围，可以更好地发挥人民调解化解纠纷的功能，更有效地化解民事纠纷，维持和谐、稳定的社会关系和社会秩序。

一 我国人民调解制度适用范围的历史考察

在人民调解制度的曲折发展过程中，人民调解的适用范围也历史地发生着变化。

1954年3月政务院第206 次政务会议通过的《人民调解委员会暂行组织通则》将人民调解制度的适用范围确定为一般民事纠纷和轻微刑事案件。1989年，国务院颁布《人民调解委员会组织条例》，1954年的《人民调解委员会暂行组织通则》同时被宣布废止。根据《人民调解委员会组织条例》的规定，人民调解制度的适用仅限于民间纠纷，轻微刑事案件不再纳入人民调解的范围。［3］2002年《人民调解工作若干规定》明确人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。即将人民调解的适用范围限定于一方或双方当事人为公民的民事纠纷，同时将法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的，以及人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的纠纷排除适用人民调解。随着我国社会主义市场经济的发展，因利益之争而产生的纠纷不仅数量大幅增加，而且纠纷的性质和类型出现了新的特点。为了化解改革进程中的利益冲突，将大量的民间纠纷化解在基层，保证改革和发展的顺利进行，创造稳定和谐的社会关系，“做到哪里有民间纠纷，人民调解就延伸到哪里”［4］，人民调解的适用范围得到进一步延伸。2010年颁布的《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)虽未明确规定人民调解的适用范围，但其总则第一条表明“解决民间纠纷”乃是人民调解立法的宗旨。由于《人民调解法》并未对何为民间纠纷加以任何界定和限制，可以理解为凡是民间纠纷都可以适用人民调解的方法来寻求解决。由此，根据《人民调解工作若干规定》第二十条，人民调解的范围从“发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”发展为发生于不同社会主体之间妨害正常社会秩序的各种权益或权力冲突。不仅包括非官方的平等主体之间的民事纠纷，而且包括因民事纠纷而引起的轻微的刑事纠纷①《人民调解法》第7 条规定:“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”2011年1月29日，最髙人民检察院颁布的《关于办理当事人达成和解的轻微刑事案件的若干意见》中已经将依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金的刑事公诉案件纳入人民调解的范围。新《中华人民共和国刑事诉讼法》第5 编第2 章第277 至279 条对刑事和解的公诉案件诉讼程序进行了专门规定，按照法律规定，因民间纠纷引起，涉嫌侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪，可能判处三年有期徒刑以下刑罚的故意犯罪案件，以及除渎职犯罪以外的可能判处七年有期徒刑以下刑罚的过失犯罪案件纳入公诉案件适用和解程序的范围。以及其它群体性纠纷、政策诉求型纠纷、涉访涉诉纠纷等。

就人民调解适用的民事纠纷范围而言，根据《人民调解法》的规定，人民调解委员会调解的“民间纠纷”，包括发生在一切平等主体之间的涉及民事权利义务争议的各种纠纷。即从理论上讲，凡是涉及民事、商事法律关系的纠纷，都存在着调解解决的合理性和可能性。但在纠纷解决的实践中，我国人民调解的适用范围主要是因婚姻家庭、邻里关系、房屋宅基地、小额债务、轻微侵权等产生的常见、多发、简单的民事纠纷。从《中国法律年鉴》1984年至2013年的统计来看，适用人民调解解决的民事纠纷比例较高的主要是婚姻家庭纠纷、房屋宅基地纠纷、邻里纠纷和损害赔偿纠纷。其中婚姻家庭纠纷占人民调解解决纠纷数的百分之十九至百分之四十，排在第一位;邻里纠纷在人民调解的适用范围中排在第二位，其所占比例在百分之十二至百分之二十三，呈逐年增加的趋势;排在第三位的是房屋宅基地纠纷，其所占比例从百分之十六至百分之七，且逐年有所下降。②数据来源于《中国法律年鉴》1984年至2013年版，百分比为笔者计算。近年来，随着人民调解的繁荣复兴，适用人民调解解决的民事纠纷已经扩展到一个很广泛的范围，已“逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见多发的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等等社会热点、难点纠纷扩展。”［5］

