新型城镇化建设模式转型

李圣军

(济南大学软实力研究中心，山东济南250002)



新型城镇化建设模式转型

李圣军

(济南大学软实力研究中心，山东济南250002)

我国城镇化进入加速发展阶段，传统城镇化建设模式难以为继，新型城镇化建设模式日益成型。与传统城镇化相比，新型城镇化主要需要五个方面的转型：发展理念从“以地为本”转为“以人为本”，发展动力从“资本驱动”转为“劳动驱动”，空间形态从“单城扩张”转为“集群扩张”，产业结构从“二产驱动”转为“三产驱动”，城乡关系从“城市主导”转向“城乡互惠”。五大转型虽各有侧重，但密切相关，是一个完整的系统和体系。

发展理念；发展动力；空间形态；产业结构；城乡关系

城镇化是社会生产力发展的必然产物，城镇化率的高低是一国经济发展水平和社会文明程度的重要标志。我国城镇化进程起源于鸦片战争后工商业的发展，但进展非常缓慢。1949年，我国城镇人口仅5765万人，占全国人口的10.6%。由于改革开放前实行的是依托大城市重点发展重工业的赶超型发展战略，城镇化水平一直在低水平徘徊，1978年城镇化率仅为17.9%。改革开放以来，在农村城镇化和城市规模化的共同推动下，城镇化率迅速提高。2014年，我国城镇化率达到54.77%，取得了巨大成就。但是，传统城镇化模式也遇到了严峻挑战，难以持续。2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020)》的制定出台，标志着我国城镇化建设进入新阶段。与传统城镇化相比，新型城镇化建设将在发展理念、发展动力、空间形态、产业结构、城乡关系等五大方面进行模式转型。

一、发展理念：“以地为本”转为“以人为本”

城镇化是一个过程，包括土地城镇化、人口城镇化和企业城镇化等，但其核心是各种生产要素在城镇集中，城镇则成为整个经济发展的增长极。显然，城镇化的过程也是城镇建设发展的过程，在以财政投资为主的城镇化模式下，政府筹资能力直接决定城镇的发展速度。在分税制体制下，地方事权与财权不对等导致城市投资能力不足，在财权有限和推进城镇建设急需资金的双重影响下，城市具有很强的筹资意愿；与此同时，城市土地国有与农村土地集体所有的二元土地管理制度规定，农村耕地变为城镇建设用地必须经过政府征用环节，而政府以成本价补偿农民、以市场价拍卖销售的制度设计，为城镇开拓收入来源提供了现实可能性，“以地为本”的传统城镇化发展理念便应运而生。

(一)传统“以地为本”理念

城市是工商业集聚地，发展城市的关键便是完善基础设施、建设公共服务设施和促进工商企业发展，而这一切都需要土地和资金。根据目前的土地管理体制，有资格拍卖土地的只有市和县两级政府，土地出让金也主要归市和县两级政府所有。从经营土地的角度，传统城镇化“以地为本”的发展理念导致城市政府过于注重土地城镇化，依赖土地财政收入，干涉土地出让价格。

1.注重“土地城镇化”

早在2007年，就有学者提出了“土地城镇化”的问题。[1]1042-1049因为在传统城镇化“以地为本”的发展理念下，城市土地面积尤其是建设用地面积的多少直接影响土地的市场投放量和销售金额，导致我国土地城镇化速度一直快于人口城镇化速度。1995-2012年，我国城镇建成区面积扩大了1.36倍，而同期城镇人口只增加了1.02倍。城镇化过程中存在严重的“圈地运动”现象和“要地不要人”倾向，造成了土地资源的浪费。

2.依赖土地财政收入

政府垄断土地一级市场，通过压低征用地补偿价格和抬高土地拍卖价格实现土地财政收入的最大化。2001-2013年，我国土地出让金收入从1296亿元增加到39073亿元，增幅超过29倍，占地方财政收入比重由16.6%升至56.65%，2010年更高达76.6%。城市的正常运转严重依赖土地收入。

