清末地方教育监察机制及其困境——以四川学务处为中心的考察

康 兆 庆

(山东理工大学马克思主义学院，山东淄博255049)

清末地方教育监察机制及其困境
——以四川学务处为中心的考察

康 兆 庆

(山东理工大学马克思主义学院，山东淄博255049)

学务处作为近代四川教育的最高管理机构，在对地方教育管理及监察运行过程中借鉴古今中外之法，创设查学制度以及省、厅府、州县三级管理监察体制，对清末中央教育体制和视学制度的建立起到重要的借鉴作用。其运行过程中所面临的困境凸显出近代教育机构在地方行政管理体系中的“边缘化”地位，不仅未达到加强社会控制的目的，反而促进了社会阶层的分化。

四川学务处;地方教育;监察机制;视学制度

监察是维护国家机器正常运转和保证国家职能得以实现的重要条件，而作为一项制度则始自秦汉时期，[1]344后经不断发展完善，明清时期达到鼎盛。[2]246鸦片战争之后，清政府处于内忧外患之中，中央政府对地方的控制逐渐减弱，尤其是经历太平天国运动之后，地方势力不断膨胀，清政府的监察机制虽仍然存在，但其作用却已大大减弱。教育作为统治阶级将自身的文化和价值合法化的不断再生产的工具，[3]13-14自然也成为了国家监察的内容。其实对教育的监察始于古代帝王的幸学制度，亦称视学，[4]而对于地方教育的监察有学者认为汉代就已存在，[5]3但通过对中国教育史的考察，笔者认为北宋时期各路设置的提举学事司[6]3971是国家对地方教育监察制度化、规范化、常规化的开始。自此之后，金、元、明、清相继设置，虽名称各异，但职能多相同或相近。1901年9月清廷谕令“将各省所有书院,于省城均改设大学堂,各府厅直隶州均改设中学堂,各州县均设小学堂”。[7]4719兴建学堂之风骤起，然晚清政府并没有规定如何管理。尽管在清末管理学务的机构——国子监和礼部依然存在，但它们是与传统科举教育相适应的，对于新式教育则无从管理，尤其是经历白莲教和太平天国运动之后，旧的教育体系分崩离析，中央对于新式学堂教育缺乏有效的管理。[8]31中央机构管理的缺失，使提倡“兴学”的封疆大吏需要新的管理方式和制度来实现对新式教育的控制，实现统治阶级通过教育将自身的文化和价值合法化的过程。因此，湖北、直隶、湖南、山西、四川等地建立学务处或学校司或学务总局作为新的教育管理机构。它们的建立使地方教育管理上出现两个管理机构平行的局面，这是清末教育管理上特有的现象，并且一直持续到提学使司的建立。然而对这些新式教育管理机构的研究目前除直隶和两广有所涉及外，其他地方并未引起学者的关注，尤其是其管理、监督运行机制及过程更少有涉及。

一、四川学务处创办始末

四川学务处是岑春煊创办的管理全川学务的最高教育管理机构。岑春煊(1861—1933)，字云阶，广西西林人，清末较具魄力及改革意向的封疆大吏。[9]179自五口通商，英法联军入京后，清政府意识到“非兴学不足以图强”。[10]3121在光绪二十四年(1898)三月，岑春煊被光绪帝召见，即奏对“欲求自强,必先兴学、练兵、讲吏治、信赏罚，乃克有济”。[11]10然而，岑春煊意识到“兴学一事至要至难”，“各属官绅能知今日教育情形者无多”。[12]17既然兴学“至要”“至难”，如何将“兴学”推行，并能避免地方官绅的敷衍了事，岑春煊及幕僚积极寻求解决的办法。“查中国古昔三代学有专官，今东西各国亦设学部总持其事，盖以振衣者必先挈其领，举纲者必引其纲也”。[12]25因此，岑春煊选择设立学务处作为“提纲挈领”的教育行政管理机构来推进新式教育的发展。

