国家治理体系与政府购买公共服务*

李新廷

(1. 中共中央党校 政法教研部， 北京 100091； 2. 山东师范大学 政治与国际关系学院， 济南 250014)

*本文已于2015-05-13 15∶33在中国知网优先数字出版。 网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150513.1533.014.html

【专题论坛：政府购买服务的理论逻辑与制度现实】

国家治理体系与政府购买公共服务*

李新廷1， 2

(1. 中共中央党校 政法教研部， 北京 100091； 2. 山东师范大学 政治与国际关系学院， 济南 250014)

摘要：政府购买公共服务关系到政府职能的转变和政府治理水平的提升，关系到政府与市场之间功能与地位的调整与理顺，因而是国家治理体系的重要一环。政府购买公共服务背后体现的是国家治理体系现代化的取向，那么在理论逻辑上是要以新公共管理理论、政府治理、第三方治理和多中心治理理论为理论基石。目前，我国政府购买公共服务还存在着范围不清、关系不顺、法律不健全的制度现实，因而必须构建科学规范的现代化的政府购买服务制度和配套制度体系，以进一步推进国家治理体系的制度现代化。

关键词：国家治理； 政府购买； 公共服务； 新公共管理理论； 第三方治理； 多中心治理理论

政府购买公共服务，很大程度上是和“公共服务合同外包”、“公用服务民营化”和“公共服务社会化”相等同的，指的是公共服务的提供并不是单独由政府来完成，而是政府通过外包、市场化、民营化等，使社会、市场主体购买政府的公共服务，为社会和政府提供公共服务。王浦劬的定义具有代表性，他认为政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量，来交付服务费用[1]4。我国政府购买公共服务在北京、上海、深圳等地已经展开了深入的实践，形成了各自的模式。但是随着这一实践的全面扩展和深入，其中的理论问题和制度问题凸现出来，制约着我们对于政府购买公共服务的认识和实践。我们有必要在国家治理体系的大框架下梳理政府购买公共服务的理论逻辑、制度现实和制度现代化的相关问题。

一、政府购买公共服务：国家治理体系的重要一环

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推广政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”[2]18，反映了政府加快转变自身职能，深化行政体制改革，进行有效的国家治理和政府治理的决心。

政府购买公共服务这一理论和实践最早起源和成熟于西方，成为西方政府管理和治理的重要政策和制度工具，这一理论和实践的完善对于后发展国家的政府治理和国家治理具有重要的启示和借鉴意义。20世纪初，后发国家市场经济的发展和政治治理的变革，尤其是公共管理的实践使其纷纷引入这一政策和制度。我国的相关实践也快速发展，亟待完善对其的理论、制度与相应实践的研究。尤其是十八届三中全会提出的国家治理体系，更是为政府购买公共服务提供了理论和制度上的指导，给政府购买公共服务提供了切入国家治理实践的契机。

政府购买公共服务是国家治理体系的重要一环，这主要体现在：一方面政府购买公共服务无论是在理论上还是在实践上都转变了政府职能的定位和功能。在理论上将政府的角色从“掌舵”向“划船”定位，政府在公共政策和公共服务提供过程中的角色是政策的制定者而非具体的执行者，是“裁判员”而非“运动员”；在实际的公共服务实践中，政府提供公共产品，通过竞争机制招标多元的市场和社会主体来进行具体的运作，这种多元化的实践能够提高公共服务的质量和效率，同时减轻政府的负担，从而实现资源的有效配置，也为完善政府治理提供了一条优化的路径。政府治理是政府作为主要主体，同时联合市场和社会等多元主体的多元共治。政府购买公共服务，实现了政府与社会、市场的互通有无，推进了政府自身的体制改革，也加强了与社会、市场的紧密合作，因而是实现政府治理，达成“善治”的有效途径。

另一方面，政府购买公共服务的相关理论和实践还有利于理顺政府与市场之间的关系和问题。十八届三中全会提出了理顺政府与市场关系的问题，随着我国市场经济体系的不断完善，市场成为经济中资源配置的最有效率的形式，在经济发展中起着决定性的作用。政府和市场的关系是中国从计划经济体制向市场经济体制转变所要理顺的问题，而政府购买公共服务实际上是使政府发挥宏观调控的作用，保证市场秩序，优化公共服务和弥补市场失灵，在微观上的运作是使市场来发挥作用。“推进政府购买公共服务，正是贯彻落实三中全会对政府和市场关系定位，寻求二者的最佳结合。”[3]政府购买服务一方面完善了政府治理，另一方面为理顺政府与市场关系提供了切入点，这些都是国家治理体系相关理论和实践的重要内容。