3.干涉土地出让价格

不同类型的城镇建设用地采取不同的出让方式，商业服务业用地、住宅用地采取招拍挂方式，工业用地大多采用协议出让方式，交通、水利基础设施用地采取划拨方式。据国土资源部统计，2014年第二季度商服、住宅、工业地价格分别为6475元/平方米、5214元/平方米和722元/平方米，工业地价格仅为商服、住宅地价的11.2%和13.8%。

(二)新型“以人为本”理念

新型城镇化秉持“以人为本”的发展理念，其核心是为了造福城市常住人口，应从提高国民生活水平、文明素质的角度，审视城镇化的发展方式和制度设计，以“人的城镇化”为核心，让城市成为居民的生活乐园和宜居之地，而不仅仅是一个临时工作场所。

1.推动“人口城镇化”

目前我国城镇化处于加速推进阶段，推动人口城镇化必须转变以往农民工“候鸟式迁徙”的状态和“召之即来、挥之即去”的用工方式，改进户籍制度，鼓励农民工在城镇安家落户，实现全家迁移；同时，推进农民工市民化，让农民工和市民享受均等的公共服务，促使农民工真正融入城市。

2.打造“民生财政”

加快城市职能转型，推进公共财政建设，加速“建设财政”向“民生财政”的转型，打造“有限政府”或“有限财政”，让财政退出生产建设领域和经营性领域，转向社会保障、公共服务和基础设施领域，切实解决最近几年大多数城市面临的入园难、看病难、住房难问题，提高市民生活质量。

3.管控土地价格

城市居民生活成本主要受房价和商品服务业价格影响，降低居民生活成本需转变“土地财政”的理念，将土地价格控制在合理水平，不能为增加城市财政收入而过于抬高土地价格从而伤害居民利益，高地价不利于城市的持续发展，也不是城市发展的终极目标。

二、发展动力：“资本驱动”转为“劳动驱动”

经济发展过程是各种生产要素组合成为城乡居民所需商品的过程，生产要素则主要包括土地、劳动力、资本、管理、技术等，各种生产要素流动性、稀缺性不尽相同。在所有生产要素中，核心要素便是资本和劳动力，因为土地总量是不能改变的，空间是不能移动的，区域之间是不能交换的；而管理和技术从本质上是依附于劳动力的。在所有生产要素中，资本是最具有流动性的，需要获得平均利润率，我国总体处于经济迅速发展时期，资本总体处于短缺阶段，因此，长期以来，我国城镇化过程中，资本都处于主导地位，劳动力则依附于资本的分布，随资本而流动，处于“资本驱动”状态，资本集中于东部地区，因此劳动力便呈现“孔雀东南飞”的状态，大规模向东部地区集中。而在推进新型城镇化的新时期，产业梯度转移与劳动力回流的关系中，劳动力要素越来越起到了先导性和决定性的作用，[2]71-75城镇化发展动力将逐步由“资本驱动”向“劳动驱动”转变，资本的主导地位将下降，劳动的主导地位将逐步提高。

(一)传统“资本驱动”模式

新中国成立以来，我国城镇化无论速度快慢，发展动力都是“资本驱动”的。改革开放前由财政资本驱动，建设生产型城市成为主流，典型特点是大规模投资重化工业；改革开放后由外资驱动、民营资本驱动和财政资本驱动，典型特点是大规模招商引资，将资本作为影响城市发展和繁荣的核心要素和第一要务。

1.注重招商引资

在“资本驱动”的传统城镇化模式下，招商引资成为各个城镇发展的核心和重点，作为资本拥有者的企业家成为政府的座上宾，通过税收优惠、土地优惠、信贷支持等方式吸引企业入驻，城镇之间为了招商引资开展恶性竞争和不正当竞争，个别城市甚至通过容忍环境污染、增加财政补贴的方式开展招商引资。

