我国教育政策改革历程及走向探析*

●周柏春 孔凡瑜

我国教育政策改革历程及走向探析*

●周柏春 孔凡瑜

教育政策是实现国家教育治理体系和教育治理能力现代化的基础性工具，对于国家经济建设、社会建设和人才培养具有重要价值。目前，中国正处在实现民族伟大复兴的关键时期和实现全面建设小康社会的重要节点，梳理我国教育政策的演进历程，分析教育政策的缺位状况，探究教育政策的基本走向，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

教育政策；教育资源；演进历程；政府；人才

一、我国教育政策的演进历程

（一）服务政治，求变求新（1949-1978年）

新中国成立之后，百废待举，教育领域也是如此。面对当时错综复杂的国际国内形势，党和政府把巩固政权和发展经济作为主要任务。与此相适应，教育政策更多地是以政治政策和经济政策的附随物形象出现的，在具体内容上往往表现为宏观性、统筹性和简短性的特点。为了建设与发展社会主义的“新教育”，倡导“理论与实际相结合”，立足于“为工农兵服务，为当前的斗争和建设服务”，党和政府有效施动，稳步推进，“有步骤地谨慎地进行旧有学校教育事业和旧有社会文化事业的改革工作”。[1]1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“中华人民共和国的教育方法为理论与实际一致。人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法。给青年知识分子和旧知识分子以革命的政治教育，以应革命工作和国家建设工作的广泛需要”。明确国家教育工作的首要任务，就是“大力培养国家建设人才，特别是有关工业建设的科学技术人才和管理人才。”[2]1954年《中华人民共和国宪法》第九十四条明确规定，“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利，国家对于从事教育事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。比较而言，从新中国成立到三大改造完成之前，我国的各项事业是卓有成效的，1956年之后伴随自然灾害、大跃进、中苏关系破裂等问题的出现，尤其是1966年到1976年的文化大革命使我们的各项事业都遭遇了挫折，教育事业也难能幸免。

（二）夯实固基，完善制度（1978-2002年）

首先，强化立体性的教育政策供给。为了促进教育事业的发展，1978年之后我国逐渐加大了教育政策的供给力度，相继出台了《中华人民共和国学位条例》（1980年）、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》（1981年）、《普通高等学校设置暂行条例》（1986年）、《高等教育自学考试暂行条例》（1988年）等政策。1993年《中华人民共和国教师法》获得通过，其目的在于“保障教师的合法权益，建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍，促进社会主义教育事业的发展”，该法对教师的权利与义务、资格与任用、培养和培训、考核、待遇、奖励、法律责任等内容进行了比较详尽的规定。紧随其后，1995年《中华人民共和国教育法》颁布实施，其目的在于“发展教育事业，提高全民族的素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设”，该法第一次明确我国实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，将九年义务教育制度、职业教育制度和成人教育制度、国家教育考试制度、学位制度、扫盲教育制度等内容以法律的形式固定下来。

其次，强化教育分类法律的供给。1996年《中华人民共和国职业教育法》颁布实施，对职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件等内容进行了规范。1998年《中华人民共和国高等教育法》颁布实施，对高等教育基本制度、高等学校的设立、高等学校的组织和活动、高等学校教师和其他教育工作者、高等学校的学生、高等教育投入和条件保障等内容进行了规范，更为细致地明确“高等教育包括学历教育和非学历教育，高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育”等内容。

（三）协同治理，强化应用（2002-2015年）

依法治教、依法治学、依法治校是教育体制机制的核心内容，与此相适应，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见 》（2003年）下发，强调依法治校的目的就是“要全面贯彻教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”。诚然，教育的发展不仅是政府的事情，同时也是社会的事情。为了鼓励社会办学，2002年《中华人民共和国民办教育促进法》强调，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。该法从设立、学校的组织与活动、教师与受教育者、学校资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止、法律责任等内容为促进民办教育的发展起到了良好的作用。紧随起后，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2004年）下发，对其具体的实施内容和实际操作过程中的问题进行了回应和明确。2006年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，第一次从法律上明确对适龄儿童“实施义务教育，不收学费、杂费”，该法从学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任等方面进行了详细规定。毋庸讳言，高校固然是“育人”的场所，这是能够达成共识的。但在“育人”状况和细节的认知上却存在着巨大差异，仁智各见，不一而足，甚至在一些具体的指向上会形成“公婆之争”的尴尬。2014年，教育部工作重点明确“将促使600多所地方本科高校向应用技术、职业教育类型转变。”[3]