二、国家治理现代化：政府购买公共服务背后的理论逻辑

政府购买公共服务背后体现的是国家治理体系现代化的取向，政府购买公共服务涉及的是公共领域的治理问题，尤其是政府与社会组织的关系问题，那么在理论逻辑上是要以治理理论为基础的。政府购买公共服务涉及的是新公共管理改革、治理理论中的相关理论问题。

首先是新公共管理理论“解构”了传统官僚制，带来了政府管理体制的变革，为治理理论的兴起奠定了基础，也为政府购买公共服务打开了大门。政府管理效率低下、机构臃肿带来的管理实践危机促使政府采取相应的改革，实践反思带来的理论上的结晶即是新公共管理理论。新公共管理理论主张的是政府管理模式的变革，改变政府单一公共服务主体，将市场竞争机制和私人部门的市场化管理方法引入到政府公共服务实践中来，以提高公共行政的效率，从而引发了“哥白尼式革命”[4]169的新公共管理范式的变革，给中国行政管理体制改革、政治体制改革与国家治理的现代化提供了理论资源。新公共管理理论揭示了政府公共服务提供效率低下的根源，使政府再次反思科层制官僚体系的传统管理模式，从而提出了“重塑政府”的口号。这一口号给我们带来了重要的启示：政府全能的角色并不有利于治理的现代化，掌舵而不是划桨是政府的首要角色定位；竞争机制的引入和多元公共服务主体的确定对于政府提供和购买公共服务来说意义重大。中国政府购买公共服务必须要使政府角色定位清晰，竞争机制有效才能有效推进政府购买公共服务实践。

随着公共管理领域实践的变革，治理理论也逐渐兴起，政府治理成为公共管理领域的主题。基于对治理实践领域的不同和治理主体多元化的总结，罗茨提出了公司治理等七种关于治理的不同定义[5]54-90。关于治理的研究存在着多元化的趋势，这本身就表明了治理领域和主体的多元性，也说明了治理最大的特点在于强调公共事务的公私多元合作。在治理理论中，非盈利组织和公民社会扮演了重要的治理作用，主要表现在两个层次上：在国家治理层次上，多元社会力量，尤其是非政府组织和公民与政府成为重要的治理主体，这些社会力量与政府一道形成公共权威，共同治理国家；在公共社会服务领域中，多元社会力量积极参与到服务的提供中来，尤其是非政府组织与民营组织能够积极参与到公共服务的提供中来[6]。

政府购买公共服务涉及到治理理论中的政府治理、第三方治理和多中心治理理论。何增科在比较统治与治理、公司治理与政府治理、国家治理与政府治理后认为：“政府治理是政府联合多方力量对社会公共事务的合作管理和社会对政府与公共权力的约束的规则和行为的有机统一体，其目的是维护社会秩序，增进公共利益，保障公民的自由和权利。”[7]政府购买公共服务是多元治理的有效组成部分，政府包揽一切的时代已经过去，国家治理现代化的提出必须要实现治理主体的多元化，政府在国家治理体系中扮演着多元主体中最重要的掌舵者的角色。政府购买公共服务在国家治理体系中首先表现在政府治理的变革上。那么，政府治理理论对于政府购买公共服务来说是最重要的理论基石。政府治理涉及的是对政府在治理实践中角色的明确定位，治理的活动是政府联合多元力量对社会公共事务的合作管理，因而政府只是公共事务治理之道中的主要一元。政府是治理活动的掌舵者，而非具体的实践者，即公共服务的实施者应该是多元主体，尤其是要通过市场竞争的机制来运转。这就需要“第三方治理”的介入。

所谓“第三方治理”就是由政府之外的社会组织、非营利组织等来提供公共服务。第三方治理的概念的主要贡献者是美国学者萨拉蒙。他通过实践比较在探讨了多元治理主体尤其是多元化的非营利组织和政府在公共服务提供中的角色、性质和领域范围之后，认为政府不应该成为单一的公共服务提供者，非营利组织在很多公共服务提供中通过市场机制的筛选能够发挥比政府更有效率的作用，因此应使第三部门或非营利组织成为某些领域公共服务提供的合法主体。在公共服务提供中，非营利组织的合同外包等民营化、市场化的举措成为了第三方治理的重要途径[6]。因而，政府购买公共服务的重要理论来源之一就是第三方治理理论。

