粮食主产区与主销区的利益关系研究：粮食直补是“杀富济贫”吗？

阮荣平 郑风田 刘力

(1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京海淀100872；2.中国人民大学国家发展与战略研究院，北京海淀100872；3.中国石油大学(北京)工商管理学院，北京昌平102249)



粮食主产区与主销区的利益关系研究：粮食直补是“杀富济贫”吗？

阮荣平1,2郑风田1刘力3

(1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京海淀100872；2.中国人民大学国家发展与战略研究院，北京海淀100872；3.中国石油大学(北京)工商管理学院，北京昌平102249)

粮食主产区和粮食主销区利益关系发生的纽带是粮食。本文根据粮食的两种属性，将其分解为两种商品来分别考察粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系。作为一般商品的粮食，在以“工业优先”的发展战略指导的计划经济条件下，存在着严重的粮食主产区利益流向粮食主销区的现象; 而在市场经济条件下，粮食主产区与粮食主销区却能够达到双赢的局面。作为基本品的粮食，在生产上存在着粮食主产区利益流向粮食主销区的现象，存在着“杀贫济富”的问题。因此，应该坚持粮食流通体制市场化改革的方向，促成粮食主产区与粮食主销区的“双赢”局面，并建立起更为公平的成本分担机制。

粮食主产区；粮食主销区；粮食直补

一、引言

粮食直补是国家在取消农业税以后出台的一项重要的保障粮食安全增加农民收入的政策。该政策一出台甚至在酝酿期间就引发了很大的争论。争论的焦点主要集中在：是否实行农业补贴和保护价，以及直接补贴如何定位①。其实，如果将粮食直补视为对粮食安全成本的一种支付的话，那么第一个争论就没有必要了。

尽管在粮食直补过程中存在诸多问题，使得粮食直补分解了政策目标。比如，采取补贴与粮食种植面积或销售数量不挂钩的方式，分散了粮食补贴的目标。实行以计税土地面积或计税常年产量为依据向农民发放补贴，与农民当年的粮食生产和销售不挂钩，实际上是将对粮食的补贴扩大为对整个农业的补贴，将对种粮农民的“特惠”政策，扩大为对全体农民的”普惠”政策，脱离了改革政策的设计初衷，分散了粮食补贴的目标。但是粮食直补还是在一定程度上提高了农民的种粮收益，进而提高了我国粮食安全水平。粮食安全具有很强的公共物品属性(胡靖，2000)，同时我国粮食生产分布又极为不均，全国13个粮食主产省的粮食播种面积、有效灌溉面积与总产量分别占全国的68.3%、71%和71.5%，粮食商品率达到42%。近3年平均每年提供的商品粮占全国总量的80%以上，粮食主产区的农民人均出售粮食数量占全国80%以上，粮食主产省事实上承担着国家粮食安全的重任(杨邦杰，2005)。

如果完全由粮食主产区来负担全国的粮食安全，显然会造成粮食主产区利益流向粮食主销区，进而造成粮食主产区与粮食主销区的利益摩擦，最终影响到我国粮食安全。这种状况虽然受到了学者们的关注，但是深入研究粮食主产区和粮食主销区利益关系作用机制的文献尚少。针对这种情况，本文以研究粮食主产区和粮食主销区利益关系为主线，深入研究其利益关系的作用机制。

二、粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系

中国粮食流通从20世纪80年代中期结束“统购统销”改为“合同订购”，扩大市场调节，实行“双轨制”。从90年代初的“保量放价”放开粮食经营，到1998年开始实行政府垄断收购的“三项政策，一项改革”，再到2003年以后逐步全面放开粮食收购市场和价格，中国粮食流通体制的发展经历了多个阶段。经常用来衡量各个阶段特征的变量是计划程度(或者说市场程度)的强弱，按照这个衡量指标分析，我国粮食流通体制总的走向是回归市场。正是在这种走向的影响下，粮食现货市场和期货市场得到不断发展。目前，全国范围内正在形成粮食购销市场化和流通主体多元化的格局。

