试析大连租界设关征税缔约

杨秀云

(湖南第一师范学院马克思主义学院，湖南长沙410205)

试析大连租界设关征税缔约

杨秀云

(湖南第一师范学院马克思主义学院，湖南长沙410205)

俄国强租辽东半岛后，清政府依据东省铁路公司合同关于设关的规定，指示大清海关总税务司赫德代表清政府就大连设关征税事宜，先与俄国、后与日本使臣迭次磋商，签订了有关大连租借地设关征税的章程，建立了大连海关。章程以维护日本的利益为宗旨，侵害了中国的关税主权，但名义上隶属于中国海关系统的大连海关，客观上维护了中国的有限主权。

大连;海关;关税;俄国;日本

DOI10．13356/j．cnki．jdnu．2095－0063．2015．04．029

1897—1898年间列强在中国强占的五处租借地中，南方的九龙、广州湾和北方的威海卫未另设海关，其进出口管理和关税征解，分别由设于这三处租借地周围的九龙关、粤海关和东海关的分支机构按对外国进出境事务办理。但北方的胶州湾和辽东半岛则先后建立了租借地海关:青岛海关和大连海关。采取什么措施来保护租借地的中国海关税收成了当时中国外籍总税务司英国人赫德和清政府密切关心和亟待解决的问题。在不到十年的时间里，赫德代表清政府先后分别与俄、日(日俄战争后从俄国手中接管旅大租借地)驻华使臣反复晤商，签订了大连租借地设关征税章程。

一、与俄国商讨大连设关征税事宜

俄国强行租借辽东半岛时，在1898年7月东省铁路公司合同第五条中规定:“俄国可在远东半岛租地内自行酌定税则，中国可在交界征收货物从该租借地运入或运往该租地之税。此事中国政府可商允俄国国家将税关设在大连湾，自该口开埠通商之日为始，所有开办及经理之事委派东省铁路公司作为中户部代办人，代为征收，此关转归北京政府管辖，该代办人将所办之事按时呈报，另派中国文官为驻扎该处税务关委员。搭客行李及货物由俄境东站运经该路至远东半岛租俄国之地段内，或由此租地运赴俄境，概免关税及内地税厘。货物经铁路从中国内地运往租地，或从租地运入内地，应照中国海关税则分别完纳进口出口税，无减无增。”［1］据此可知租借地之关税权属于俄国。俄国人宣称他们有权在大连建立海关，为中国征收税款，但要由俄国铁路局独立配置人员进行管理。若开这个先例，德国在胶州湾，法国在广州湾也会立即效仿，使中国处于四分五裂的境地。英、日领事建议中国不要这样干，赫德也这样建议。因为这将会产生最大的灾难，造成最大程度的分裂。但俄国人一意孤行，任命了税务司普洛塔谢夫(Protassieff)，并说不管中国是否接受，他们要继续行事。［2］491赫德想以在牛庄任命俄国人为税务司换取在胶州线上的大连设立海关，但未果。［2］490中国在其境界线上虽有设关征税之权利，而为便宜计，则将中国税关设于大连而使东清铁路代办之。［3］210

1903年1月，赫德向负责俄国在华利益的璞科第(Pokotiloff)建议依据胶州模式在大连建立海关，永远任命俄国人为税务司，人员一般也由俄国人充任。5月底，璞科第向赫德提交了协议计划，赫德反对这个计划［2］490，原因:一是根据这个计划，大连税务司的任命、调动及解职应通过东省铁路公司与总税务司之间的协议进行。赫德认为由于铁路公司的权利已失效，俄国领事应该是咨询的权力机关，应在税务司任命的问题上与之达成谅解，调动及罢免当然只能由他来执行。二是要求增加一条款，即对所有中国货物征收全额或半额的关税，对经过大连未取得完税证书的外国所有货物征收全额的进口税。三是拒绝接受计划中关于海关应向铁路公司偿还与在大连建立海关的前置性工作有关的所有费用。［2］49010天以后，赫德致函金登干称:“俄国同意我的关于把大连海关的基地设在胶州的建议，但我们在一个重要的细节上意见发生分歧。他们说我任命的人都不称职，他们希望我让他们推荐一个人;他们要推荐普洛塔谢夫。……问题的关键是我拥有任命税务司的权力而俄国人也想拥有这个权利……俄国要占据东北和蒙古的欲望多年来已被觉察出来了，反对也是无效的。这必定要到来的，除非中国起来阻拦，而这个日子很遥远。”［6］中俄间关于关税及他项协定均未及见诸实行，而日俄战争已发动。日俄战争使赫德和璞科第关于在大连开设海关的谈判突然停止。显然，赫德和清政府都未想到大连海关的协议最终是与日本而不是与俄国达成的。