而多中心治理理论也是公共服务提供多元化以及国家治理现代化的理论基石之一。多中心治理意味着治理的中心和主体并不是单一的，而是多元化的。政府、市场、社会和各种非营利性组织都是公共服务提供和执行的主体；多中心意味着没有单一、绝对的中心，没有单一、绝对的权威，因而治理的方式、方法和路径是合作性的，而不是自上而下的管理和统治，这种多元化的治理能够保证公共服务提供、执行和监督的多元化。在治理中心多元化的同时，引入市场化竞争机制又能保证公共服务提供的质量和效率，使政府购买公共服务能够更好地进行。

无论是新公共管理理论，还是多元化的治理理论，实质上都是国家治理的重要方面。《决定》中的国家治理体系是总目标、总任务，说明了国家治理体系是全方位的。何增科认为“国家治理是国家联合市场和社会力量对社会公共事务的合作管理。国家治理可以从多种维度去分析。从横向来看，可分为经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理等。从纵向来看，可分为基层社会治理、地方国家治理、全国性国家治理、国家参与区域治理和全球治理等。”[8]政府购买公共服务是国家治理体系的重要一环，那么其以新公共管理理论和治理理论为理论基石，致力于实现政府职能转变、实现政府有效治理和理顺政府与市场关系所要达成的总目标就是要实现国家治理的现代化。

政府购买公共服务不仅反映了国家治理的理论逻辑，而且在实际上推动了国家治理的现代化。政府购买公共服务实际上切实地进行了政府职能的转变，落实了治理理论，使治理主体多元化，理清了政府与市场的关系。向社会组织尤其是非营利组织购买公共服务能够进一步促进社会组织的成长，使治理从政府治理向社会治理扩展，从而推进整个国家治理的现代化。

三、政府购买公共服务的制度现实

目前，我国政府购买公共服务基本上采取合同外包、特许经营、公司合作、政府补助和凭单制的方式，引进了竞争机制，在对公共服务资源进行整合分类基础上实现购买方式的多样化，逐步推动公共服务购买市场化，并且不断探索公共服务购买过程和结果的评估机制。例如浦东新区建立了一套较为完善的购买、管理和评估机制，具有预算化管理、契约式管理、第三方评估监管、全程管理、法制化管理的特点[9]。

但是我们在实践公共服务购买时还存在很多问题。首先是对政府购买的范围并没有达成制度上的共识。与西方相比，我国对政府购买公共服务并没有深入的研究，对购买公共服务的范围并没有明确的制度意识。有的学者将公共服务的范畴界定为：就业和社会保障、医疗卫生、义务教育、文化、科技、环境保护、基础设施建设[10]等，范围较广。但是有学者对我国已有的购买公共服务实践进行了范围上的统计，发现卫生保洁类服务、园林绿化、公路养护、养老服务和教育培训服务等是公共服务外包的主要领域[11]。一般来讲，公共服务外包要考虑到多种因素，尤其是成本这一因素。但是实际上，很多高成本的不宜外包的公共服务却在实践中实现了外包和市场化。那么，政府购买公共服务的范围到底如何确定，这需要考虑众多要素，尤其是政府购买公共服务的制度环境。范围不清导致了一系列的问题：程序不规范、购买服务选择的标准和条件不具体，从而导致了政府购买社会服务的操作性不强。

第二个问题是社会组织发育尚不成熟，门槛有待降低。我国的公民社会还处在不断成长的阶段，社会组织有了较快的发展，数量和质量有了质的提升。但是总体上来看，由于双轨体制的存在，社会组织的注册和成长都受到政府的影响，导致社会组织发育滞后。在这种情况下，政府购买社会服务虽然一方面间接地培育了社会组织，但是也会导致尚不成熟的社会组织公共服务提供的规范性不足、政府无法选择质量较佳的社会组织以及社会组织对政府的依赖性过强导致社会组织丧失独立性，再加上政府本身职能转型尚未完成，职能不分、监管不清，导致政府与社会组织的合作关系并不是顺畅合理的，存在着一定的风险，影响着公共服务的质量。

第三个问题是政府购买社会服务的法律和政策尚不完备。中国一直没有一部专门、全面、严谨的《民间组织法》或《社会组织法》，对社会组织的性质、地位、职能等缺乏明确规范与可操作的法律界定，从而在现实的实践中导致问题频出而无法律和规章制度可循。而政府购买社会服务没有明确的相关法律规定，只有各地出台的地方性指导意见。例如，2006年北京市出台的《关于政府购买公共服务指导意见》、2007年上海市浦东新区发布的《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》、2007年山东省发布的《政府购买城市社区公共卫生服务指导意见(试行)》、2008年宁波市海曙区发布的《关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见(试行)》、2009年成都市发布的《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见(试行)》以及2012年广东省政府印发实施的《政府向社会组织购买服务暂行办法》等[12]。但是这些都是地方性指导意见，与国家层面的规范化、法治化和统一指导性的要求相比还有很大差距。

