唐代谏官制度:组织架构、历史价值与现代启示

关庆华

(西华师范大学政治学研究所，四川南充637000)

唐代谏官制度:组织架构、历史价值与现代启示

关庆华

(西华师范大学政治学研究所，四川南充637000)

唐代谏官制度作为行政监督的重要组成部分，其组织架构有散骑常侍、谏议大夫、拾遗、补阙、给事中、起居郎，具有谏诤范围广泛、权力行使相对独立、谏官位卑权重、制度运行命系君主的特点。其在谏诤之风、谏诤之制、谏诤之人、谏诤之基方面取得成功，起到了制约君主权力、完善监督机制、引入社会监督的作用，对完善现代行政监督的启示是应加强行政监督法治化、制度化建设，组建高水平行政监督队伍，创设良好的行政监督环境。

唐代谏官制度;现代行政监督;行政管理

DOI10．13356/j．cnki．jdnu．2095－0063．2015．04．026

作为行政监察制度的重要组成部分之一，谏官制度在唐朝时期已经趋向成熟，谏官职位专职化，职权行使相对独立且位卑权重，谏官群体规模庞大，有“谏院”之称。唐代谏官制度的成熟与完善，不仅给唐朝的繁荣与富强创造了重要条件，而且对完善现代行政监督也有重要的启示。

一、唐代谏官制度的组织架构及基本特点

(一)唐代谏官制度的组织架构

早在先秦时期便设有谏官，魏晋南北朝时期谏官群体已初具规模，但直到唐朝时期谏官制度才趋于成熟。在唐朝时期，谏官分别隶属于中书省和门下省，设有散骑常侍、谏议大夫、拾遗、补阙、给事中、起居郎等谏官职位，有“谏院”之称，享有言谏之权、封驳之权、笔谏之权。谏官职位实现专职化，谏官群体成员众多，谏官组织趋于完善，谏官职权位卑权重。

1．散骑常侍:主要由朝廷元老或罢政大臣担任，其职责是“侍从规谏”(《通考·职官考》)，在各谏官之中品秩最高。唐贞观十七年，首次将散骑常侍设置为正式官职，秩从三品，隶属门下省。唐广德年间散骑常侍品秩升为正三品，设四名散骑常侍。其中，右散骑常侍二人隶属中书省，左散骑常侍二人隶属门下省。散骑常侍的职责履行不畅，经常有人浮于事的情况发生。

2．谏议大夫:主要是“掌谏谕得失，侍从赞相”(《新唐书》第四十七卷，《百官志》)，是最重要的谏官。唐武德四年，设立谏议大夫四人，品秩为正五品上，而后被提升至正四品下。唐德宗年间，设左右谏议大夫各四人，其中左谏议大夫隶属于门下省，右谏议大夫隶属于中书省。《资治通鉴》卷192记载，贞观年间唐太宗李世民曾下诏:“自今中书、门下及三品以上入阁议事，皆命谏官随之，有失辄谏。”可见，谏议大夫地位之重要，后被唐睿宗用作授予忠臣的荣誉称号。

3．拾遗、补阙:是唐朝武则天正式创设的谏官职位，设左右拾遗、左右补阙各二名，分别隶属于门下省和中书省。拾遗、补阙的品秩较低，为从八品上。拾遗、补阙职责在于“掌供奉讽谏，扈从乘舆。凡发令举事，有不便于时，不合于道，大则廷议，小则上封。若贤良之遗滞于下，忠孝之不闻于上，则条其事状而荐言之”(《旧唐书》卷43《职官志》)。

4．给事中:隶属门下省，享有封驳之权，即封还皇帝所下的失宜诏令，驳正臣子所表的违失奏章。《新唐书·百官志》中记载:“给事中四人，正五品上。掌侍左右，分判省事，察弘文馆缮写雠校之课。凡百司奏抄，侍中既审，则驳正违失。诏敕不便者，涂窜而奏还，谓之‘涂归’。季终，奏驳正之目。凡大事，覆奏;小事，署而颁之”(《新唐书》第四十七卷《百官志》)。

5．起居郎:隋朝设置起居舍人作为正式官职，唐贞观年间改为起居郎，最初为史官，负责记录皇帝言行，因史官刚正不阿、秉笔直书、善恶必书的记录风格，对君主具有警戒和警示的作用，因而享有笔谏之权。起居郎设二名，品秩从六品上，隶属于门下省。例如，给事中兼起居郎杜正伦在答唐太宗李世民时说:“臣职左史，陛下一言失，非止损百姓，且笔之书，千载累德。”(《新唐书》卷一百六《杜伦正传》)可见，起居郎在一定程度上也具有劝谏君主的作用。