二、我国教育政策缺位状况剖析

（一）教育资源配置功利化

教育资源的配置状况是衡量社会公平与否的重要量度和指标。新中国成立以来，我国对城市和乡村实行的是分而治之的政策，在具体的教育资源配置上呈现为一定的梯度性。以城乡义务教育阶段为例，2012年我国九年义务阶段在校生为13469万人，“全国小学生均仪器设备值585.4元，农村小学生均仪器设备值421.4元，初中生均仪器设备值1014.5元，农村初中835.6元”。[4]就九年义务教育阶段的具体指标而言，乡村与城市无可比拟。乡村教师的绝对数量严重不足，师生比例远远低于城市。从教师具体的学缘结构看，乡村教师初始学历为大学本科的凤毛麟角，至于整体性的师资质量更是自不待言。另外，高等院校是培养人才的摇篮，但高校间的教育资源配置状况却呈现出巨大差异，高校被分为三六九等，诸如985工程院校、211工程院校、省属重点高校、省属普通院校、高职高专院校等等，位阶不同匹配的教育资源也不同,位阶越高得到的教育资源尤其是政策性拨款就越多，反之则是越少甚至是没有。

强制性标准的效力包括积极效力与消极效力两个方面。其中：积极效力又称正向引导力，就是告诉人们应该怎么做，朝着什么方向前行；消极效力也称反向禁止力，是明确规定不应该怎么做，列明禁止人们从事的行为。由于强制性标准在中国等同于技术法规，标准内容常常出现积极效力与消极效力的聚合。如GB 2717—2003标准中，酱油的指标要求4.2感官要求“具有正常酿造酱油的色泽、气味和滋味，无不良气味，不得有酸、苦、涩等异味和霉味，不混浊，无沉淀，无异物，无霉花浮膜”，就是一个典型。一般而言，强制性标准仅仅规定技术要求，而不涉及权利义务和责任。

（二）教育政策被私益裹挟

按照公共选择理论的观点，“在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的缔约过程”。[5]与此相适应，在教育政策运行过程中，如果权力得不到有效的规范和约束，就必定会被滥用，乃至形成教育腐败。所谓的教育腐败“泛指教育界和办学过程中种种不健康的、异化或变质的状态”。[6]就教育政策运行过程而言，无论是教育政策方案的设计、选择，还是教育政策的执行，乃至于教育政策运行结果的评估都牵涉到方方面面的资源要素。从具体的教育腐败内容看，基金项目、基础设施建设、采购招标、人才招聘、职称评定、干部任命与调整等诸多领域的腐败问题都比较普遍，已成为影响教育发展的难解之疾。以教育乱收费为例，2011年，全国查处各级各类学校乱收费问题涉及金额5亿多元，给予党政纪处分和其他处理的3696人。

（三）教育政策程序正义不足

比较而言，教育政策的程序正义既是教育政策有序施动的前提，也是推动和实现教育公平的重要内容。诚然，教育政策牵涉着广泛的教育资源，利益交互性极强。“在许多场合,人们知道什么是正义，什么是不正义，问题在于人们往往不按照正义原则行事。在这种情况下，正义的程序能够保证人们按照正义原则行事”。[7]教育政策的程序正义不仅要停留在价值考量上，更要体现在具体的实际操作过程中，“只有通过程序才可以在具体的公共政策中呈现出来,才可以得到真正的实现。公共政策程序正义作为一种抑制性程序的设置就是为了确保公共政策结果的正当性”。[8]就我国教育政策的实践而言，教育政策程序正义问题还非常欠缺，这既有历史性的计划经济时代所延续的“万能政府”的模糊性影响，也受当前教育政策缺少精准指向性和针对性的似是而非问题的制约。当前，在教育政策的具体程序上，无论是相关信息和内容的披露，还是具体的时间和步骤安排都缺少精到入微的设计和面面俱全的周密安排。可以说，教育政策程序正义不足给权力寻租和教育腐败提供了土壤和空间。