总体来看，由于缺乏制度化保障措施，政府购买公共服务存在诸多问题，导致政府购买社会服务尚未形成良好氛围，理论基础尚未明确梳理，政府购买公共服务的政策和制度不到位，导致政府自身职能转变不顺畅、社会组织发育滞后。购买范围不清还导致公共服务发展不均衡，公共服务偏于公共卫生而行业服务类、行政事务管理类较少；此外还存在地域发展的不平衡性，总体上发达地区服务优于不发达地区，城镇居民的服务优于农村地区。

四、制度的现代化：政府购买公共服务的国家治理目标

政府购买公共服务在中国的实践时间并不算长，因而在引入西方、借鉴西方和本土化探索过程中难免会存在一些问题。但是从长远来看，政府购买公共服务是国家治理体系的重要一环，符合政府职能转变进行行政体制改革和国家治理体系与治理能力现代化的要求，符合国家理顺市场与政府关系、进行市场经济体制改革的要求。制度的现代化是国家治理体系现代化的本质规定和内在要求，这一内涵要求政府购买公共服务的发展必须实现政府购买公共服务相关制度体系的现代化，只有现代化的、健全的、法治的、程序化的制度体系的保障才能确保政府购买公共服务实践的顺利展开，也才能确保政府购买公共服务在更多地区和领域的拓展。政府购买公共服务制度化要求我们必须在以下几个方面着手：

第一，必须要建立科学化、规范化、现代化的政府购买服务制度。

政府购买公共服务制度体系的建设对于这一实践探索的科学化、规范化和现代化至关重要。在建立这一制度体系的过程中，我们首先需要厘清的是制度规定上政府的职能范围。政府的职能范围并不是无限的，而是一套有限的政府制度。在这套制度体系中必须要明确政府和市场这两大国家领域的关系，必须要明确政府和公共组织这两大重要的治理主体的制度关系。治理理论给我们带来的制度规定是购买公共服务中的政府在制度体系中是处于“掌舵者”的位置，而社会组织是具体服务的提供者、执行者和监督者；政府在这一制度体系中是公共服务提供的购买方，而社会组织是公共服务多元化提供的潜在提供者；政府是公共服务购买体系中购买成功之后的委托者，而具体的社会组织是公共服务购买实施之后的承接者。在政府和社会组织二者之间，市场是竞争的平台，是制度的平台。公共服务购买必须进行市场化改革，才能使政府购买公共服务是在竞争的环境下，才能促使政府职能转变和公共服务质量与效率的提高。

其次，要明确政府公共服务购买的范围。政府购买公共服务并不意味着政府购买所有的公共服务。公共服务领域的多元化也并不意味着多元化的主体都能参与进来。公共服务购买的外包领域是非常具体的，这是由政府的职能范围和公共服务提供组织的功能定位决定的。因而，公共服务的外包具体来讲是将一些可以由社会组织承担并且社会组织也有能力承担的项目转移出去，既要避免政府职能的臃肿、大包大揽、过度滥权、效率低下、又要考虑到公共服务的特定类型、服务对象以及社会组织的提供能力、提供质量和服务资质。例如，2012年广东出台的《政府向社会组织购买服务暂行办法》就考虑到了政府购买公共服务的范围问题，尤其是政府的职能范围问题，在其中就详细列明了《省级政府向社会组织购买服务目录》，规定除法律法规规定和涉及国家安全、保密以及司法审判、行政决策、许可、审批、执法和强制性事项之外的所有其他项目须有序地向社会组织进行购买。而北京等一些地区也有关于政府购买公共服务范围等相应的政策出台，这是购买服务制度体系和相应实践的一大进展[13]。

除了明确职能范围和购买范围的制度化，政府购买公共服务还要在过程管理和事后评估上实现制度化。政府购买公共服务并不是简单地将公共服务外包给社会组织，还涉及到服务的质量。对质量进行过程的管理和事后的监督评估是政府购买公共服务的重要一环，也是国家治理体系与治理能力现代化的内在要求。政府购买公共服务在过程管理上要以多中心治理和第三方治理为基础实现多元管理。过程管理的多元化是政府购买公共服务的治理过程。政府购买公共服务的内在特征还决定了社会组织提供公共服务之后进行事后的评估。评估的性质决定了除政府进行监管以外，还需要制度化的第三方评估机构的参与。媒体评估、专业机构的评估等是非常重要的。制度化要求评估是政府购买公共服务的必须的一项程序，而且建立科学规范制度化的评估体系对于政府购买公共服务的制度化至关重要。这需要各地根据自己的特点、公共服务的特点有针对性地设置。