1903年9月锡良署任四川总督后，在原有学务处的基础上，着手整顿学务，并不断完善机构。其一，设立调查所。调查所以“整齐利导”为宗旨，对全省学堂研究调查，切实整顿。除此之外，调查所还有教科书及讲义审定权、学堂章程规则详审权、学堂教员和管理员详查权、游学人员回国后的考查等。[12]43-52其二，创办《四川学报》和学报所。至1904年，四川“兴学”取得一定的成就，但是“庸吏陋儒罔顾公益，泄沓因循所在皆是”。[12]5其主要原因是人们“未深知办学之意”，仍需宣传，“报章简而易行，较为事半功倍”。[13]101为此，学务处创办《四川学报》，以“开通民智，振兴实业，使人人知办学自强”[12]6为宗旨。凡本省公牍有关学务者及劝惩并指示办法之件等分别汇登，“以为法戒”，[12]7“各属办学员绅凡有应尽义务者，皆应各购一份以资考究”。[13]13其三，设立学务局。学务局对于阖县学务有担任照料主持之义务，而任其经理不善之责；在筹费上、用人上、立法上、设备上、建造上应各尽力效照料经理之义务。而对于学务分局则在立法上有随时任便提议之权、督率查察之权，而分局对于总局亦有稟承之分。凡关全县学务事项学务局及分局各员皆有佐官管理之权，而任其责。而对于综核所襄办学务则有协理之责。[14]163-174其四，是设立学务综核所。各府厅直隶州设立学务综核所，介于省城调查所及各州县学务局之间。“上承四川全省学务处之命令，统摄所属县学务而齐一”。各州县办学一切月报按月申送本官综核所，由综核所分别核实，按季汇送调查所以凭覆查。其义务约为四：曰讲习，曰劝导，曰会议，曰稽查。[15]349-3541905年12月，学部建立之后，清朝政府开始对地方教育行政体制进行改革，裁撤学政，各省设立提学使司。四川省政府积极响应中央的改革措施，从1906年起就将四川学务处改为学务公所，隶属于提学使司，但是在公文中，仍然沿用原有的公文传付制度，直到1906年6月，在公文中始出现“仰提学使司”的字样，后在公牍中亦多用提学使司。到此为止，四川学务处才最终结束使命。

二、四川地方教育监察机制

1902年四川学务处成为四川教育的最高管理机构，其对新式教育的监察过程及机制与对传统教育的监察机制不同。

(一)四川总督对地方教育的管理监察职能加强

清朝总督，从一品，“掌厘治军民，综治文武，察举官吏，修饬边疆”。[10]3336从中可看到其对地方教育的管理监察职能规定的较为模糊。而在清朝对地方教育直接行使管理监察职能的是提督学政。提督学政，各省一人，“掌学校政令，岁、科两试。巡历所至，察师儒优劣，生员勤惰，升其贤者能者，斥其不帅教者。凡有兴革，会督、抚行之”。[10]3345而晚清时期，新式学堂的兴办多与总督的“兴学”执政策略密切相关。总督作为地方的最高行政长官，在推行学堂教育过程中，多实行自上而下的教育改革。总督通过自身所拥有的权威和设置具有相对独立性的教育管理机构来保证其教育行动的有效性。因此，行政权力在学堂创办中发挥重要的作用。

(二)地方教育监察群体和监察机构的多样化

与对传统教育的监察不同，四川学务处设立之后，对地方学务的监察群体和监察机构呈现多样化趋势。除四川总督对地方教育的监察职能外，学务处的督办、总理、提调，调查所的委员，综核所的正董、副董和评议员，学务局的总理、协理以及学董、校官等都对教育起到监察作用。学务处督办、总理、提调多为“学识优长”、[12]26“通晓教育”[14]9之人来充当；而调查所、学务综核所、学务局人员则多为“讲求教育”、[14]9“谙练开通热心教育”[12]46的正绅构成。调查所的查学委员监察群体数量和监察区域都达到了前所未有的程度。凡府厅州县有学之地，皆设坐查。一校之内少或数十人，多或百数十人至数百人。[13]7学务综核所人员则有讲习、劝导、会议和稽查的职能，其中讲习为劝导、会议、稽查的基础，会议则应因地因时遇塞求通，稽查之事遵照调查所章程行事，而劝导为“今日第一至念至要”。综核所员绅须本此意，以“劝各县之绅”，各县学务局须本此意以劝各乡，乡局宜本此意以劝甲长，牌头使劝其花户。[15]350这对于清末视学制度的建立产生了重要的影响。