三、我国教育政策的基本走向

（一）注重教育资源配置的公平公正性

教育资源的公平公正配置是一项系统工程，既不能一劳永逸，也不能一蹴而就，需要循序渐进、逐步完善和提高。具体而言，主要应从以下几个方面着手：一是统筹城乡教育经费比例，特别是要提升乡村教育经费的强度。当前，城乡教育失衡的最大问题是教育经费的配置比例失衡，乡村占据比例太少，无米下锅使得诸多教育活动无法开展。为此，政府在配置资金的过程中要提高乡村教育经费的比例，从财力上助力农村教育发展。当然，也可以拓宽新的融资渠道，实施有针对性的政策引导，让社会资金支持乡村教育发展。二是统筹城乡师资布局，促进师资的合理分布。良好的师资是发展教育的基础，政府要制订和完善相关政策，促使优势师资资源向乡村或弱势地区流动，借助梧桐树招得凤凰来；与此同时，政府也要调整和强化相关政策，支持和鼓励乡村教师的“在职提高”，不断提升乡村教师的综合素质和综合实力，使这些优秀的乡村教师能够留得住，干得好。另外，政府要注重公共政策的统合性体系建设，制定和出台与教育政策配套的人才政策、福利政策、户籍政策、医疗政策、社会保障政策等，强化政策协同性发展，进而提升政策的整体绩效。

（二）强化教育政策的过程约束

首先，规范教育公权力的运行。教育公权力是国家权力的重要组成部分，对于实现国家的教育目标具有重要价值。在教育实践中不难发现，如果教育公权力得不到有效的约束和控制，就容易滋生寻租行为和腐败行为。为此，需要强化内部控制和外部控制。所谓内部控制就是注重公权力行为主体自身的内在修行和个体品质的养成，强调慎独慎微意识、全心全意为人民服务意识，想民之所急、忧民之所虑、办民之所盼，恪尽职守，尽职尽责，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。所谓的外部控制就是注重公权力的外在约束，强调制度规则、监督规则和阳光规则，注重法律、政策、规范的供给和使用，不允许任性权力的存在，把权力装进笼子。

其次，强化教育政策运行的外部生态建设。其一是强化教育政策文本或方案的系统性和协同性。诚然，教育政策文本或方案的质量对教育政策的实际效果具有重要影响。比较而言，好的教育政策文本或方案有利于教育目标的实现和教育目的的达成，相反则会起到阻碍和破坏作用。从具体的政策内容看，必须不断强化政策文本或方案与具体教育问题的协同性建设，对教育问题要深入剖解，找到具体的应对性方案，尤其是要注重“多对一”的内容建设，即针对特定的教育问题往往要找到多项的措施进行应对。其二是强化教育政策的宣教力度，提升政策受众对政策的认知度和认同度。不可否认，教育政策受众的态度对教育政策的运行质量具有重要影响。当然，政策受众对政策文本或方案的认知大多肇始于文字辨识，而理念的领会和政策的认同则非朝夕之功。一般情况下，政策受众很难自发地接受并认同相关政策。为此，政府必须提升教育政策的宣传力度和强度，最大程度地减少不必要的抵制性政策耗损，使政策受众在最短的时间内理解、认同、响应并支持政策。其三是为教育政策的运行提供良好的外部支撑条件。“巧妇难为无米之炊”，教育政策运行过程也是如此。教育政策的有效运行与外部支撑条件具有重要关系，人力、物力、财力、信息、权威等资源性条件必不可少，优良的政治价值观、良好的舆论氛围、理性的受众群体、积极的文化、友善的环境更是不可或缺。