不同的粮食流通体制下，粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系也是不一样的。为了便于说明问题，本文仅将粮食流通体制的发展阶段抽象为计划经济时代和市场经济时代两个阶段。在计划经济时代，粮食的生产和销售完全由计划调节，而在市场经济时代粮食的生产和销售完全由市场来调节。下面将着重从理论上分析这两个阶段中粮食主产区与粮食主销区之间的关系。

(一)计划经济时代

为了便于分析，我们假设粮食主产区(s)只生产粮食，而粮食主销区(c)只生产工业品。这两种产品能够满足全国人民的日常需求，而为了满足全国人民的日常需求，s和c需要相互交换自己的产品，在计划经济时代，这种交换的过程由中央来完成。

然而，中央政府有着自己的偏好和战略选择，即发展工业。为了工业发展积累资本，便努力提取农业剩余。因为，中央政府是唯一的市场买家，所以无论是在粮食的贸易中还是在工业品的贸易中，它都有垄断定价的权力。这种垄断权力加上中央政府发展工业的偏好使得粮食主产区在两次与中央政府的贸易中均受到了剥削。

1.粮食主产区与中央政府的粮食贸易

在粮食主产区与中央政府的粮食贸易中，中央政府是粮食需求方，而粮食主产区是粮食供给方。由于中央政府拥有垄断定价权，其选择的垄断定价低于市场均衡价格。此时，生产者剩余减少，消费者剩余增加，社会福利要小于市场均衡价格时的社会福利，这一部分社会福利损失的主要承担者为粮食生产区，一部分生产者剩余转移为消费者剩余，即粮食主产区的利益转向了粮食主销区。

2.粮食主产区与中央政府的工业品贸易

粮食主产区和中央政府的工业品贸易与粮食贸易情况类似。不过，中央政府代表的粮食主销区得到了高于市场的价格，而粮食主产区不得不接受一个高的消费价格，再次使得粮食主产区的利益流向粮食主销区。

中央政府按照发展工业的偏好，运用垄断权力将价格定得高于市场均衡价格。此时生产者剩余和消费者剩余发生的变化，也就是粮食主产区与粮食主销区的利益关系发生的变化。工业品生产者剩余增加，而工业品消费者剩余减少。工业品消费者，即粮食主产区的一部分利益转移到了工业品生产者那里，也就是粮食主销区。

综上所述，在计划经济时代，由于中央政府对发展工业的偏好以及对粮食和工业品市场的垄断使得粮食主产区的利益在两个市场均受到了损失，最终使粮食主销区得利，粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系是相互矛盾和不对等的。但是在市场经济时代，政府退出了粮食主产区与粮食主销区之间的贸易之后，其利益仍然是相互冲突和不对等的吗？我们将对这一问题进行详细的分析。

(二)市场经济时代

市场经济时代与计划经济时代最大的区别在于调节经济行为的力量是不一样的，市场经济时代调节经济行为的力量是市场。在市场经济时代粮食主产区与粮食主销区之间按照等价交换的原则进行贸易。根据比较优势的原理，贸易的结果是增进了双方的福利。如果粮食主产区和粮食主销区的生产者都足够理性，那么粮食主产区选择生产粮食本身就说明粮食是这个地区有比较优势的产品，而粮食主销区选择工业品本身也说明工业品就是其地区的有比较优势的作物。这样按照比较优势进行生产分工，是能够增进两地区的福利水平的。

在图1中，我们也可以粗略地了解到这个结论的正确性。我们选择了三个粮食主产区与三个粮食主销区分别对比。图1A表示了吉林与广东人均国民生产总值的差别与两省农业人口差别之间的关系。相对于广东而言，吉林投入的农业劳动生产力越多，那么吉林与广东省之间的经济差距就越小；吉林省投入的农业劳动生产力越少，那么它们之间的经济差距就越大。同样的结论也适合于河南—上海与江苏—浙江的对比，见图1B和图1C。当粮食主产区相对于粮食主销区投入更多的劳动力的时候，两省之间的经济差距是缩小的，反之亦然。

