中国政府购买服务的历史、成果与挑战*

马　卿

(中共中央党校 政法教研部， 北京 100091)

中国政府购买服务的历史、成果与挑战*

马卿

(中共中央党校 政法教研部， 北京 100091)

摘要：政府购买服务的实践是在社会转型的大背景下中国政府治理机制的一种创新，它对于减轻政府压力，整合社会力量参与社会公共物品的供给，最大程度满足人民群众的各类服务需要等具有积极的意义。目前，中国政府购买服务的实践已由点到面向全国范围推广，并且实施更为规范、范围不断扩大、类别逐渐增加。但是，仍存在着重“绩效”而非“服务”、考评机制不够健全、作为承载主体的社会组织发展不健全、不均衡等问题。

关键词：政府购买服务； 治理现代化； 转变政府职能； 社会组织； 公共服务

政府购买服务的实践是中国政府在社会转型的大背景下治理机制的一种创新，是新的社会时期转变政府职能的内在要求。政府购买服务能够减轻政府压力，整合社会力量参与社会公共物品的供给，最大程度地满足人民群众的各类服务需要，从而以较少的政府投入实现更大程度的政府治理绩效。因此完善中国政府购买服务的机制建设与实践推广对于坚持中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化具有重要的意义。

一、中国政府购买服务的缘起

任何一项新的政府政策或者举措的出台都是一定社会历史条件的产物，中国政府购买服务的尝试亦有其特定的背景。

(1) 社会转型带来的压力。中国在建国之后的60余年时间里，社会结构经历了一次剧烈的变迁，转折点就是伴随着改革开放的到来，计划经济时代单位体制的解体。在此之前，中国在经济上实行严格的计划经济，政治上是自上而下的完全控制，社会结构上是建立在单位制和人民公社制基础上的固化的结构。与此相适应，政府的角色就是“一家之主”，政府要具体安排经济生产活动，也要以单位制和人民公社制为载体提供社会全体成员的衣食住行、生老病死等全部的公共服务。这样的社会结构和政府体制固然有其优点，能够在一些方面体现社会主义制度的优越之处，但是它也带来了生产力发展近乎停滞和生产关系僵化等严重问题，直接的结果就是社会大众的民生出现危机。在这样的背景下，安徽小岗村的一次底层的、偶然的创新实践以其带来的巨大的生产力释放的轰动效应被不可阻挡地向全国推广蔓延，人民公社制自然而然地解体了。伴随人民公社制的解体，中国的广大农村出现了治理上的真空状态，即便随后的村民自治、农村两委等机制担起了一定的行政职能，但是农村的医疗、养老等社会问题随着中国城镇化历程的推进而越来越成为政府在社会转型之后所面临的巨大压力。在城市，问题亦是如此，单位制解体或者趋向于解体固然带来了企业负担的减轻和生产效率的提高，但是原来单位所承担的很大一部分公共服务职能被“甩”给了社会，或者更严格地说是交给了政府。这样，上述社会大转型所带来的来自城市和农村的公共服务压力对于中国政府形成了严峻的考验。事实上政府购买服务最初在西方发达国家展开就是因为高福利制度下政府财政压力不堪负荷的结果。因此可以说，广大的地域、庞大的人口、复杂的公共服务内容、科层制系统可能存在的效率低下、权力寻租等问题，都使得中国政府需要尝试新的公共服务供给方式。

(2) 新时期民众对于公共服务的新需求。改革开放后中国在经济高速发展、人民生活水平不断提高的同时，政府的公共服务供给也有了很大程度的发展。但是不能否认的是民众对社会公共服务的不满与日俱增，公共服务的发展与民众对公共服务的期望之间的距离在逐渐增大。这些矛盾的焦点主要集中在医疗、住房、养老等关系社会公众切身利益的民生热点问题上。并且从民众关注的角度来看，除了公共服务提供的数量之外，公共服务的涉及领域、质量和公共服务在提供过程中的公正、公平、透明、效率等价值层面的问题也是民众所密切关心的。新时期，民众的公共服务需求涵盖了医疗卫生、培训就业、子女教育、老人养老等领域，内容深入到了社会生活的各个层面。就其质量而言，中国改革开放后经济的持续发展已使中国解决了温饱问题，目前正处于全面建成小康社会时期。民众对于社会公共服务的质量要求已经不再停留在最基础的生存标准线上，而是趋向于要求社会公共服务更加细分，满足各类群体不断提升的服务需求。总之，政府公共服务面向广大的社会公众，因此以服务群众为重点，以群众满足需求为标准，随着新时期民众对公共服务需求的不断变化，政府在公共服务提供的方式等问题上也要有所变革。