二 适宜人民调解的民事纠纷特点

“愿意使用法律的程度并不仅仅取决于一般法律体系的比较制度能力，而且取决于具体纠纷的特点。”［6］318人民调解作为一种诉讼外纠纷解决机制，具有广泛的适用性。然而，并非一切纠纷都适合人民调解解决，纠纷的类型和特点不同，适用人民调解解决纠纷的效果也不一样。适宜人民调解的民事纠纷，一般而言，具有如下特征:

(一)民事纠纷主体之间有固定或比较固定的社会关系

社会关系是“在由制度即社会上已确立的行为规范或模式所规定或支配的关系中，人的不断配置组合。”［7］社会关系就其含义来理解，有广义和狭义两种解说。广义的社会关系是指人们在社会生活中形成的经济关系、政治关系、文化关系等各种关系的总和。狭义的社会关系仅指一般日常社会中的关系，是非一般性的、自发性的关系，是“在经济活动中因人与人的特殊联系而对资源配置产生影响的特殊的非正式人际关系。”［8］其本质上是心理的、人格的，通过在人际沟通中的接触，形成印象和判断，由此充斥着相互之间的亲疏远近。一般而言，人们会根据相互之间连接的依赖性程度、亲疏性程度而做出行动。

美国法社会学家唐·布莱克认为，“每一个案件都是社会地位和关系的复杂结构”［9］，“案件的社会结构可以预测和解释案件的处理方法”。［9］“法律与关系距离之间的关系呈曲线形。在关系密切的人们中间，法律是不活跃的;法律随着人们之间的距离的增大而增多，而当增大到人们的生活世界完全相互隔绝的状态时，法律开始减少。”［10］47－48“在作为一个整体的社会中，陌生人越多，控告式法律就越多，补救式法律就越少。由于各个法庭听审的案件类型不同——有些主要涉及陌生人之间的纠纷，有些则主要是关系密切者之间的纠纷——同一社会内法律的样式也随受理法庭的不同而变化。即使在同一法庭内，由于各案件中当事人关系密切程度有所不同，因此法律的样式也有所不同。无论对社会、法庭还是案件来说，这条原则都同样是适用的。”［10］55－56

纠纷的解决方式及结果同当事人之间关系的亲疏远近有密切的联系，是因为它同人类的情感性因素有直接的关系。然而，并“没有足够的理由做出这样的结论:诉讼当事人会出于维系双方关系的考虑而愿意寻求协商或者调解，达成妥协性纠纷解决结果。”［11］221在很多情况下，关系密切的当事人之所以将纠纷诉诸非诉讼途径解决往往是出于利益上的考量，即维系现有的关系对他有利益上的重要性。因为通过正式的审判并且做出对双方当事人都具有约束力的裁决来解决纠纷通常是一方胜诉，一方败诉。这样非输即赢的结果很容易在当事人双方间形成敌对的关系。因此，“在纠纷结束之后，如果当事人双方想要或者必须进行合作，就需要在没有太大怨恨情绪的状况下结束纠纷解决程序。然而，如果当事人双方有机会避免以后的合作的话(也就是说当事人不需要在一起生活或者工作)，当事人可能会继续他们之间的对抗。”［11］221

民事纠纷主体间的社会关系与适用人民调解解决纠纷的效果有密切的联系。关系固定或较为固定的当事人需要考虑长远关系的维系。当他们认识到长远利益和维系关系的价值比现实的权利更为重要的时候，他们就更可能采取协商、妥协的方式来解决纠纷。而在不固定的关系中，调解很难发挥作用。

从我国人民调解制度的实践来看，适用人民调解制度解决的民事纠纷排在前三位的主要是婚姻家庭纠纷、房屋宅基地纠纷、邻里纠纷。这几类纠纷的共同特点是当事人之间都存在固定或比较固定的亲密关系。

人民调解是通过当事人之间在自愿的基础上相互谅解和彼此妥协达成协议，消弭冲突，维持和谐的。在调解过程中，始终重视当事人之间的友好协商，以减少感情上的对立。因婚姻家庭、邻里关系、房屋宅基地等产生的常见、多发的简单的民事纠纷，双方当事人大都是亲属、邻居和亲戚，往往具有亲密的人际关系，且当事人之间生产生活关系错综复杂，其利益往往是交叉重叠的。这类纠纷如用法院判决的方式来解决，有可能激化当事人之间的矛盾及对抗情绪，亲情和邻里之情将更加疏远，积怨更深，往往不利于纠纷双方关系的修复和弥合，不利于社会秩序的稳定和维护。与法院判决相比较，以调解方式处理有亲密关系的双方当事人之间的纠纷，不仅可使双方之间的对抗性减弱，促进双方当事人之间的团结，而且有利于矛盾的彻底解决。