注：数据来源《中国统计年鉴》。

农业劳动生产力使用的是乡村从业人口这个指标作为代变量。因为我们主要考察的是地区分工，也就是粮食主产区和粮食主销区将本区资源的分配状况，因此选择该指标作为代变量是较为合适的。另外，这里的农业人口都是经过了调整的，其调整方法是乡村从业人口比上其省总人口。

如果换个角度，从粮食种植面积的差异来作为两地分工的指标，那么是否能得到上面同样的结论呢？从图2中也发现了与图1中相同的结论，即随着粮食主产区与粮食主销区粮食种植面积差距的扩大，两地区的经济差距是缩小的，反之亦然。

注：数据来源《中国统计年鉴》。

这里的单位总耕地面积的粮食种植面积是指经过了各省总耕地面积调整过的粮食种植面积，其方法是粮食种植面积比上该省的总耕地面积。

图1到图2共同反映的一个道理是随着粮食主产区与粮食主销区之间分工的加剧，粮食主产区和粮食主销区是能够共同从经济发展中得到经济福利的。

如果非要强迫在粮食主产区生产工业品，而在粮食主销区生产粮食，那么最终的结果是双方比较优势都得不到发挥，从而导致双方福利的减少。因此，在市场经济时代，在自由贸易的环境下，粮食主产区与粮食主销区之间是相互促进的关系，他们是能够实现双赢的，而不存在一个地区的经济福利流向另一个地区的情形。

如果将粮食仅仅作为一般商品来处理的话，这种结果或许没有人反对。但是现实的情况是粮食作为人们生活的最为基本的产品，往往会受到更多的关注。粮食安全是任何一个政府和学者都十分重视的一个问题，使得他们往往不敢放开对粮食的管制，让市场来调节粮食的需求和供给。而因为粮食的基本品属性而否定其一般商品属性的作法，使得分析更为复杂，在损害经济效率的同时也未必能够保障粮食安全。

因此，我们在对粮食的分析以及政策制定中应该区分出粮食的这两种属性。粮食作为一般商品，这是其大多时候所表现出来的属性，其生产和需求就应该由市场来调节，粮食主产区和粮食主销区应该按照比较优势来进行适当的分工，从而实现整个社会帕累托效率的改进。按照比较优势形成的粮食主产区与粮食主销区并不存在着利益上的冲突，相反他们通过自由贸易可以实现双赢。下面我们将着重讨论作为基本品的粮食生产应该如何完成，以及在进行这一部分粮食生产时粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系如何。

三、基于粮食安全的粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系

(一)作为基本品的粮食生产

作为基本品的粮食，其生产应该由政府部门来调节，即政府应该是粮食安全的组织者和粮食安全成本的负担者。因为粮食安全具有明显的公共物品属性(胡靖，2000)，相对应于粮食的一般商品属性，我们可以如下理解粮食安全问题。假设在一个社会中生产周期只有两期，那么粮食安全就是在本期内，在生产达到市场均衡量Q1之外，在生产Q2的产量，这一部分产量主要是用于在下一期，因为某种意外而导致粮食供不应求时的粮食供给。假设下一期，粮食供给缺乏量为q1的概率为∏1，粮食供给缺乏量为q2的概率为∏2，粮食供给缺乏量为qn的概率为∏n，那么

由于这一部分粮食是市场之外的需求，因此不能够进入到市场上，从而生产者也不能在市场上弥补到其生产这一部分粮食的成本损失。如果没有政府对粮食生产者的补贴，那么粮食生产者将不会从事这一部分粮食的生产供给。假设政府通过对生产者进行直接补贴，来得到这一部分粮食，并且主要是用于下一期在粮食供不应求时的粮食供给，这一部分粮食不会进入本期市场，从而不会对本期的粮食贸易产生影响，这样就剥离出了作为一般商品和基本品的粮食生产和贸易。接下来我们将着重分析在粮食安全方面粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系。