LW16-40.5型断路器的储能回路由行程开关对储能机进行控制，如果该断路器储能无法停止，持续的储能会造成路由器无法正常工作，出现这种情况应当对断路器的行程开关进行监测，观察开关的粘连程度，通断性是否正常，另一种情况为断路器无法储能，此时应对回路的畅通性以及电源的完好程度进行检查。

(三)监察内容和对象的扩大化

四川学务处对地方教育监察的内容在《调查所开办简章》中规定为四部分：曰外观，包括房舍、图书用品；曰内容，包括规则、学科、教员、生徒、经费、执事；曰学堂与学堂之关系，包括初等小学堂与高等小学堂之关系、公私立小学堂与立小学堂之关系、各种实业专门学堂与官立小学堂之关系；四曰学堂与地方之关系，包括有因地方而碍及学堂者、有因学堂而扰及地方者、有地方不好而办理之人实能苦心经营者。从以上视学内容可以看出四川学务处对地方学务监察的内容比欧美、日本的视学权限范围增扩甚多，不仅包括对教育本身，即教学内容、教学方法等的监察，而且对于与地方学务有关的人与事都成为监察对象。学堂的校长、学董、监学、庶务员、教员(包括外国教员)、杂役、学员以及学龄等，都在学务处的监察范围之内，同时地方是否设置学务综核所、学务局等学务管理机构也成为学务处监察的职权，甚至包括这些管理机构人员的设置、聘任、管理等。因此，在《四川学报》刊发的大量公牍中多看到与其相关的内容，如：校官对地方官办理学务善否具有监察权，“可随时据实禀陈，用备考查”。[12]143学务处对教育经费的筹拨、使用具有监察权，不得“坐耗虚糜”，[12]147“吞公阻学”；[12]245-246严禁讼案滥支学堂经费，严防劣绅地棍把持办学公款等；对学务局每月用费及管收情况应选册表报官核明外，仍由该局汇填决算表式，张挂众知。[14]151学务处对学堂的编制、选员也有监察权。

(四)监察机制的复杂化

1.公文传付制度。公文传付制度是岑春煊在设立四川学务处时，为保证学务处的教育权威和相对独立性而创设的。学务处公牍约分两项：重要者由本督部堂判行署衔；其余则由督办判行，即用督办之衔。由本督部堂判行之件应仿京师各部公牍某某司案呈之例，曰：“学务处案呈。”学务处开办后，凡本督部堂衙门关涉学务之事，一概交其核办，曰：“督署收发处传付。”凡涉及学务的公牍，地方必须按照规定的格式上报，不得擅自更改。[12]29-32

2.表格填报制度。学务处为掌握学堂办理情形，根据不同学堂类型编制不同的表格，要求地方按期将地方学务情况填报。一方面学务处通过此法得办学之“实据”，而行因革之方法；另一方面亦通过此种方式对地方教育实施监察的职权。如在《壁山县详办理学堂情形并呈表册一案》中亦对教育经费的使用提出异议。“局旧拨书院项下查原案共入钱二百八十四千，来表只列一百千。其余各项亦颇有不符之处。是否填写错误，抑该房吏及经管局士等有心弊混，应切实查明，详覆核夺”。“教官坐查例，不支薪，该县乃籍坐查之名令教官监习文案，每年支银二百四十两，未免浮滥。姑念考试既停，教官缺，况益形清苦，着以文案比照收支例给予百金可矣”。[15]345

3.查学制度。查学是学务处监察地方学务的主要方式，分为坐查和行查两种。坐查为专差，限以地区，由学务处指定一处或兼领二三处州县；行查由特委，届时指派，无定员。与行查相比，坐查的职权较大，“凡府厅州县有学之地皆设坐查”，[12]52“行查所至有犯禁令者坐查得而纠之”。[12]151查学委员由学务处扎委后，需先明了调查要旨。查学过程中需详填调查表，别有见闻可附为日记呈学务处存查，同时亦允许对重要学务事件密记函报。[12]46对坐查地区查学完成后，需写出书面查学报告上交学务处，在查学报告中需要涉及坐查地区的学堂设置情况、教学管理和教学人员情况、教学内容、教学方法、经费的筹措使用、地方官办学情况等内容，同时说明该地区办学的优势及存在的问题，尤其是对办学存在的问题要提出解决的办法。