(二)纠纷蕴含的利益较小或较不重要

纠纷的产生乃是权利和利益的分配和确定的冲突和对立。纠纷的解决实际上就是对各种利益进行取舍、对各种类型的利益冲突加以协调和规制的过程。

纠纷中蕴含的利益因素包括精神利益和物质利益。

所谓精神利益，就是人们在精神上所得到的满足。它是以精神需要为实际内容的利益类别。精神利益具有难以确定及难以量化的特征。

物质利益即经济利益，是一切可以用金钱作为衡量标准的财物。

纠纷的解决是现代人类社会活动的一个重要方面，在“经济理性”的影响下，当事人必然会考虑为解决纠纷所投入的时间和金钱与纠纷解决的价值和重要性是否匹配。民事纠纷蕴含的利益不同，当事人所追求的纠纷解决的主要目标及选择的纠纷解决策略必然也不尽相同。一般而言，纠纷所蕴含的利益越大、越重要，则对抗性越强、矛盾越尖锐、冲突越激烈，当事人对通过纠纷解决获取私人收益的期望也越高，他就越希望得到正确合理的解决，也愿意为纠纷解决支付更多的费用。因此，标的越大、精神利益越重要的纠纷，当事人寻求法院救济的可能性就越高。而对于纠纷所蕴含的利益较小或较不重要的当事人来说，如果解决纠纷所需的费用太高，甚至超过了通过纠纷解决方式而获得的实际利益，则会认为不合算。因而“就更少可能认为值得花这笔相对说来很高的法律体系管理费用”，［6］316正如杰诺维兹所指的那样:“如诉讼标的金额少于100 英镑，几乎不值得任何人在法院甚至在郡法院提起诉讼。”［12］因为，“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”［13］除非他们对权利情感满足的追求超过对实体利益的追求。

中国人民大学社会学系的郭星华教授在对中国农村居民的纠纷解决途径进行实证调查时发现:“人们不会为了一个小小的纠纷而伤害持续交往的人际关系，而社会网络的解决途径对熟人社会的破坏力最小，所以，遇到一般纠纷人们更倾向于选择社会网络就是理所当然的了。而严重纠纷则不同，它对当事人权利造成了严重伤害，甚至使当事人无法正常工作生活，所以当事人更看重对自己权利的保护，甚至不惜成本，不惜破坏熟人之间的关系。”［14］笔者理解，这里的社会网络解决途径应该包括人民调解。

(三)纠纷所涉及的案件事实复杂，证据不足

案件事实，是当事人系争的事实，它是产生一定法律效果的事实，是为实体法调整的法律事实。案件事实是具体的、具有特定内容的事实。

案件事实对当事人选择相应的纠纷解决程序发挥着重要作用。民事诉讼是有极严格程序规范的解决方式，裁判必须建立在证据充分、事实清楚的基础上。如果纠纷涉及的事实简单清楚、争议不大，解决的关键并不在于权利、义务的确定，而是在权利义务较清楚的前提下对利益关系做微妙的调整，则当事人通过正式的司法救济的途径得到解决能更充分地保护当事人的合法权利。但是如果纠纷所涉及的事实非常复杂，证据不足，法官严格依照法定程序查清事实，需要耗费较长的时间，或虽耗费很长时间，事实仍不易于查清，不利于及时保护和实现当事人的权利。相比较于诉讼而言，调解在解决纠纷时“调解者并不决定纠纷，他也不在当事人提出支持各自权利要求的论据(事实的或规范的)之间做出作决定。”［15］调解者“并不权衡论据以便主要地决定谁是谁非或谁的要求可以成立。相反，论据使他对冲突复杂性有所理解，使他得以权衡双方要求与反要求的意义、权衡哪些利益至关重要、它们有什么意义、什么是‘可以商谈’的、什么不行。他要知道哪些共同利益能够提供一种解决纠纷的基础，这样就能为达到这一目的而形成和提出建议。”［15］调解“并不试图运用现有的法律规范来解决双方的争讼，而是对争讼双方提出的观点和要求策划一种妥协与和解的办法。”［16］“调解人力求提出明智的、诉讼双方都能接受的解决争讼的建议，避免使争讼双方中的任何一方被看作是完全错误的，并使双方都对结果感到满意。”［16］人民调解的正当性基础在于依当事人双方的自愿和合意来解决纠纷，其更多地注重于纠纷解决的实际效果。即只要民事纠纷双方主体一致同意，在不违反法律禁止性规定，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权利的情况下，纠纷解决方案就可以任意地决定。因此案件事实复杂，证据不足的民事纠纷，用非诉讼方式来解决可能是更为明智的选择。