(二)在基本品粮食生产方面，粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系

目前，有观点认为，在基本品粮食生产方面，粮食主产区与粮食主销区之间存在着“杀贫济富”的现象，也就是在基本品粮食生产方面，粮食主产区的负担要大于粮食主销区的负担。②然而这种观点的立论依据主要是粮食主产区的粮食补贴资金要有配套资金，而粮食主销区由于没有或很少有粮食生产者，也就不存在粮食补贴，从而就没有粮食补贴资金的配套资金。显然这种立论依据仅仅是从成本角度来考察问题的，虽然成本是考察粮食主产区和粮食主销区在基本品粮食生产方面利益关系的重要衡量指标，但是成本的不同只是一个必要条件而不是充分条件，要全面地考察在基本品粮食生产方面粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系，还必须考察这两区之间的收益分配。

其实，考察在基本品粮食生产方面粮食主产区与粮食主销区之间的利益关系，主要是考察在基本品粮食生产方面粮食主产区和粮食主销区的成本和收益问题。

我们假设粮食安全具有完全的公共物品属性，在下一期发生粮食供不应求的情况下，中央政府会平均地将粮食分配到粮食主产区和粮食主销区。在基本品粮食生产方面，粮食主产区与粮食主销区之间的收益是相同的。按照公平的原则——“谁受益谁付出”，那么粮食主产区和粮食主销区对于基本品粮食生产成本的负担应该相等。由于基本品粮食的生产是通过直接补贴到粮食生产者而实现的，所以粮食补贴对粮食生产者的激励必须通过粮食生产者自身的理性过滤才能达到。补贴在弥补了其生产成本之后，单位收益与生产Q1的单位收益相等时，粮食生产者才会从事Q2的生产。如果说粮食主产区在生产Q1时得到了生产者剩余的话，那么他在Q2的生产中同样会得到生产者剩余。因此，从收益的角度来衡量，在基本品的粮食生产方面，粮食主产区的收益要大于粮食主销区的收益。

下面我们再详细地考察一下粮食主产区和粮食主销区在基本品粮食生产方面的成本负担情况。基本品粮食生产的费用主要来自于粮食补贴。而粮食补贴来自于中央财政和地方财政，假设其比例关系是ξ③。而中央财政也主要是从地方财政中获得的，假设粮食主销区与粮食主产区对中央财政贡献的比例为σ。那么粮食主产区对基本品粮食成本的负担为：

C主产区表示粮食主产区在基本品粮食生产过程中的成本，C国家资金表示国家粮食直补资金，σ表示粮食主销区与粮食主产区对国家财政的贡献比重，其计算公式为粮食主销区上缴税收/粮食主产区上缴税收。

同理，粮食主销区对基本品粮食成本的负担为：

C主销区表示粮食主销区在基本品粮食生产过程中的成本。其余各符号含义与(2)式各符号含义相同。粮食主产区与粮食主销区的人口规模往往是不一样的，比较粮食主产区与粮食主销区在基本品粮食生产成本分担的公平性时，应考虑其人均成本。假设粮食主产区的人口规模为n万人，那么粮食主产区的人均成本为C主产区/n；同样假设粮食主销区的人口规模为m万人，那么粮食主销区的人均成本为C主产区/m。

另外，假设粮食主产区所生产出来的粮食安全的收益为R1，由于粮食安全具有公共物品的属性，那么全国每个人得到的粮食安全收益是相等的，即为R1/(m+n)。假设主产区所得到的粮食安全收益为R1产，那么：

R1产= n R1/(m+n)

(4)

同理，假设主销区得到的收益为R1销，那么：

R1销= mR1/(m+n)

(5)