2.强调资本利益

企业属于资本拥有者，而劳动力费用是企业的重要成本开支，压低劳动力工资是企业提高利润率的重要手段。在“资本驱动”的传统城镇化模式下，为保障资本利益甚至不惜牺牲劳动者权益，主要表现是拖欠劳动力工资、不交社保、不采取保护措施等。根据《2014年中国法治发展报告》，2000年1月1日至2013年9月30日，我国百人以上的群体性事件中涉及劳资纠纷的有267起，占总数的30.65%。

3.劳动追逐资本

资本需要劳动力才能创造剩余价值，劳动力需要资本才能增加收入，在“资本驱动”的传统城镇化模式下，资本的主导性决定了劳动力的追随性，资本到哪儿，劳动力就追随到哪儿。长期以来，东部地区由于集中了大量的外商投资和民营企业，劳动力也大量向东部地区集中，使东部成为全国外出打工人口的空间集聚地。

(二)新型“劳动驱动”模式

在新型城镇化建设中，“劳动驱动”的动力模式意味着城市发展要围绕劳动力而展开，在保障资本合理报酬的前提下，着力维护劳动者的权益，增加劳动者的报酬，吸引劳动者定居。在城市经济发展过程中，让资本为劳动力服务，使资本成为促进劳动力全面自由发展的手段。

1.维护劳动者权益

在新型城镇化建设中，维护劳动者权益主要是在资本和劳动之间寻求新的平衡，提高劳动者工资水平，切实解决劳动者同工不同酬问题；完善劳动者的社保制度，切实要求企业为劳动者缴纳各种社会保险；同时，改善劳动者的劳动环境。

2.加强劳动力培训

劳动者既是城市的建设者也是城市的定居者，加强劳动者培训是新型城镇化建设的重要任务，主要包括鼓励企业加大培训力度，开展带薪培训；同时，增加财政投入力度，通过财政补贴、税收优惠等政策促进社会培训机构的发展，根据劳动力和企业的培训需求，开展全方位多层次培训。

3.改善生活消费环境

新型城镇化发展的目的是为了满足劳动者的物质文化生活需求，因此，新型城镇化建设不仅要为企业提供良好的生产发展环境，还要注重改善劳动者的生活消费环境，包括公共交通、娱乐购物、环境治理、市容市貌等，建设生产和消费并重的新型城市，甚至将生产型城市转变为消费型城市。

三、空间形态：“单城扩张”转为“集群扩张”

在资源禀赋、经济基础、交通条件、生态环境等众多因素影响下，城镇化过程在空间上不是均匀推进的过程。在城镇化启动期，大多呈“点”状分布在交通便利、工商业发达、资源环境承载力较强、人口较多的地域。但在城镇化启动之后，具体发展模式在世界各国则不尽相同。从国际经验来看，发达国家的城镇化进程大都经历了发展初期的“集中化”，以及发展到一定阶段后的“分散化”。其中，欧洲主要是分散型城镇化，而东亚地区一些国土范围较小的国家(如日本)则是走以大城市为中心的模式。[2]71-75我国传统城镇化一直实行的是“单城扩张”模式，导致大城市病问题突出。从世界范围看，自20世纪60年代以来，“单体式”城市发展模式在西方国家逐渐退出历史舞台，城市群成为城市化进程和区域发展的主流趋势。[3]64-67为此，在新型城镇化建设时期，我国也提出并明确了“集群扩张”的新型城镇化空间形态。

(一)传统“单城扩张”形态

2012年，我国有653个城市，每个城市都有自身的管理机构、管理团队，都有自身的利益追求和空间范围，因此，每个城市既是一个社会共同体、政治共同体，也是一个相对单独的经济共同体，各自追求自身空间范围的扩大、经济总量的增加和社会福利的改善。在“单城扩张”模式下，两个城市即使近在咫尺甚至紧密相依，除了合作共赢之外，均没有动力去做“为他人做嫁衣裳”的事情，城市与城市之间陷入合作不足、竞争有余的低水平均衡状态，彼此之间恶性竞争、不正当竞争现象时有发生。