总之，上述各谏官群体庞大、组织健全、分工明确，构成了唐代谏官制度的组织架构，与御史制度共同构成了较为完备的监察制度，为唐朝的繁荣和兴盛提供了重要的制度保障。

(二)唐代谏官制度的基本特点

其一，谏诤范围涵盖广泛。唐代谏官职位众多、群体庞大，各谏官通过讽谏、顺谏、规谏、致谏、言谏、直谏等多种形式劝谏君主，以规避和防范君主之失。谏官谏诤的范围涵盖广泛，政治、军事、用人、经济、刑罚、民族关系等各个方面，使得谏官群体在作用发挥上有了一定程度的扩展。《唐会要》开元十二年四月敕令中记载:“谏官所献封事。……如有除拜不称于职，诏令不便于时，法禁乖宜，刑赏未当，征求无节，冤抑在人，并极论失。”谏诤范围的广泛性，使得谏官群体可以在多个层面纠正君主之失，为封建君主专制条件下自我调节机制的有效发挥奠定了基础。

其二，权力行使相对独立。唐初统治者为吸取隋亡教训，极为重视谏官谏言，并设置了规模庞大、功能齐全的谏官队伍。唐朝实行了宰相回避制度，规定宰相之子不得担任谏官，谏官的权力行使不必事前告知宰相知晓，这就保障了谏官权力行使不受宰相的牵制，具有一定意义上的独立性。此外，唐朝谏官群体有“谏院”之称，并且在唐文宗年间配有专门的“谏院”印章。“谏院”称谓以及“谏院”印章的出现，表明谏官群体的谏诤之权具有一定程度的相对独立性。在皇帝领导之下，谏官群体权力行使具有相对独立性，充分保障了谏官谏诤的有效性和积极性，为唐朝的繁荣和昌盛创造了重要的条件。

其三，谏官权责位卑权重。唐朝的谏官品秩不高，但是职责重大，地位显赫。以散骑常侍、谏议大夫、拾遗、补阙、给事中、起居郎为主的相对完备的谏官群体中，散骑常侍的品秩最高为正三品，谏议大夫为正四品下，拾遗补阙为正八品，给事中为正五品，起居郎为从六品，品秩都不太高，但却发挥着重要的作用。散骑常侍可以近前规劝君主，谏议大夫可以对三品以上大员的行为得失和皇帝失宜之处进行谏诤，拾遗补阙可以讽谏君主，给事中的封驳之权更是可以对皇帝诏书和群臣奏章失宜之处进行驳回修正，起居郎以秉笔直书的方式规谏君主注意言行得失。谏官位卑权重，多元主体之间相互配合，大大提高了谏官谏诤的效果。

其四，制度运行命系君主。在封建君主专制时代，谏官制度的有效运行以及谏官自身的命运归属，都与君主的开明与昏暗息息相关。“纳谏则兴，拒谏则亡”，这对君主来说虽然是一个警醒，但不能最终制约君主。唐朝初期，李世民吸取隋亡教训积极纳谏，《贞观政要》之《求谏》篇记载:“臣下有说言直谏，可以施于政教者，当拭目以师友待之。”不仅迎来了唐朝的“贞观之治”，更迎来了谏官制度发展良机，并涌现出了一大批诸如魏徵、褚遂良、王珪等谏臣。而唐玄宗后期，骄奢淫逸，拒谏饰非，滥杀谏官忠臣，不仅带来了“安史之乱”，更使谏官制度遭受重大打击，难以发挥其应有的作用。

二、唐代谏官制度的历史价值

(一)唐代谏官制度的成功之处

首先，谏诤之风蔚然兴起。唐初统治者吸取隋朝“拒谏饰非”而国破身亡的历史教训，重视和鼓励谏官们积极谏言。《贞观政要》之《求谏》篇记载了唐太宗向群臣求谏:“朕每闲居静坐，则自内省。恐上不称天心，下为百姓所怨。但思正人匡谏，欲耳目外通，下无怨滞。”除了鼓励群臣谏言，唐初统治者还设置了散骑常侍、谏议大夫、拾遗、补阙、给事中、起居郎等谏官职务专司谏诤之权。在唐统治者的倡导和建议之下，涌现了一大批谏臣，如魏徵、褚遂良、王珪、杜世伦、虞世南，以及后来的姚崇、宋璟等等，谏官群体规模庞大，谏诤之风蔚然兴起，为唐朝的繁荣和昌盛创造了良好的政治环境。

其次，谏诤之制趋向成熟。唐初统治者为吸取隋亡教训，特别注重谏官组织化和制度化建设，形成了相对完备的谏官群体。谏官组织分工明确、配合合理、组织严密，以谏议大夫为主体行使言谏之权，以给事中为主体行使封驳之权，以起居郎为主体行使笔谏之权，各谏官之间相互配合、群策群力，共同纠正皇帝之失。谏官谏诤途径实现制度化，谏官的“随相入阁议事制度、任匦使制度、知起居事制度、给事中‘涂还’制度、谏官定期奏事制度、谏官奏事优先制度、台谏相纠制度”［1］等作为制度保障，来保障谏官的谏诤之权的发挥。