在粮食主产区与粮食主销区收益相等的情况下，如果两个地区的人均成本相等，那么这两个地区在基本品粮食生产成本的负担上就是公平的。如前所述，在基本品粮食生产方面，主产区与主销区的收益并不相等。在粮食主产区除了有粮食安全收益以外还存在着生产者剩余，假设主产区的人均生产者剩余为R2。那么至此我们就可以得出两个地区在基本品粮食生产方面的利益公平性的条件了，即：

如果(4)式中，右边部分大于左边部分，那么在基本品粮食生产方面，主产区所得到的利益要大于主销区所得到的利益，粮食主销区的利益流向了粮食生产区。反之，如果等式右边部分小于等式的左边部分，那么主产区所得到的利益就要小于主销区所得到的利益，粮食主产区的利益流向了粮食主销区。考虑到粮食主产区一般是较为贫困的地区，而粮食主销区一般是较为富裕的地区，因此这种粮食主产区的利益流向粮食主销区的现象被人们形象成为粮食安全问题上的“杀贫济富”现象。

虽然目前没有关于(4)中各个变量所对应的准确数据，但是可以得出一个大概的结论。首先，根据农业部固定观察点2006年的数据，假设每个劳动人日工资为20元，可计算出小麦的利润率为0.06。2004年13个粮食主产区的粮食补贴金额共计103亿，按照粮食风险基金中央地方筹措比例1：1.5计算，中央支付41.2亿元，粮食主产区支付61.8亿元。假设中央对全国每单位GDP征收的一定的，那么各个地方对中央GDP的贡献就是其GDP之比，所以σ就等于主销区GDP比上主产区GDP。根据2006年《中国统计年鉴》上的数据可以算出13个主产区的GDP为59387.33亿元，而7个主销区的GDP为34408.59亿元，所以σ的值就约为0.6。这样中央所支付的41.2亿元中源自粮食主产区的数额为25.75亿元，源自主销区的数额为15.45亿元。则由(2)式可得：

C主产区=25.75亿元+61.8亿元=87.55亿元

(7)

C主销区=15.45亿元

(8)

根据2006年《中国统计年鉴》，13个粮食主产区和7个粮食主销区的人口分别为76776万人和22814万人。将上述各近似值代入(5)式中，左边减去右边可得：

由(8)式可得：

假设粮食安全收益换算成人民币单位，等于其成本103亿元，那么(10)最后的结果是负的3.9元/人。这也就是说在基于粮食安全的粮食直补政策中，主产区每人比主销区每人少得到3.9元，那么粮食主产区流向粮食主销区的利益就约30亿元。这个数字与国家在2005年安排对种粮大县的奖励金额55亿元也是较为接近的。

从上面的结果，我们可以看出，在基于粮食安全的粮食直补政策中，存在着主产区利益流向主销区的现象，也就是“杀贫济富”现象。这说明粮食主产区在向全国提供粮食安全的过程中，本身承担了大部分的成本。

从2005年开始，中央开始实行了对产粮大县奖励政策。2005年中央财政安排55亿元对产粮大县直接进行奖励，2006年中央财政安排85亿元资金，进一步加大对产粮大县的奖励力度。另外，在粮食补贴基础上新增的农资综合直补资金完全由中央财政负担，这些都在一定程度上遏制了粮食安全问题上主产区利益流向主销区现象的发生，改善了两者的利益关系。

四、结论和政策建议

通过上文分析得出以下几点主要结论：

第一，在一般商品粮食生产方面，粮食主产区和粮食主销区之间的利益关系随着经济体制的不同而不同。在以“工业优先”的发展战略指导的计划经济体制下，粮食主产区和粮食主销区存在着严重的利益关系冲突，粮食主产区的利益流向粮食主销区。在市场经济体制下，随着地区分工的细化，粮食主产区与粮食主销区，国民经济总值的差距将有所改善，也就是说市场经济将会导致粮食主产区与粮食主销区“双赢”结果的出现。