(3) 政府职能转变的题中之义。政府购买公共服务是政府职能转变的直接结果。后者亦是前者的前提和基础。政府职能的转变取决于政府对自身角色定位的变化。中国政府的角色定位大体上经历了从统治者到管理者，到今天提倡的治理者这样一种身份变化过程。伴随着这一过程，政府逐渐对其原有的职能范围和管理方式进行了调整。中国在改革开放后的六次政府机构改革*分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年政府机构改革。中，“每一次政府机构改革都紧扣了转变政府职能这个历史主线”[1]。并且在1988年的政府机构改革中，首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”[2]，要求政府从直接、微观的经济管理为主转变为间接、宏观的管理为主。在政府职能转变的过程中，主要涉及到正确处理政府与企业、政府与社会、政府与市场的关系问题。政府要将权力从具体性社会事务中适当剥离，由企业自主经营，由社会组织和机构独立完成或者与政府合作完成一些社会服务工作，由市场完成对于资源的基础性配置工作。随着上述政府职能的调整，政府在提供公共服务的问题上，完全可以引入市场化竞争机制，在竞争性原则下择优选择更加高效更具性价比的企业来承担一部分公共服务的生产和供给，同时在一些管理问题上，政府还可以通过与社会组织的合作，实现公共服务的社会化。这样既可以在很大程度上减轻政府的压力，又可以激发社会组织的活力，并且为企业创造更多的竞争机会[3]。

二、中国政府购买服务的发展

中国政府购买服务的尝试起始于20世纪初期。目前学界普遍将2000年上海在卢湾等六区十二个街道开始的依托养老机构开展居家养老服务的试点作为内地政府购买服务的开始。从此，政府购买服务由理念上的准备真正进入到实践阶段。此后这一尝试迅速在更大范围内推广，尤其是一些主要的大城市，在城市治理中纷纷尝试政府购买服务来替代原有的政府垄断公共服务供给的做法，并且在实施办法、涉及类别等方面不断有所创新。

总体来看，中国政府购买服务目前已经取得了一些积极的成果。首先，政府购买服务的尝试由点到面已向全国范围推广。中国政府正式启动政府购买服务是在2000年的上海，随后南京、无锡、深圳、天津、北京等地也纷纷依据自身情况，开展了不同形式的探索。随着政府购买服务试点的不断增加，中国政府也已经就全国范围的政府购买服务工作的展开给出了明确的要求。2013年9月，国务院办公厅发布关于政府向社会力量购买服务的指导意见，明确要求在公共服务领域更多地利用社会力量，加大政府购买服务力度，并且设定了相应的目标任务，即“十二五“时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推广，统一有效的购买服务平台和机制初步形成，相关制度法规建设取得了明显进展。到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。国务院这一文件的出台，是对进一步转变政府职能，加强政府购买服务工作的重大部署，也意味着中国政府购买服务的尝试已经从最初的地方试点进入到了全国推广的阶段，其实行的范围将大大扩展。

其次，政府购买服务不断规范，走向法制化轨道。政府购买服务的实质是引入市场化竞争机制，通过选拔更具性价比的企业或者更具资质的社会组织参与公共服务的生产和供给，从而减轻政府压力，激发市场活力，为广大民众提供更好的公共服务。那么在具体的操作过程中，怎么保证选拔过程的公开、透明和公正，避免出现权力寻租、权钱交易的腐败问题，选出真正最优的公共服务提供者就成为了关键问题。中国政府在不断的探索中积累经验，逐渐规范了相关操作流程，并且出台了有关的法律法规，使政府购买服务走上了法制化轨道。由九届全国人民代表大会常务委员会2002年6月29日通过，2003年1月1日起开始施行的《中华人民共和国政府采购法》就是专门针对政府采购的专门性法规。其中的采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等。该项法律对于政府采购的原则、类别、标准等作了详细的规定。这一法律的出台标志着中国政府购买服务开始步入法制化的轨道。