二、拟定《会订大连海关试办章程》

日俄战争以沙俄的惨败而结束。1905年日俄签订的《朴茨茅斯和约》规定，辽东半岛的俄国租借地转给日本。同年12月，清政府被迫与日本签订中日《会议东三省事宜正约》。第一条即为“中国政府将俄国按照日俄和约第五款及第六款允让日本国之一切，概行允诺”［5］339。这样，沙俄退居北满，旅大租借地转入日本之手。赫德为大连开设海关之事，重新和日本驻华公使内田康哉(Uchida)及继任公使林权助(Hayashi)先后进行直接谈判。［2］523

日本接手旅大租借地后，清政府迭催日使照会合同由中国设立税关。但此时日本不依照中俄两国关于大连关税之协议，而将租借地作为自由港，采用青岛海关制度于大连。其理由有二:一是南满铁路公司代办关税，不合条理;二是青岛税关协约结果良好，故徇中政府之请而采用之。［3］212随着自由港制度在大连的确立和顺利实施，就为在大连成功设立海关打下了基础。由于大连成了日本的租借地，大连的开放与设关，日本坚持必须经他同意。外务部札总税务司与日使酌议办法，因“胶关派有税司兼关道之职分权柄，经接北洋大臣并无另设监督，大连湾亦属租地，情事相同”［6］3107。为在大连开设海关，赫德奉命与日本驻华公使迭次妥商，并随时声明。一开始日本欲比照胶州当时实行的无税区的办法在大连湾设立中国海关。屡经磋商，旋因“日本政府不愿照行，遂议仍照胶州从前全界免征办法办理”［6］3167－3168。沿袭模仿第一个租借地海关——胶海关——的管理、关税、贸易等制度拟立海关。

1907年5月30日，赫德与日本驻华公使林权助签订《会订大连海关试办章程》，该章程有《总纲》、(甲)《大连海关设关征税办法》(计18条)和(乙)《大连设关征税办法附件＜内港行轮办法＞》(计6条)三部分。其中规定和青岛设关征税办法基本一致。主要内容有:

1．海关由日本公使领导，职员尽可能启用日本人以控制进出租借地的货物。2．对输入该租借地的消费品特意规定免税，在该租借地生产的或由该地的材料制造成的出口品，也免税。3．从中国内地输入材料而在租借地内制成的物品，应按照胶州租借地的办法缴付同样的关税。从中国各通商口岸运来的中国货物应予免税，但从这个租借地运出的应照章缴纳关税。4．已缴过税的外国货，包括日本的与其他国家的，从别的通商口岸再出口到大连的，给予退税，只要这些货物不经过日本边界而进入中国内地;如果这些货物从大连直接运往外国的，可免缴出口税。5．由于海关在大连执行职务而不是在中国边境，故而授权海关——因为无海关道台——发行出入内地的子口税单，并征收公认的子口税。6．授权该海关对去内河航行的轮船发给执照，以便轮船来往于大连租借地外的各处内地。［5］394－397

设关章程签订后当天，赫德向税务处声称，大连湾设关一事，奉札饬照胶州办法与日本妥议，其中稍有增改，“此次所订各节业经声明试办一年”，海关拟于1907年7月1日开办。税务处将议定各条款详加查核后，发现内有与胶州从前办法不甚相符之处，于是逐条签出，向外务部请示是否允协，并指出“至此项条款，总税务司并未将该合同先期呈侯转请核示，遽行签字似有未协”［6］3166。于是税务处札复赫德除原文钞附外，相应将送到洋文正本合同一分，并译汉文一份粘连签出各条，咨呈外务部查核。［6］3166

外部咨复税务处，因大连设关日本只允照胶州设关初次办法，此次议订的设关征税办法可作为试办章程。［6］3166同时指出了几处须商改的细节问题，“该合同载关东州租界名目与中俄所订专条不符，应改为旅大租界。又中俄会订条约第四款载所定限内在俄国所租之地，俄官不得有总督巡抚名目。此次合同内所载‘关东州都督’改为‘旅大租界办事大臣’。又合同第二条载该关所用各项‘员役’，原宜选派日本国人，仍应将‘员役’二字照胶州章程改为‘洋员’”。外务部要求税务处将以上各项由赫德先向日本林使声明，一年后会议修改之时，再行更正。其余各条虽字句稍异，尚无关出入。胶州章程有民船征税一条，此系常关办法，自与大连有别。未经列入俱可照准。再副件内第七条为胶州章程所无，如何添入大连邮政办法，如何与胶州不同，当由总税务司详细申复，相应咨复税务处查照。［6］3167