（三）提升教育政策的程序正义品质

首先，注重教育政策方案质量的改进。不可否认，“没有教育政策程序的正义，必然没有实质的正义”。[9]教育政策方案总是要指向具体的教育问题，与具体的利益协调相对应。可以说，教育政策方案在某些程度上是对社会问题或民众诉求的回应。当然，与社会发展的进程与质量也要相一致。更为麻烦的问题是，民众对政府的期待往往超过了政府的能力所及。之于政府而言，“为了回应人们日益提高的期待，政策制定同样也必须是一个持续学习和改进的过程”。[10]必须明确，完善教育政策是一个永无完结的过程，因为教育问题总是要层出不穷的。为此，我们必须把教育政策方案的设计看成是一个动态的、持续、渐进的过程，尤其是要注重对个案性教育问题的深入剖解，精细化考量每一个政策议题，提升教育政策方案的及时性、应用性、针对性和实效性，注重一个一个的解决问题，而不是笼统地解决所有的问题；强化战术的精致化、小巧化设计，而不是简单的宏观战略考量。

其次，完善民主协商机制。高效的民主协商机制是教育政策程序正义的内蕴之义，对于教育政策的良性发展尤其重要。民主协商机制立足于对话与交流，强调理解、互信与共识，“有利于汇民意、聚民智，广纳群言、广求善策，更能代表大多数人民群众的利益和意愿，将各阶层的需求和主张纳入党和政府的重大决策，促进决策的民主化、科学化”。[11]比较而言，完善教育政策的民主协商机制重在构建民主协商平台，而民主协商平台主要由实体性的协商平台和虚拟性的协商平台构成。所谓实体性的协商平台是指“政府——民众”教育互动平台、教育协商交流平台、教育协商问题征集平台、教育协商问题反馈平台等。所谓虚拟性的协商平台是指网络教育建议和意见聚合平台、网络教育信息输送平台、网络教育对策应对平台等。

再次，强化教育法治化建设。比较而言，教育法治化建设主要包括教育法制建设和教育法治建设两个方面。所谓教育法制建设就是注重教育政策文本或方案的质量，强化和完善从幼儿园到研究生，从学历教育到非学历教育，从学业增长到技能提高的法制文本内容建设，明晰教育目标与意义、权利主体、义务主体、责任内容、重点难点、后果惩戒、经费配置、人事人才、基础设施等方面的法律法规，既要做到统筹兼顾，又要突出重点。所谓的教育法治建设就是借助于法治思维、规则意识、程序理念的引导，使教育实践中的各个行为主体都能严格依法办事，形成懂法、守法、靠法、信法、用法的良好氛围。在具体的教育实践中尊崇法律权威，自觉地使个体行为与法律规范指向相契合。

[1]顾明远.中国教育大系（下）[M].武汉：湖北教育出版社，1994，1490.

[2]全国文化教育工作会议的总结[N].江西政报，1954-12-9.

[3]鲁昕.600高校将转型职教[N].成都晚报，2014-03-23.

[4]国家统计局[EB/OL].http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd.

[5]温美荣，王春城.公共政策私用现象探析[J].理论探讨，2010,（6）.

[6]黄明光，潘玉进.剖析教育腐败的类型及其治理对策[J].社会科学家，2007,（1）.

[7]姚大志.论程序正义[J].天津社会科学，2000,（4）.

[8]许丽英.公共政策程序正义与公共利益的实现[J].学术界，2007，（4）.

[9]石火学.教育政策程序正义的必要性与价值[J].国家行政学院学报，2011,（10）.

[10]桑锦龙.为教育政策提供证据[J].教育科学研究，2012，（1）.

[11]王红玉.关于积极推进基层民主协商的思考[J].中央社会主义学院学报，2014，（2）.

（责任编辑：冯永刚）

国家社会科学基金项目“公共政策制定中的伦理责任问题研究”（项目编号：11BZZ026）的研究成果之一。

周柏春/牡丹江师范学院马克思主义学院副教授，博士，硕士生导师，博士后，研究方向为公共政策分析

孔凡瑜/牡丹江师范学院马克思主义学院副教授，研究方向为政治社会化