再次，政府购买服务的范围不断扩大，类别逐渐增加。政府购买服务最开始出现在城市社区养老服务领域。随着政府购买服务试点的不断增加，各地政府开始尝试在更加广泛的领域加以应用。从目前收集到的相关信息看，政府购买服务的种类已经涉及到了市政设施养护、社会办养老服务、群众文化活动、慈善救助、农民工子女教育、艾滋病防治、失能老人养老服务等领域，内容从传统的市政工程外包、民生服务发展到了慈善救助、社区建设、社会福利等领域，政府购买服务的范围正在逐渐扩大。此外，政府对于购买服务的投入也在不断加大，例如2010年7月，北京市政府拿出1亿多元资金向社会组织购买涉及民生领域的服务，内容涉及300项具体服务项目。这一趋势显示出政府日益倾向于和社会组织加强合作，以不断满足社会公众对于公共服务的各类需求。

以上几个方面是中国政府购买服务所取得的主要进展，除此之外，政府在购买服务的操作流程标准化、购买形式多样化、考评机制科学化等方面亦有长足的进步，此处不再一一赘述。上述发展成果表明中国政府在进一步深入转变政府职能，提高社会服务和管理水平上正不断取得进步。

三、中国政府购买服务的几个挑战

中国政府在不断完善政府购买服务方面取得了长足的进步，但是实践中的一些问题也反映出了政府在购买服务上仍然面临着一些新的挑战。

首先，重心偏移，重“绩效”而非重“服务”。政绩是考核政府工作的主要标准，也是政府工作的主要目标依据。因此，部分地方政府在购买服务的过程中出现“政绩工程”，结果导致政府公共服务不是“为需要而购买”，反而成了“为购买而购买”。2012年在由广东省行政管理学会主办的“行政体制改革与政府职能转变”研讨会上，与会的专家学者就中国政府在购买服务中出现的各类问题进行了集中讨论，其中就有所谓的“为购买而购买”的“政绩工程”问题。会上讨论了一个典型案例、“市里给每个街道分配200万元，作为购买社工服务的经费。很多街道领导电话马上被打爆了，有人就说，你把社工服务包给我，我马上去成立一个社工组织”[4]。这个案例虽小，但反应的问题却绝非个案。一些地方政府在购买服务中有专门的资金，但是这个资金应该怎么花?应该花在哪儿?一些地方的有关领导或者没有经过科学论证，或者纯粹为了出政绩，只为政府面子好看而盲目进行政府服务购买，没有切实从服务需求者的角度出发，缺乏科学的调研论证，而致使民众的真正需求被罔顾，导致政府花了钱买了服务，民众却不买账。这一方面导致了政府资源的浪费，另一方面也会引起社会民众对于政府工作的质疑和不满，有违政府购买服务的初衷。

其次，政府购买服务考评机制不够健全。目前对于政府购买服务的着力点或者工作的重点在事中，也就是购买服务的具体操作上，而对于事先的公共服务参与竞争者的资质评估以及事后的公共服务绩效评估却往往缺乏相应的关注，具体表现就是政府购买服务的考评机制不够健全，其中的关键是考评主体的单一化。目前在考评机制上，仍然偏重于政府考评或者说仅有政府是考评的主体，那么如果政府购买服务的过程中出现了权力寻租、权钱交易，政府的评估将是一种自我掩盖，只有当真正出现了问题之后才可能进行相应的追责，而不能进行常态化的科学监管。因此，在考评主体上可以适当引进社会公众、专家学者、专业评估机构等第三方评估力量，形成综合评估体系[5]，只有当涉及切身利益的民众的意见、专家的观点、专业机构的建议与政府的监督考评有机整合时，才能真正实现对于政府购买服务的监督与考评。此外，除了考评主体单一化的问题外，考评机制也要健全。因为政府购买服务涉及到的项目种类繁多，并且许多新加入的服务项目具有新的特点，因此，在设计考评标准和考评机制时需要有针对性地进行改进和完善，做到考有所依，避免出现考评上的制度空白。