于是税务处告知赫德大连设关征税办法应行更正并声明各节，令其遵照办理。赫德复称:“惟因旅大租界与胶州情势间有不同之处，是以不能不将援减条款略为增损，以期适用。”至于外务部所指合同汉文内应该各字样，并如何添加，如何不同各处，赫德解释道:“汉文非正件，只系备阅之译文，所书之关东州、关东都督等系日本所用之字样，与租地之界限即界内之办法似属全无干涉。”此点倘再议备汉文自应设法避去。“又第二条将各项字样改为‘员役’，系因胶州原件内‘洋员’二字之讲解系指欧洲人，此英文既不得另词书写，则汉文亦须照改，然原件之用意则未曾改。又第三条将‘该关洋员如愿更调，总税务司亦先行知会胶州巡抚’等字样，改写‘该关税务司如应更调，总税务司亦先行知会关东都督’，并将原有之件‘惟在关华人不在此例’一语删去，因原文浑言，洋员故有华人为对待之语。此次则有‘税务司则华人’云云一语与上文语气即不连贯，故删之，并非不用华人之意。又胶州原件第十三条，征收洋、土药税厘转件，系因德国欲将界内所销洋、土要税厘之款请关征收。今日本在旅大租界内，征不征收税，则此条即属无用，其出界之洋、土药仍系照洋货通例，出界时照例征纳，故将第十四条改作第十三条是则次序更改之故也。又胶州原件第十六款系将民船暨民船所装之货物向来征税等事归税务司管理，惟日本租地向无民船征税之事，是以将全条删去。至民船所运之货正税一事，若有民船装货运进大连口出租界或自内地入租界出大连口，则照第六、七等条通例一体报关征纳。又第十五条‘其通商口岸监督关道所有之身份权柄，大连关均与无异’字样，与原件第十七条之字样相同。事关入出地之单照必须预为言明。该关所发之单照并办理此项一切事宜与各口关道监督所办者效力相等，方与关务无碍。又胶州原件续立第五、六等条之邮政办法，此次将两条改并一条，系因日本不允他人在彼办理邮政事宜。关由中国地方运送邮件经由租界以赴中国他处，新订之第六条足以包括中国邮政此项应行各事，与胶州办法大同小异。又续添第七条不过言明凡在中国内港所行各事与租地内港无涉。”赫德的结论是，“以上改写各字样暨添入之条及不同之处与大连关税实事无关出入”，除先向日本林大臣声明外，应俟此合同试办期满时查看情形再行会议更正。［6］3167－3168

中日《会订大连海关试办章程》签订后不到一个月，即6月26日，双方在大连颁布了《中日大连海关试办章程》(共26条)，内容与前述章程基本相同，但有主要补充，规定凡供日本陆海军及警察官署应用的兵械、洋药及爆发物允许进口，其他则一概禁止。根据《大连海关试办章程》确定的海关管理体制，成为以后大连海关发展和变革的蓝本。

1907年7月，大连海关建立。其监管区域包括大连、金州、旅顺三个区及其分支部门监管的旅顺、金州、大连湾等五个口岸。大连海关归属中国海关总税务司管辖，并在大连海关处设税务司1人，全权负责处理一切事务工作，直接对海关总税务司负责。大连海关是继青岛海关后在中国出现的又一个租借地海关，它基本沿袭了胶海关的管理方法和征税、贸易制度。

三、余 论

大连设关及其旧关税制度在很大程度上是为了调和外国自由港与中国商埠之间的矛盾。在租借地设立海关征税的方法举措迥异于中国其他海关，因为此等租借地在国际上的性质“实际上自租界国对于租借地之各种设施观之，与其对于殖民地之设施实无大意”［3］209－210。所以，租借地海关名义上仍为中国海关，但因占租国无视中国对租借地的主权，因而租借地海关实际只是占租国扩大对华政治、经济侵略的一个工具。从大连海关的设立及其相关征税办法制定和实施来看，它的主要目的在于维护日本帝国主义在华利益。因为海关的设立与具体征税制度的谈判及签订乃至修订、海关税务司及关员的选派、海关征税与管理权的归属，等等，都是以日本的要求和利益为转移的。此后，日本利用它控制的大连海关和租借地进出口贸易享受的优惠特权，把旅大租借地建成进一步控制东北市场的基地。如1912年，日纱在东北市场区占54．7%，压倒了英纱而居优势地位。同时，东北丰富的物产通过大连海关，源源不断地送往了日本。［7］578虽然就关税方面而言，租借地与中国缔有的特别规定有承认中国在租借地拥有关税主权的内容，但清政府和赫德依然不能依靠所订章程完整地维护中国的关税及其他主权。首先，清政府及赫德不能按照自己的意愿任用租借地中国海关任职人员。