1.扩大自身空间范围

在传统城镇化模式下，城市彼此之间重竞争轻合作，单个城市追求自身利益最大化，导致城市空间范围的大小直接影响城市经济发展的资源环境承载能力，成为限制约束单个城市发展的核心要素。为此，所有单个城市均寻求扩大自身的空间范围。1978-2012年，我国市辖区数由408个增加到860个，增加1倍多；1990-2012年，单个城市平均建成区面积由27.5平方公里增加到69.8平方公里，增加了1.5倍。

2.追求自身利益最大化

在传统城镇化模式下，城镇作为单独的经济实体，追求自身GDP和财税收入的最大化，尽可能发挥自身的“虹吸效应”，将周围生产要素吸收到所属区域内部，创造尽可能多的产出和财税，实现自身的经济发展和官员升迁，导致城镇之间产业同质化、利益内部化和污染外部化。

3.改善自身社会福利

在传统城镇化模式下，城镇之间依自身财力大小提供各种基础设施和公共服务，而且所提供基础设施和公共服务仅限本行政区域内或本行政区域内人员优先或优惠。目前，不同城镇之间存在的巨大“福利鸿沟”和数不清的“断头路”便是传统城镇化问题的真实写照。

4.城市之间“以大欺小”

在传统城镇化下，城市之间在资源争夺、财税争夺、指标争夺中存在明显的“以大欺小”现象，导致优质资源和行政指标不断向大城市集聚，导致大城市病和中小城市产业支撑不足并存。现实中，城市的不同行政等级又进一步加剧了城市之间的“以大欺小”问题，从直辖市、计划单列市、副省级城市、较大城市、地级市到县级市，彼此之间甚至存在行政隶属关系，不公平竞争现象严重。

(二)新型“集群扩张”形态

在新型城镇化模式中，“集群扩张”已经代替“单城扩张”成为我国新型城镇化的主体形态，城市群是一群城市，但一群城市不是城市群，一群城市要成为城市群，必须打破彼此之间存在的各种藩篱和障碍，逐步实现基础设施一体化、公共服务一体化、生产要素一体化，最终实现同城化，通过密切分工和紧密合作形成一个相对完整的经济空间区域，打造相对完整的产业链条，形成竞争合力，作为一个相对独立的单元参与国内外市场竞争。

1.群内城市一体化

在新型城镇化模式下，城市群要突破单个城市的利益约束，实现群内城市的一体化，包括基础设施互联互通、公共服务共建共享、政策制定协调一致、生产要素自由流动、社保转移接续顺畅等等，由单个城市“单打独斗”模式转为城市群“抱团发展”，群内城市在一体化中寻求自身发展优势，在合作中实现自身发展。

2.群内产业合理布局

在新型城镇化模式下，城市群作为一个主体参与市场竞争，在群内部根据资源禀赋、经济基础、产业结构等要素确定各个城市的功能定位，明确群内各城市的主导产业和产业链的主导环节，实现产业链条在城市群内部各城市之间的合理优化布局，在城市群层面打造完整的产业链条，依据群内各城市集聚产业或环节附加值、技术密集度的大小确定城市的经济等级和层次。据日本运输省对货运量(1979)的统计，货运量发生在都市圈内部的占98.5%，属于外部交流的只占1.5%，制造业在都市圈内的配套能力几乎接近百分之百，发展到了外部企业根本无法进入与之竞争的强度。[4]25-34

3.城市群主体地位强化

在新型城镇化模式下，城市群代替单个城市成为经济主体，单个城市的经济发展必须服从并服务于整个城市群的经济发展，城市群不再是一群松散的城市，而是一个联系紧密、政策一致的经济联合体。无论是在组织机构建设、规划制定实施还是基础设施建设方面，城市群都将发挥重要的作用，不断强化其主体地位。

四、产业结构：“二产主导”转为“三产主导”

