法治视角下医院安全保卫工作的推进路径

徐翔

摘要：随着我国医疗事业改革的逐步推进，社会转型时期医患矛盾尖锐，加强医院安全保卫管理工作刻不容缓。在继续强化行政管理和医院自我规范的基础上，医院安保也必须纳入法治化轨道内运行，需要法律的规范约束和强力保障，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保障安全保卫工作扎实有效开展，为构建和谐医患关系、创建"平安医院"提供坚实的法律保障。

关键词：医院；安全保卫；法治化

1医院安全保卫工作的传统推进路径

当前，我国公立医院基本上属于事业单位，一般有相应级别的党政部门进行领导管理。安全保卫作为医院内部行政管理的重要内容，其工作内容、标准和完成情况通常以"目标管理考核"的方式来推进，而党政领导部门则除了行政执法监督外，通常以"红头文件"式来加强组织领导和监督检查，确保医院安保管理措施落实到位。如国家卫生计生委和公安部联合制定印发的《关于加强医院安全防范系统建设的指导意见》、卫生部下发的《全国医疗卫生系统"三好一满意"活动2012年工作方案》等，《卫生部公安部关于维护医疗机构秩序的通告》等等，明确医院安全防范系统建设内容，要求医院切实做好安全防护工作。不少当地卫生部门则每年出台《医院安全保卫工作目标管理考核标准》，将安全保卫工作细化为"健全组织领导机构、落实安保经费、层层签订安全目标责任书、消防设备配置和应急方案"等10个左右小项，明确各项奖惩扣分标准，甚至以"一票否决"方式来强化对"安全事故"的零容忍，以奖惩考核等方式引导医院加强安全保卫工作。这种具有浓烈行政色彩推进模式，强调党政领导重视，强化正向规范引导，通过"考核检查、评先创优、表彰奖励"等方式，努力推动医院加强安全保卫工作，对构建完整的医院安全防范体系有着重要的积极作用，尤其是在安保法治体系尚未健全的情况下，显得尤为重要。

但是， 随着社会主义市场经济机制的完善，医疗事业单位改革的推进，政府职能的逐渐转变，尤其是我国法治建设进程的加快，医院安全保卫管理的推进也面临着新的形势，传统的党政领导加考核引导的安保管理方式应当加以改进完善，法治思维和方式将成为引导安保管理的重要路径。

2法治视角下安全保卫工作的应然标准

自1997年党的十五大确定依法治国方略以来，我国社会主义法治建设逐步走上正轨，2012年党的十八大报告，在十五大、十六大和十七大关于依法治国要求和精神的基础上，提出"全面推进依法治国"，"加快建设社会主义法治国家"，将依法治国方略提到了一个更新的高度。自党的十八大以来，习近平总书记就"法治中国"建设作出了一系列重要批示和重要讲话，其中最为核心的是：提出了法治中国建设的新目标，指明了法治中国建设的新路径，确立了法治中国建设的新方针，规定了法治中国建设的新方法。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将"推进法治中国建设"确立为我国新时期法治建设的新目标和全面深化改革的重大内容。法治中国建设的基本要求是运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推进各项工作。

法治建议势在必行，在此背景下，医院安保问题也必须跳出传统的管理方式，依法推进安保防范体系建设，运用法治思维和法治方式，破解发展瓶颈，提升管理水平，为患者和医务人员提供一个安全有序的诊疗环境。简单来讲，安保管理法治化推进模式，强调依法进行，医院与卫生、公安等行政部门各司其职，在法治框架内实施法律行为，明晰各自行为的法律界限和法律后果，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。唯此，才能确保医院安全保卫管理水平上一新台阶。否则，哪怕签订再多的责任状，口号式的呼吁领导重视，都难以持续有效的推进医院安全保卫工作。

3法治视角审视下当前医院安保存在的问题

从法治视角切入，笼统审视当前医院安保管理工作，发现主要存在以下问题。

3.1立法滞后，法律体系不健全 自依法治国方略提出以来，我国法治建设快速发展。2011年3月，全国人大常委会委员长吴邦国宣布：一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。然而遗憾的是，医疗单位的安全问题至今尚未有直接的法律依据，新近修改的《中华人民共和国安全生产法》也未明确其参照适用，对依法做好安全保卫工作欠缺一个系统完整的法律支撑。但是，国务院于2004年首次出台了《企事业单位内部治安保卫条例》，尽管只是一个行政法规，法条内容笼统，却为依法推进安全保卫工作提供了现实的法律保障。然而地方人大和省市政府未有进一步实施该条例的法规和规章，只是散见于一些指导性红头文件中，却未对医院内部治安保卫执法权限、是否公共场所等作出明确的法律规定，缺乏相对应的法律规定，造成立法明显滞后现实执法的需要。