4．舆论监察制度。晚清时期，近代报刊的舆论宣传和监督的作用被公众所认可。四川学务处亦认识到四川学堂推广过程中的所遇到的困难，其中一点是公众“未深知兴学之意”。因此，创办《四川学报》作为兴学的舆论宣传的阵地。但与其他报刊不同的是《四川学报》对于各学堂及地方学务官员而言，同官书不无区别，尤其是《四川学报》上刊发的奏议、公牍、章程，对学堂和地方官亦起到公文的作用，并督催其对本身存在的问题进行改正。同时亦对其他存在相同问题的府厅州县起到警示作用。这对于清末以及民国建立之后教育官报的兴起起到了良好的示范作用。

5．地方三级监察体制。“兴办学务至为繁赜，将于规模画一之中得有脉络贯通之效，非层累稽核不足以祛隔塞”。[13]374因此，四川学务处在省城建立调查所，负责全省学务的监察；府厅建立学务综核所，“以为枢纽”，[13]375负责府厅学务的管理、稽核；州县建立学务局，负责州县学务的稽核。三个学务机构存在隶属关系，学务局隶属于学务综核所，学务综核所隶属于调查所。学务局每月将本州县的学务情况上报至学务综核所，学务综核所对其进行稽核。学务综核所每季度将府厅学务情况上报学务处调查所，调查所对府厅学务进行稽核，若发现问题，调查所会及时反馈，或要求综核所再次覆核上报，或派查学委员到实地进行监察，有时也会通过总督批文的形式要求地方官员协助调查，从而形成州县、府厅、省级三级层累监察，“秩序彰递”，“事半而功倍也”。

三、地方教育监察机制所面临的困境

清末社会处于转型时期，士绅作为一股重要的力量参与到地方新政的改革过程中，将权力和影响不断渗透到乡村社会的各个领域。教育改革作为其中的一项重要且急需的改革，[16]地方士绅自然不会放过，有学者认为清末中国学堂制度之所以取得成功是近代士绅与清政府及地方官员合作的结果。[16]通过对清末四川学务的考察，发现官绅合作是学务推广成功与否的关键所在。尽管四川学务处建立之初，岑春煊赋予学务处很大的权力，使其具有教育权威和相对独立性，然其在推广学务的过程中却依然依靠地方中两种力量：地方官员和地方士绅，“内外各属官绅合力”。这既体现了学务处教育权威的有限，又突出表现了地方教育机构建立初期的尴尬境地。地方教育机构与这两种力量之间既有合作又有冲突，造成在教育监察机制运行过程中出现两难的选择。

而对这一现象作出合理的解释需要从学务处与地方官员和乡绅的关系谈起。学务处建立时岑春煊即规定其直属于总督，但其权限统管全省学务，而对于其他行政事务并没有染指的权力。锡良署四川总督后，发现四川学务虽久经饬办，然“至今幸观厥成者不过十之一二”。他认为造成此种状况，除地方官经理不力外，其根源在于“三难四患”。三难包括无东、无师和无费。无东是指总理不得正绅，检查并无专责，管理学校无人也；无师则指山长可充教习，弇陋不堪师范，则教授学生无法也；无费是指经费极不易筹。四患，即陋学阻挠、劣绅干预、谣言乱听和仇家告讦。[12]238-240我们从中看出，学务处学务管理、教授和学费筹措上都要依赖地方官和地方士绅，亦明白学务处、学务综核所、学务局职员以及学堂校长、学董等为何要选当地正绅当任的缘由了。但在行政上，学务处与地方官和乡绅并不存在隶属关系，这就造成学务处的指令地方官和乡绅可执行，亦可不执行的状况。可以说学务处对地方官和乡绅“爱恨交加”，这最突出地表现在三个方面。