近代中国海关的一个显著特点是税务司专断。

首先，根据1864年赫德拟定的经总理衙门批准施行的《通商各口募用外人帮办税务章程》，各关洋员均由总税务司赫德任免、奖惩和调动。名义上近代中国海关是归总理衙门和各地海关监督管辖，实际上是赫德和各关总税务司专断。而《大连海关试办章程》虽然规定大连海关为中国的征税机关，赫德持有海关人事任命权，但税务司及其他海关职员须用日本人。税务司及其他关务人员的任免，赫德名义上有决定权，但必须与日本殖民当局协商决定，实际上等于变相默认了大连海关为俄日帝国主义所操控。日本的这些规定公然违背了中国海关管理章程，也是一种蔑视国际公法的侵权行为。

其次，租借地海关，不是以主权国的中文，也不是以近代中国海关系统官方通用的英文，而是以殖民国的日文办事行文，这既是对中国主权的严重侵犯，也是半殖民地海关行政方面的特点之一。同样，这对于一直标榜近代中国海关的国际性，实则操在英国手里和英国关员居多，并一直占据总税务司头衔的赫德来说，俄日的反常做法，也是他难以接受和无可奈何的事情。

再次，“无税”的自由港或自由区制度的实施使日本获得诸多免税权。除了条约上规定的无税货物以外，凡在租借地内使用的多数进口货，均有免税之特权;对于制造品之出口也获得减免税之特权。由于租借地全部或部分作为无税区域，而又不设境界税关，无论租借地官吏如何襄助，仍不能达到充分防止密运之目的。

最后，租借地海关监督管理的异化。近代中国每一个海关都设有海关监督一职，虽然海关监督只是各口海关名义上的最高行政长官，而在租借地海关设立章程里，一开始就明确提出不予设立海关监督，而由租借国日本直接管理，中国这种形式上的监督管理权也被剥夺了。

总之，19世纪末出现的租借地和租借地海关，是对中国海关主权的进一步侵犯，海关的半殖民地性质更加深化。

但是，应该指出的是，日本以租界为“自由港”，允许中国于其地域内设置关税，以求两国利益之调和，这既是国际法上的新例，也称得上是中国关税行政上的一项新举措。同时，依据协约章程，自由区域之划定虽系租借地政厅之权限，而自由区内货物之移动及自由区与外界之交通，则概归中国海关管理。凡出入于大连之货物，均于出入自由区域时征税，大连海关每年为中国征得了一定数目的关税，相较于其他三处未设海关的“国中之国”租借地，大连海关又在一定程度上维护了中国有限的政治、经济权益。虽然大连海关与他处海关的国际性质不同，但关员的选择基本上仍由总税务司赫德从日本关员中独裁任命之。不管怎样，大连海关在“九一八事变”前形式上基本还隶属于中国海关系统，但无实权。

［1］王铁崖．中外旧约章汇编:第 1册［G］．北京:三联书店，1957:784．

［2］魏尔特．赫德与中国海关:下册［M］．陆琢成，等译．厦门:厦门大学出版社，1993．

［3］沈云龙主编，高柳松一郎著．近代中国史料集刊第74辑:中国关税制度论［G］．台湾:文海出版社，时间不详．

［4］Brunar K．f．，Matheson E．M．:The I．G．in Peking:letters of Robert Hart，Chinese Maritime Customs，1868－1907［M］．The Belknap Press of Harvard University Press，Cambridge，Massachesetts and London，England，1975:1362．

［5］北京大学法律系国际法教研室．中外旧约章汇编:第2册［M］．北京:三联书店，1959．

［6］王彦威，纂辑，王亮，编．清季外交史料:第201卷［G］．北京:书目文献出版社，1987:3107．

［7］梁为辑，郑则民．中国近代不平等条约选编与介绍［M］．北京:中国广播电视出版社，1993:578．

［责任编辑:焦玉奎］

杨秀云(1969－)，女，湖南邵阳人，博士，副教授，从事中国近现代政治制度和中外关系史研究。

湖南省社会科学基金项目“赫德与晚清中外约章研究”(12YBB065)。

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:2095－0063(2015)04－0130－04

:2014－10－17