3.2医院作为法律责任主体凸显性不够 一直以来，医院安全保卫工作过多强调行政化色彩，领导重视与否直接关系着安保管理能否到位，这是传统思维下管理的特点，缺乏法律的规范约束与强力保障。医院作为法人单位，依法必须履行的安保职责必须履行到位，否则涉嫌违法要承担法律责任。医院主要负责人负总责，成立由院长为组长、分管院长、保卫科及其他科室参与的领导组织机构，层层签订安全生产责任状。且不说这些责任状是否具有法律效力，单看其制约保障措施："对发生重大安全生产事故的科室实行一票否决，年度内科室不得评先、评优，安全生产的第一责任人和分管责任人不得评奖与提拔"。显而易见，无论这些内部责任状是否实施，只是可能影响相关人员的评先、奖金和提拔，与法律责任承担不是一回事。安保问题关系医疗单位的安全大计，如此管理思维模式下，极易淡化医院、法人代表等作为法律责任主体所应承担的法律义务意识，这明显与法治思维和法治方式不相符。

3.3行政执法监管的错位 随着市场经济体制和法治建设的发展，对医院安保管理问题，卫生、公安等行政部门应及时转变职能，依法履行行政审批、指导、监管等职责，对为履行安保措施的医院，依法进行行政处罚，增强医院法人的法律责任意识。但当前部分行政机关职责不明，继续依赖传统管理思维方式，通过简单的下文件、评优推选等方式，要求医院加强安全防范建设，表彰了诸多"安全生产先进单位"、"综合治理先进集体"、"治安保卫工作先进个人"等类似荣誉，但是本该履行的安全教育引导职责、行政监管职责等，要么不履行要么履行不到位，欠缺统一和有效的法律监管方法和手段，造成对医院行政执法监管上的错位，未能达到法治化下的"治理"标准，离依法行政尚有一定距离。

4法治化路径下的安全保卫工作实现标准

党的十八届四中全会即将召开，依法治国的主题蓝图将进一步描绘，医院安保管理要跳出传统的思维方式，树立法治观念，着力进行法治化规制，厘清参与主体各自的法律责任，依法应当承担的法律义务，依法作为。具体来说，就是要做到如下几个方面：

4.1完善法律法规，做到有法可依 由于法制建设起步晚，法制意识尚未建立，安保专项问题仍未纳入到法律框架中来。如，《安全生产法》强调，生产企业立法部门要完善法律法规，出台细致的安全保卫法律规范，对构建完整的法律框架体系。国务院出台《条例》是我国第一部全面系统地规范单位内部保卫工作制度的行政法规，应该说在安保立法上迈出了坚实的一步。但是，这仍远远不能满足现实医疗单位安全保卫的法律需要，特别是医院。

4.2依法办事，做到有法必依 要坚决改变以"是否领导重视、影响考核"为参照执行的管理模式，医院作为法人，是安全责任的法律主体，主要负责人必须强化法治理念，熟知安全保卫相关法律法规，严格依法履行安保义务规定，做到有法必依，这是基本。无论签订责任状与否，都必须做到，否则就是违法，应当承担相应法律责任。

4.3强化法治功能，做到执法必严 医院安保法治化管理是一个系统工程，单靠医院自行落实，难以有效的实现法律预期目标，需要相关行政部门的执法监督。随着我国法治政府建设的推进，依法行政的模式雏形已基本实现，注意运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题。对于医院安全保卫管理这一问题，有关行政机关应当依法履行审批、监督检查和行政处罚等职能，若发现医院未能依法落实法律规定，达不到有关安全保卫标准，必须严格执法，做到执法必严，共同促进医院安保法治化模式的形成。

4.4树立法律权威，做到违法必究。要发挥法律的威慑功能，对违法犯罪活动，要依法严惩，不管是医院还是卫生行政等行政部门，只要怠于法律实施，违反法律规定，都应承担法律责任，接受法律的制裁，如是，才能共同推动安全保卫工作的法治化运行，才能确保医院有一个安全的诊疗环境。编辑/孙杰