第一，教育经费的筹拨。清末学堂教育的推广所需经费颇巨，然清政府财政入不敷出，难以对近代学堂制度的建立给予财政上的支持。因此“无费”亦成为了地方学务推广中所遇到的最大困难，四川亦不例外，“经费无出，筹划极艰”，[12]231而四川“溥设学堂需款甚巨，非得士民捐助难期速成”。[12]232因此，学务处不得不依靠地方乡绅来解决教育经费问题，或捐房屋、祠堂作为学堂地址，或捐田地作为学堂开办经费和常年经费，或直接捐银，少者几百两，多者上万两。乡绅捐赀兴学成为了四川学堂教育推广过程中的重要现象，亦是学堂教育经费的主要来源之一。学务经费筹措后如何使用是学务处监察的重要内容。然而在四川地方学务档案及文献资料中，乡绅办学意见不合、互相争讼、“吞款阻学”“滥支学费”事件层出不穷，虽然总督府多次批文对冒吞公款“为数甚巨”者，“从严究惩”，甚至要求臬司协缉，但并未有效制止。最后总督府不得不以“饬令”的形式严禁，并严防地方劣绅、地棍把持办学公款。

第二，学务管理及教员的安排。近代学堂制度的建立除需要大量经费之外，学堂管理者和教师严重匮乏也是急需解决的问题。然清末真正懂得管理学堂和能教授学堂课程的人寥寥无几。四川“僻在偏隅”，所面临的问题比沿海省份更为突出。四川地方官为解决难题，急需找到合作者，乡绅作为清末基层社会中的知识群体，自然成为承担学堂教育管理的不二人选，官绅合作顺理成章，地方乡绅的势力亦渗透到地方学务中并不断得到加强。但由于乡绅多为传统教育出身，与学堂教育有些冲突。因此，四川地方官采用短期留学或培训的方式来解决。如四川总督饬令各属地方官“慎选年长而通达事理，品行平正，可充学务首事者一人”，[12]428到日本学习学校管理之法。然此法对学堂推广而言可谓“杯水车薪”。因此，在学务机构职员及学堂校长、学董、监学等的选择上不得不退而求其次，先由地方推举“留心学务、品学两优”的正绅暂行充用，后经学务处复核扎委。然“权利所在不肖生心，或援朋党以滥竽，或因请竭而窃位”[15]18者大有人在，学务处虽通过监察不断发现此种情况，并对此种人员辞退撤差，甚至“革衣顶”，[12]533但亦无法杜绝。而学堂教员亦采用速成师范学校或传习所的方式来解决，高等学堂、中学堂、小学堂多有附设。在四川各级学堂中有多少教员是由当地的乡绅担任，今已无法统计。但亦能从一些资料统计或章程规定中窥其一斑。如在《师范传习所章程》中规定，品行端谨，文理平通，身体健全，年龄在二十五岁以上至五十岁以下，无论廪、贡、附、增、监、童均可招集入学。还有旁听生和私费生，凡是愿意从事教育的老生寒儒均可入学，“观法随班听讲，不限额，不定课”。[12]155据《四川学报》所载，1905年7月高等学堂速成师范毕业生71人，其中：廪生23人，附生38人，增生6人，拔贡生1人，副贡生2人，附贡生1人。因此，学务处在对各学堂的调查报告中，凡涉及教学内容及教学方法的均会出现“不明教意，不谙教法”之人，且比比皆是，甚至还有嗜好之人混杂其中。虽然学务处对此多采取措施，或提出警告限期改正，或对“任意旷延”者予以撤换，或对“沾染嗜好者”立即斥退。但学堂教员存在的问题并没有得到解决。甚至地方官与乡绅联合起来挑战学务处的权威，如彰化县地方官在兴办学务中“滥用非人”，学务处要求地方官“惩革”，然地方官对屡饬查核之件，既置之不答，又多方瞻绚。学务处对此也没有好的办法，最后还要“仰该令查照前后禀情，限于文到十日内详细禀覆，毋得回护隐饰”。[12]343