城镇是第二产业和第三产业的集聚地，而在城镇的产业结构中，“二产主导”还是“三产主导”受资源禀赋、经济基础、人文资源等众多因素的影响，矿产资源密集区的城市以重化工业为主，旅游资源密集区、科研资源密集区的城市则以第三产业为主。但是，从总体上，城市的产业结构与居民消费需求层次是密切相关的，在温饱问题没有解决之前，消费以第一产业为主的产品；在进入小康阶段之后，消费以第二产业为主的产品；在达到中等发达国家的生活水准后，人们的主要消费以第三产业的各种服务业为主。[5]29-36我国目前正在由小康阶段向中等发达国家迈进，新型城镇化产业结构将逐步由“二产主导”向“三产主导”。据曹广忠、刘涛(2010)研究，服务业的驱动作用已超过第二产业，但工业仍是中西部省区城镇化的核心驱动力。[6]86-95

(一)传统“二产主导”结构

从产业结构角度，第二产业主要是加工制造业，属于实体产业，一般投资规模较大，产品标准化水平高，产量也较大。与第一产业相比，第二产业受土地要素约束较小，与第三产业相比，第二产业机械化水平较高，单个劳动力产量大。长期以来，在出口导向和投资推动的经济模式下，我国传统城镇化形成了“二产主导”的产业结构，注重商品生产，不注重商品的销售和设计等相关服务行业，个别城市甚至一味大上项目，上大项目，甚至开展轰轰烈烈的造城运动。

1.商品内产外销

在传统城镇化模式下，受出口驱动型战略的影响，城镇产业定位集中于资本密集型或劳动密集型的加工制造环节，前期的技术研发、图纸设计及后期的营销渠道、物流、广告设计等环节都留在了国外，即借现成的境外城市达成了中国制造的出海，[7]8-9这也是我国城镇化滞后于工业化的重要原因，不是工业化不需要城镇化，而是传统城镇重生产不重消费，不具备城镇应发挥的全部功能。

2.经济投资推动

在传统城镇化模式下，受经济增速目标的影响，侧重发展第二产业，主要原因是第二产业单个企业固定资产投资规模大，用工量大，建设周期不长，形成产能时间短，项目投产后成批次大批量生产，稳定性较强，产量巨大，对城市经济的推动效果显著，且能给所在城市提供稳定且巨额的财税收入。

3.推崇造城运动

在传统城镇化模式下，建新城、改旧城成为众多城市推动经济发展的重要手段，这是城市“二产主导”的重要表现。一方面，造城运动适应第二产业中加工制造业占地面积较大的现实需求；另一方面，造城运动适应第二产业中建筑业的需求，造城肯定要造楼，能迅速推动建筑业的发展。

(二)新型“三产主导”结构

从城镇化角度看，“二产主导”即工业化带来的主要是城镇化“量”的扩张，“三产主导”即发展第三产业促进的是城镇化“质”的进步，[8]21-26在新型城镇化的推进过程中，城市产业结构由“二产主导”向“三产主导”转变，并不意味着城市不再注重第二产业的发展或者不再发展第二产业，而是通过发展第三产业提升第二产业的技术水平、生产效率、自动化水平，发展高精尖的现代加工制造业，在城市总体的产业结构中，二三产业均将持续发展，只是三产的主导地位越来越强。在发达国家，美国工业比重为20%，德国工业产出比重30%多，中国则达到47%。[9]42因此，我国新型城镇化建设必须树立“三产主导”的新思路，强化城市第三产业的发展。

1.改善创业环境

从产业特点看，服务行业的企业规模较小、抗风险能力较差，每年均会有大量的小型服务企业创立和倒闭，这需要政府改善城市的创业环境，针对第三产业的特点，提供相对应的小额贷款服务、税收优惠服务、失业救济服务和劳务信息服务，建立针对小型服务企业的融资担保机构和创业孵化平台，扶持第三产业的发展。

2.打造消费城市

从商品供需角度看，工业化主要解决“生产”问题，城镇化则主要解决“消费”问题，由于工业主要集中于城镇，因此，城镇既是生产之地，也是消费所在。在新型城镇化中，城镇将向消费性城镇转变，这是化解产能过剩的要求，也是提高市民生活品质的要求。为此，新型城镇必须大力发展商贸服务业、餐饮娱乐业、物流仓储业、会展旅游业等。