三 理性认识人民调解在纠纷解决体系中的地位和作用

根据我国《宪法》《民事诉讼法》《人民调解法》等法律法规的明确规定，人民调解组织是基层群众性自治组织。人民调解组织遍布全国，设置于基层，贴近人民群众，有庞大的组织网络和人数众多的人民调解员队伍。因此，传统的、单一的设置于居(村)民委员会中的人民调解组织对于解决那些大量发生在家庭、邻里之间简单的、轻微的民间纠纷有很好的效果。而对于涉及征地拆迁、土地流转、企业改制、工程建设、环境保护、劳动争议、医疗事故、交通安全、生产事故等起因复杂、涉及面广的社会难点热点纠纷，特别是涉及政府行为或政策性问题引发的民间纠纷，由于人民调解委员会是群众自治性组织，缺乏权力的依托和对国家法律规则的准确把握，权威性较低，传统人民调解委员会表现得力不从心。在实践中，这类纠纷主要由建立在街道、乡镇一级乃至更高级别的具有行政性或准司法性的人民调解组织以及跨区域、新型的行业性、区域性人民调解组织进行调解。但这类新型调解机构所进行的调解，已经不再是纯粹的民间性的自治组织的调解，而是各级政府及其职能部门在其中起核心作用，在本质上是行政力量、司法力量对民间纠纷的干预，呈现出与人民调解的民间性、自治性相脱离，依赖于行政权和司法权的纠纷处理特点。

对人民调解的行政干预和司法干预，一方面使得人民调解可以更好地满足当事人对纠纷解决的权威性、强制性预期，提高人民调解的权威和效能。但另一方面，也造成在调解过程中，行政职能部门或司法部门运用直接或间接控制的资源或权力对纷争当事人之间的合意施加影响力，违背当事人自愿的根本原则，使得人民调解丧失其正当性基础。“人民调解的权力化和行政化倾向使得人民调解程序过度扩张，民间社会调解与行政或准司法的调处混合在一起，无形中消减了诉讼在纠纷解决体系中的权威性，而且这种在公权力的直接支配或者影响范围内，以得到客观上的正确解决为目标的倾向，这种倾向同时又易于把合意与重视忍让调和视为一体。人们对人民调解机制的认可的本质不再是人民调解本身所具有的快捷、灵活和低成本优势，而是其背后所依托的行政力量。”［17］

人民调解在消弭社会矛盾、缓解诉讼压力方面有其特有的地位。但是，调解程序本身具有一定的局限性。人民调解适用的民事纠纷范围的过度扩张和人民调解高质量服务的缺失，非但不能减少解纷的总成本，反而增加了纠纷，从而丧失了诉讼外纠纷解决机制所具有的简易性、迅捷性等优势。［18］

诉讼和人民调解以及其他诉讼外纠纷解决机制共同构成社会纠纷解决体系。调解与判决之间是一种长期的制度互补又互相竞争的关系，“调解的好处不在于一定比判决更好、更高效、更低成本、更便捷，而在于为当事人提供了更多的选择自由，增加了他的比较和选择各种解决纠纷方式的机会，因此实际上增加了他的‘自由’，可以降低他和社会解决纠纷的费用。”［18］人民调解利用自身的自律性、专业性、灵活性以及可接近性，化解了大量的矛盾和纠纷。但是作为民间性纠纷解决机制，人民调解不可能化解所有性质和类型的社会矛盾。充分发挥人民调解制度的功能，应科学、理性地看待人民调解在多元化纠纷解决体系中的地位和作用，尊重人民调解民间性、群众性的本质属性，合理确定适用人民调解的民事纠纷范围，创造保障当事人自愿原则实施的外部条件。

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