第二，必须要建立科学、规范、现代化的政府购买公共服务配套制度体系。

政府购买公共服务的制度化必须要在法律规章制度上予以保障。法治化是政府购买公共服务制度化的内在要求。尽管在政府采购方面，我们国家已经制定了相应的《采购法》，但是这一法律所涉及的政府购买服务并不是社会和公共服务，采购的对象也局限于工程和货物，而参与采购的组织并不包括社会组织等非营利性组织，因而这一法律并不是政府购买公共服务的相关法律依据。因此，政府购买公共服务的制度化要求我们必须尽快修订《采购法》，或者出台专门的规定政府购买公共服务的法律条例，从规章制度和法律体系上明确社会组织在政府购买公共服务中的地位、角色、类型以及作用，并对购买的范围、程序与评估等作出法律上的规定。在考虑到各地特色的基础上，地方政府购买公共服务的制度规章制定可以在借鉴全国经验的基础上，出台符合本地实际的政府购买公共服务的具体制度，以体现出地方特色和实际。另一方面，中国缺乏一部专门的关于民间组织和社会组织的法规来保障社会组织的发展，因此亟需出台专门的法规，对社会组织的性质、地位、职能、注册、活动规范等进行界定。

除了对政府购买公共服务作了总体上的法律规定之外，政府购买公共服务最关键的配套制度之一在于财政方面的规定。目前政府购买公共服务的资金来源主要是专项资金。一般看来，政府购买公共服务实践的不完善导致政府未将相应的资金纳入到政府财政预算体系中来，因此，有必要规范政府购买公共服务的相关资金渠道，将其纳入到公共财政预算，实现政府购买公共服务资金预算的制度化，以便规范政府行为，有利于理顺政府与市场、社会组织的关系。

总而言之，政府购买公共服务必须实现制度化。国家治理体系是一项宏大的制度体系，“这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”[14]。政府购买公共服务事关政府职能转变，事关政府与市场关系的理顺，是国家治理体系的重要一环，必须要在制度化上着手推进。

参考文献：

[1]王浦劬，莱斯特·M，萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析 [M].北京：北京大学出版社，2010.

[2]人民出版社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 [M].北京：人民出版社，2013.

[3]财政部科研所课题组.政府购买公共服务的理论与边界分析 [J].财政研究，2014(3)：2-11.

[4]文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机 [M].毛寿龙，译.上海：上海三联书店，1999.

[5]Rhodes R.Governance and public administration [M]//Pierre J.Debating Governance.New York：Oxford University Press，2000.

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[12]马庆钰，谢菊.政府购买社会组织服务的规范化 [J].理论探讨，2012(6)：144-147.

[13]胡薇.政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实 [J].经济社会体制比较，2012(6)：129-136.

[14]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的重要讲话[EB/OL].[2014-02-17].http：//news.xinhuanet.com/photo/2014-02/17/c_119374303.htm.

National governance system and government purchase of public services

LI Xin-ting1, 2

(1. Politics and Law Department, Party School of the Central Committee of CPC, Beijing 100091, China; 2. School of Politics and International Relations, Shandong Normal University, Ji’nan 250014, China)

Abstract：Government purchase of public services is related to the transformation of government functions, the improvement of government governance level, and the adjustment and streamline of the functions and status between the government and the market, which is an important part of national governance system. Government purchase of public services indirectly reflects the orientation of the modernization of national governance systems, therefore it is logically based on the theories of new public management, government governance, the third-party governance and the multi-centers governance as the theoretical foundation. At present, the system reality of Chinese government purchase of public services is that there are phenomena such as the scope is not clear, the relationship is not smooth, and the law is not perfect. Therefore, a scientific and standardized modern government purchasing service system and supporting system must be constructed, so as to promote the system of national governance system modernization further.

Key words：national governance; government purchase; public service; new public management theory; the third-party governance; multi-center governance theory

(责任编辑：吉海涛)

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1674-0823(2015)04-0289-06

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.04.01

作者简介：李新廷(1987-)，男，山东莒南人，博士生，主要从事比较政治学等方面的研究。

基金项目：中国法学会部级法学研究课题(CLS(2014)D027)； 河北省高等学校人文社会科学优秀青年基金项目(SY14120)。

收稿日期：2015-03-20