3.注重产业升级

在长期出口驱动的发展战略下，我国已成为世界制造大国，目前正在向世界制造强国转变，这急需生产性服务业的技术支撑，很多行业附加值最高的核心技术和核心环节均在国外，各个行业都面临严峻的转型升级任务，城市产业结构迫切需要向“微笑曲线”的两端延伸，建设创意型城市、服务型城市和智慧型城市。

五、城乡关系：“城市主导”转为“城乡互惠”

城市和农村都是一个空间区域概念，农村是从事农业的农民居住的区域，城市是从事非农产业的市民居住的区域，但随着农民工候鸟式迁移和小城镇的崛起，城乡之间的界限已不是泾渭分明的两个区域，城乡之间开始由分割向融合转变，“不在农村就业的农村人”和“不在城里居住的城里人”[10]80-83大量出现。但是，长期以来，城乡之间的关系却是一种不对等的失衡关系，无论是农村支援城市还是城市反哺农村，都是一种“城市主导”的关系，即使在城乡规划者的脑海中也留下了“城市中心论”的思维定势[11]9-12。在新型城镇化模式下，城乡关系开始由“城市主导”向“城乡互惠”转变。

(一)传统“城市主导”关系

随着经济的发展和生活水平的提高，居民食品消费支出占比会越来越低，即恩格尔系数越来越小，农业产值占比也相对越来越小；与此相对应，城市作为工商业集聚地，其产值占比则会越来越高。因此，在经济发展到一定程度后，城市将超越农村占据主导地位是经济发展客观规律。新中国成立后，在赶超战略、重化工业优先的发展战略下，农村一直服务于城市，农业则一直服务于工业，城市在城乡关系中处于主导地位，其突出表现就是城乡之间不平等交易、城乡公共服务非均等配置和城市因需获取农村生产要素。

1.城乡之间不平等交易

农村生产农产品，城市生产工业品和提供服务，农产品“低价进城”，工业品和服务“高价下乡”是城市获取农业剩余，实现工业资本积累的重要手段，即工农产品价格“剪刀差”，政府通过定价、储备、补贴等各种行政干预方式控制农产品价格，而城市工商业则依靠垄断制定高价，比如电价、通讯费用等。

2.城乡公共服务非均等配置

城市公共服务一般由公共财政提供，比如道路修建、植树造林等，市民个人不需出资出劳，而农村的公共服务则一直需要农民集资自我供给。计划经济时期由农民自己出资出劳自我供给，改革开放后至税费改革前则通过“三提五统”自我供给，税费改革后则通过“一事一议”自我供给，财政给予补贴，不同的供给方式导致城乡公共服务存在巨大鸿沟。

3.城市因需获取农村生产要素

经济发展过程是获取各种生产要素并对其优化重组的过程，在传统城镇化模式下，城市从自身利益出发低价或无偿从农村获取各种生产要素。土地通过低价征地高价卖地增加了城市财政收入，劳动力通过召之即来和挥之即去降低了城镇自身的负担，资金通过农村吸储城市放贷满足城市发展资金需求。

(二)新型“城乡互惠”关系

城乡之间的关系存在一个动态调整过程，但没有农村支撑的城市不稳，没有城市带动的农村不富，因此城市和农村之间应是互相扶持、互利互惠的关系。伴随新型城镇化模式的推进，新型的工农城乡关系演变成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”，先前单纯的“以工促农、以城带乡”带有明显的“城市主导”色彩，而“工农互惠、城乡一体”则带有明显的“城乡互惠”色彩，农村对城市来说不是负担，而是持续推进的基础和动力源泉，城乡之间没有孰优孰劣、孰轻孰重的问题，而应在统筹协调的基础上实现协调均衡可持续发展。

1.要素市场一体化

城市和农村要素产权归属虽有所差异，但在市场准入和自由交易方面不应有差异，城乡要素应在统一的交易平台上自由交易和双向流动，城乡土地市场、劳动力市场和房地产市场应一体化，允许农村土地经营权、房屋所有权、集体财产股权在确权的基础上同城市土地、房屋和股权一样入市交易。