再次，社会组织发展不健全、不均衡。作为政府购买服务的对象之一，社会组织的发达程度直接决定了其能够为政府提供何种公共服务，但是这一政府公共服务的承接方在中国的发展却不够健全。一方面，中国改革开放以来为社会组织提供的发展时间和发展空间不足。传统中国社会有各类行业组织等社会性机构来配合统治者进行有机的社会管理，新中国建立后，严格的单位体制完全取缔了这一类社会组织的存在空间。改革开放后中国社会开放了社会组织的生存空间，但是因为注册管理等方面的问题，例如注册机构需要寻找到相应的政府部门去挂靠等，使得社会组织在中国的发展仍然是受到了很大程度的制约[6]。今天政府已经出台相应的改革办法，改进了对于社会组织的管理方式，但是中国社会组织真正发展壮大仍然需要一定的时间。就目前来看，社会组织发展不健全仍是制约中国政府购买服务的一个瓶颈。此外，社会组织在中国各个地区发展的不均衡也在很大程度上影响了政府购买服务工作在全国范围的推广。政府购买服务开始以及发展都是由上海、深圳、北京、天津等发达城市来实现的，这些地区经济的发展也使得其社会组织发展相对比较进步。而在广大的中西部地区，或者中小城市，社会组织的发展就远远不及上述大城市了[7]，这也导致在这些地区，即使政府推广公共服务购买活动，也很难找到完全符合资质的社会组织来承接。这种社会组织发展的不均衡制约了政府购买服务在全国范围的进一步展开。

四、结语

政府购买服务的尝试是中国政府在社会大转型背景下，在中国改革开放走向纵深阶段的情况下，政府在面对新的社会环境以及民众的新的公共服务诉求时的一项重大的改革举措。这一举措对于响应党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力的现代化具有长远的内在价值，是今后政府职能改革的一个重要方向[8]。因此，政府需要全面审视当下在购买服务过程中存在的问题和挑战，有针对性地加以改进，完善并深入推进政府购买服务工作。

参考文献：

[1]唐亚林.改革开放30年政府机构改革的基本经验及深刻教训 [J].探索与争鸣，2008(12)：15-18.

[2]周志忍，徐艳晴.基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视 [J].中国社会科学，2014(7)：66-86.

[3]崔正，王勇，魏中龙.政府购买服务与社会组织发展的互动关系研究 [J].中国行政管理，2012(8)：48-51.

[4]南方都市报.购买社会服务不能成为政绩工程 [EB/OL].[2012-07-19].http：//news.gd.sina.com.cn/news/20120719/1329654.html.

[5]刘昆.贯彻落实三中全会精神 大力推广政府购买服务 [J].中国社会组织，2014(3)：8-13.

[6]文军.中国社会组织发展的角色困境及其出路 [J].江苏行政学院学报，2012(1)：57-67.

[7]王振海，王义.地方政府购买民间组织服务的现状与对策 [J].天津行政学院学报，2011(5)：59-63.

[8]宋国恺.政府购买服务：一项社会治理机制创新 [J].北京工业大学学报：社会科学版，2013(6)：10-16.

History, achievements and challenges of government

purchase of services in China

MA Qing

(Politics and Law Department, Party School of the Central Committee of CPC, Beijing 100091, China)

Abstract：The practice of government purchase of services is an innovation of governance mechanism in China in the background of social transformation. It has positive significance in reducing the workload of the government, integrating the participation of non-government entities in public goods supply, meeting the various service needs of people to the maximum extent, and so on. The current practice of government purchase of services in China has been expanded from a few places to the whole country, and the implementation has been more standardized, the scope has become wider, the category has been gradually increased. However, there are several problems such as focus on “performance” rather than “service”, imperfect evaluation mechanism, the unsound and imbalanced development of social organizations as the carrier, etc.

Key words：government purchase of service; governance modernization; transformation of government functions; social organization; public service

(责任编辑：吉海涛)

*本文已于2015-05-13 15∶33在中国知网优先数字出版。 网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150513.1533.006.html

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1674-0823(2015)04-0295-04

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.04.02

作者简介：马卿(1983-)，女，河南南阳人，博士生，主要从事比较政党等方面的研究。

基金项目：中国法学会部级法学研究课题(CLS(2014)D027)； 河北省高等学校人文社会科学优秀青年基金项目(SY14120)。

收稿日期：2015-03-20