第三，与地方官的合作与冲突。地方官作为地方学务推广中的重要执行者，其兴学积极与否将直接影响到该县的办学成绩。“兴养立教”[10]3357本是知县的一项职能，然而在近代学堂制度建立的过程中地方官似乎并不积极，“学校教育管理之法，各属多未深知”，[12]27“布置令益者固乏不人，而敷衍因循者亦正不少，甚至文告频颁，漫不加察”。[15]327因此，“敷衍塞责”情况屡见不鲜，对学务处的批文“延搁不理”竟有达半年之久。[12]146在《学务处通饬各属迅将前颁经费校舍各表照式填覆札》中提及要求地方按时填报的学堂表格，已过近一年的时间，然“除十三州县外竟无遵填到处者，虽迭经随汇案呈督部堂批饬催造，迄今仍未取齐”。因此不得不又重下饬令，“仰该府厅州并饬所属一体遵照，所有前颁表式统限文到十日一律填申，不得再行宕延”，“倘再玩延或造报不实，派员查实，定与惩处”。[15]15两个月之后，学务处上报总督部堂记各属办学各员功过请册一本，对15名地方官大记一至三次不等，对11名记大过一至五次不等。对地方办学不力的官员记过的惩处方式不过是罚银而已，这对地方官的约束力并不强，且被记过地方官亦不按时上缴记过银两。[13]287相比较而言，总督的处置方式对地方官的威慑力则更强，如署仪陇县知县黄羡钧，到任一年，一校未设，且“屡奉文檄，亦置不覆”，总督视其“玩视要政”，“请饬部照例议处”；剑州知州茹汉章则因年力就衰，于学务毫无整理，只以尚有之义塾十余处改名塞责，“应请开缺”；而补署通江县知县赖以治，“才本平庸，办学固未得法，且闻有籍端苛罚滥禁纷扰之事”，“应请以府经历县丞降补”。[15]327-328这也凸显了学务处在推行学务过程中的尴尬境地。

四、结语

四川学务处产生于清末教育体制的转型时期，是适应地方强制推行学堂教育的产物，带有明显的时代烙印。但从上述内容可以看到，四川学务处在管理监察地方学务上具有自身的特点。

第一，学务处设立后虽经历岑春煊和锡良两任总督，但机构的运作并没有被打断，而且职能、机构还不断地完善，保证了教育政策的连续性，这在清末时常动荡的年代是较为难得的，同时也是四川近代教育不断兴起发展的重要原因。

第二，学务处革旧立新，创立了近代地方教育管理监察新体制。一般认为近代中国的教育管理及视学制度源自于欧美、日本。但是从对学务处设置、完善及监察机制的考察来看，近代中国教育体制和视学制度是古今中外相结合的结果。尽管有些规章制度多“移植”于日本，但实际运行过程中也体现很多中国文化的理念。

第三，学务处在地方学务推广中多采用“速成”的办法，虽然在学堂数量和在校生人数上有了大幅增长，但学堂教育质量却无法保证。不仅未能为国家培养出自强的人才，而且也破坏了传统教育在基层社会中的教育功能。

第四，学务处运行过程中所面临的困境凸显出近代教育机构在地方行政管理体系中的“边缘化”地位。此种境地不仅无法达到通过学堂教育将统治阶级的合法性及自身文化传递下去并加强社会控制的目的，反而使地方乡绅的势力和对基层社会的影响不断扩大，加速了社会阶层的分化，使统治者逐步丧失对地方的控制。即使学部建立之后，近代教育机构的这种境地也没有得到彻底的改变。

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(责任编辑 李逢超)

On the Supervision over Local Educational Affairs in the Late Qing Period and Its Dilemmas——An Inspection of the Center of Sichuan Educational Office

Kang Zhaoqing

(SchoolofMarxismStudies,ShandongUniversityofTechnology,Zibo255049,China)

As the top management institution of modern education in Sichuan province, Sichuan Educational Office drew reference from all countries at all times in the process of educational affairs management and the supervision of the operation method of ancient and modern, creating ChaXue institutions as well as the three-level management and supervision system at the provincial, state, county levels. Its operation laid sound foundation for the latter central education system and the education inspection. The dilemmas in this process highlight the “marginalization” position of modern education institutions in the local administrative management system, which, instead of helping achieve the purpose of strengthening the social control, enforced the social class differentiation.

Sichuan Educational Office; local educational affairs; the supervisory mechanism; the inspection system

2014-10-27

山东省社科规划项目“国家建构视域下的我国青少年公民教育实践模式研究”(2011CJYJ05)。

康兆庆，男，山东商河人，山东理工大学马克思主义学院讲师，山东大学历史文化学院博士研究生。

G529

A

1672-0040(2015)01-0090-06