第二，在基本品粮食生产方面，目前的粮食直补制度使得粮食安全成本在粮食主产区和粮食主销区之间分配不够公平，粮食主产区分担的份额要大于粮食主销区的份额。联系到粮食主产区各省的财政收入和国民经济生产总值往往落后于粮食主销区的财政收入和国民经济生产总值的现实，这种分配不公往往被人们称为“杀贫济富”现象。

根据这些结论，我们提出以下政策建议：

首先，坚持粮食流通体制市场化改革的方向。市场化改革的方向能够有效地促成粮食主产区与粮食主销区“双赢”局面。市场化改革的方向也是我国政府正在坚持的方向，1993年的《粮食风险基金管理暂行办法》，2001年的《粮食风险基金监督管理暂行办法》，1998年的“三免一补”，2004年的“粮食直补”，其背后都贯穿着粮食流通“市场化改革”的方向。

其次，在粮食安全方面，建立起更为公平的成本分担机制。从还债的角度而言，粮食主销区对粮食主产区进行补贴是“良心回归”的表现；从粮食安全成本——收益分配公平的角度而言，粮食主销区对粮食主产区进行补贴是促进公平的举措。

注释：

①参见钱凯(2005)，我国粮食直补问题研究综述，财政部财政科学研究所网站，http://www.crifs.org.cn/crifs/html/default/caizhengzhichu/_history/125.html。

②中国食品产业网，《江西鄱阳湖粮食基地调查》，2007年4月13日。

③目前粮食补贴的资金主要来源于粮食风险基金，而粮食风险基金一般是中央和地方按照1:1.5的比例筹集起来的，因此，在一定程度上也可将这个比值作为ξ的近似值。

[1]孟春,李力.粮食直补效应分析及政策建议——关于安徽、吉林两省粮食直补试点的调查报告[J].农村财政与财务,2004(11).

[2]财政部,国家发展改革委,农业部,国家粮食局,中国农业发展银行.《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》的通知[EB/OL].(2005-12-30)[2015-08-23]. http://www.gov.cn/ztzl/2005-12/30/content_142985.htm.

[3]郭建军.我国农业补贴执行情况、问题和建议[EB/OL].(2005-06-13)[2015-08-23]. http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=8884.

[4]国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见[EB/OL]. (2005-08-12)[2015-08-23].http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_21917.htm.

[5]胡靖.中国粮食安全:公共品属性与长期调控重点[J].中国农村观察,2000(4).

[6]匡远配，曾福生.试论粮食主产区和主销区之间协调机制的建立[J].安徽农业科学,2005(9).

[7]杨光焰.粮食直接补贴:建立产销区间的成本分担机制[J].调研世界,2005(7).

【责任编辑 刘传磊】

On the Interest Relationship between Major Grain-growing Areas and Sales Areas: Is Direct Subsidy for Grain Production "Robbing the Rich to Help the Poor"?

RUAN Rongping, ZHENG Fengtian, LIU Li

(School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Haidian, Beijing 100872; National Academy of Development and Strategy, Renmin University of China, Haidian, Beijing 100872; School of Business, China University of Petroleum, Beijing, Changping, Beijing 102249)

Grains are the tie that connects the interest relationship between major grain-growing areas and sales areas. This paper, viewing grains as two types of goods according to its properties, examines the interest relations between the two respectively. Viewed as a type of general goods, a serious "interest drain" from major grain-growing areas to the sales areas under the planned economy which is guided by a strategy of "industry first" while under the market economy, a "win-win" for the two can be achieved. As viewed as a type of basic goods, "interest drain" from grain-growing areas to sales areas exists in the process of food production. To be specific, a phenomenon of "robbing the poor to help the rich" does exist in safe food production. Therefore, it is necessary to pursue the market-oriented grain logistics reform and promote a win-win for the growing areas and sales areas, and set up a more equitable cost sharing mechanism.

major grain-growing area; major grain sales area; direct subsidy for grain production

F304.5

A

号】1674—0351(2015)05—0121—07