2.公共服务均等化

无论是城市还是农村，不同的个体可根据自身经济实力、文化素质和思想水平等享受差别不一的公共服务，但政府提供的基本公共服务必须均等化，保证儿童接受基础教育，老人享受社会保障，穷人能得到社会救济。同时，公共财政要惠及城乡，政府财政提供公共服务的类别和标准要城乡一致。

3.城乡交易合理化

农产品是生活必需品，价高影响消费者尤其是低收入群体的生活，价低影响农民的收入水平，而工业品价格和各种生产生活服务价格高低则直接影响农业生产成本和农民生活成本。在“城乡互惠”的新型城镇化模式下，应通过财政补贴、社会救助、企业竞争等方式降低城市产品价格，提高农产品价格，实现城乡交易合理化。

六、分析结论

与传统城镇化相比，新型城镇化是一项系统性的转型，涉及经济社会的方方面面，发展理念要从“以地为本”转为“以人为本”、发展动力要从“资本驱动”转为“劳动驱动”、空间形态要从“单城扩张”转为“集群扩张”、产业结构要从“二产驱动”转为“三产驱动”、城乡关系要从“城市主导”转向“城乡互惠”，这五大转变各有侧重，不尽相同，但也密切关系，是一个完整的系统，是彼此相互关联相互促进的。比如：“以人为本”的发展理念内在要求解决劳动力就业、增加劳动者收入、维护劳动者权益、实现人的相对自由流动，提高居民的生活幸福度。据专家测算，1万元投入，在服务业上可以提供7-8个就业岗位，而在第一产业上只能提供1个就业岗位，在第二产业上可提供1.7个就业岗位。[12]4-25因此，“以人为本”的发展理念要求产业结构由“二产主导”向“三产主导”转变，而三产“投资少、用工多”的特点要求城市发展动力由“资本驱动”转向“劳动驱动”，以满足城市服务业发展对劳动力的大量需求，而这需要并将推动城乡关系由“城市主导”向“城乡互惠”转变，实现人的市民化、公共服务的均等化、生产要素的一体化。同时，“以大管小”的城镇化模式对人口向城镇集聚存在不利影响,城镇分散式发展，基础设施和公共服务难以形成城市群效应，降低了城镇对人口的吸纳能力。[13]63-68因此，推动“单城扩展”的空间形态向“集群扩张”转变，可以促进“以人为本”的新型城镇化，提高城市的人口吸纳能力，改善居民的工作生活环境，实现人和企业更大范围的自由发展。因此 ，新型城镇化建设必须加强顶层设计，实现统一规划，系统推进，从而实现新型城镇化的迅速协调发展。

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【责任编辑 刘传磊】

On Transforming the Model for Promoting a New Type of Urbanization

LI Shengjun

(Soft Power Research Center, University of Jinan, Jinan, Shandong 250002)

At present, China's urbanization has developed at an accelerated pace, and the traditional model for urbanization is hard to sustain. A new model for promoting a new type of urbanization is gradually taking shape. Compared with the traditional one, the new model contains transformation in five aspects, i.e., shifts from "land-oriented" to "people-oriented" in terms of the vision of development, from "capital-driven" to "labor-driven" in terms of driving force for development, from "single city expansion" to "cluster expansion" in terms of spatial configuration, from "secondary industry-driven" to "tertiary industry-driven" in terms of structure of industry, and from "city-dominant" to "mutual benefit" in terms of urban-rural relationship. The "five shifts", each with its own focus, are closely related and form an integrated system as a whole.

new type of urbanization; vision of development; driving force for development; spatial configuration; structure of industry; urban-rural relations

2015-07-21

李圣军(1981— )，男，山东齐河人，济南大学软实力研究中心讲师，博士，高级经济师；主要从事城镇化建设、产业政策分析研究。

F291.1

A

号】1674—0351(2015)05—0128—07