再次，谏诤之人选用得体。唐朝为充分发挥谏官的作用，十分注重谏官人选的选择和考核。谏官的选用要符合一定的用人标准，首先，应当具备刚正不阿、能言善谏、直言敢谏等果敢的政治品格，有“文死谏”的道德追求;其次，还应当具备较为扎实的文学和史学素养，能够旁征博引，有理有据;此外，还应当具备基层地方执政经验，能够体察百姓疾苦，传递基层声音。谏官选用一般通过科举考试和地方考察的途径，选拔有德有才之士充任谏官，同时，选用过程中，特别注意回避宰相及其幕僚担任谏官，以更好地发挥谏官职能。唐朝实行了官吏年度考核制度，并制定相关律令法规，采取严明赏罚等保障措施。《贞观政要》卷三《封建》中记载了唐太宗关于严明赏罚的论述:“国家大事，惟赏与罚，赏当其劳，无功者自退;罚当其罪，为恶者咸惧。”

最后，谏诤之基较为扎实。为了充分保障谏官的职能行使，唐朝统治者设置了多种多样的保障措施。在谏诤的范围方面具有广泛性，涉及君主个人言行与国家大事，涵盖政治、经济、文化、战事、民族关系等诸多内容。在谏诤的方式方法上具有多样性，谏官通过讽谏、顺谏、规谏、致谏、言谏、直谏等多种形式劝谏君主，并配有一系列的制度保障。此外，谏官以小治大、位卑权重，并且其职责行使具有一定的独立性，能够发挥其纠偏补失的作用，凡此种种，都是谏官制度有效运行的保障条件，为谏诤之权的行使奠定了良好的基础。

(二)唐代谏官制度的历史作用

其一，制约君主权力，防止君主过失。“谏官的监督不是以司法等强制手段，而是以‘延议’，即对皇帝面陈述政见、谏议;二是‘上封’，即以书面形式，上书陈述时政得失，官员善恶。”［2］因此，谏官通过参与朝政，面呈皇帝之失，或者上书言事，规谏朝政失宜，两者途径都可以对君主的权力构成一定程度的制约。其中，散骑常侍、谏议大夫、拾遗、补阙、给事中、起居郎等多元监督主体，通过讽谏、顺谏、规谏、致谏、言谏、直谏等多种形式规谏君主，在一定程度上对君主构成制约作用。但是，在君主专制的条件下，这种制约作用被大大削弱了，封驳之权不代表可以分享君主的专制权力，君主的开明与否对于谏官制度的监督效力具有较大程度的影响。

其二，完善监督机制，形成监督合力。完善的监督机制包括事前监督、事中监督以及事后监督。谏臣以上封言事或当庭奏议的方式行使言谏之权，规劝君主、影响决策，可以在一定程度上起到事前监督的效果。给事中以涂归或封还的方式行使封驳之权，可以对已经做出的决策施加影响，起到一定的事中监督效果。起居郎以秉笔直书的方式记录皇帝言行，决策执行情况，从而对皇帝构成警示，可以在一定程度上起到事后监督的效果。谏官制度与御史制度、官吏考核制度一起发挥监督合力，谏官的事前谏诤监督，御史的事中纠察监督和官吏考核的事后奖惩监督，三者共同构成了唐朝运行有效的监督机制。

其三，引入社会监督，实现广开言路。武则天统治时期，设置东西南北四个铜匦，由谏官充任知匦史，本意是加强对百官的监督。“以青匦置东方，称‘延恩匦’，以受养民劝农之事;以丹匦置南方，称‘招谏匦’，以受谏论时政之书;以素匦置西方，称‘申冤匦’，以受陈冤诉屈之状;以玄匦置北方，称‘通玄匦’，以受举报告密之信。”［2］可见，这一举措客观上引入了民间参与，将行政监督与社会监督结合起来，在一定程度上实现了基层参与和广开言路，有利于表达和传递下层民意，减少和防范冤假错案的发生。

三、唐代谏官制度对改善现代行政监督的重要启示

(一)加强现代行政监督的法治化建设

唐代谏官制度虽然在一定时期内得以有效运行，但是这种建立在“人治”基础上的监察制度具有天然的脆弱性，并且会因君主的开明而昙花一现，君主的昏聩而遭遇挫折。以史为鉴，现代行政监督必须建立在法治的基础上，着力完善法律法规，加强行政监督的法治化建设。

“行政监督必须以法律为准绳，没有健全的法制，行政监督就失去了衡量是非曲直的标准和监督的客观保证，也就不可能对社会运行过程实行有效的监督和控制。”［3］然而，当前我国行政监督法制建设还比较滞后，专门的行政监督法律法规还比较少，仅有《行政监察法》以及《行政监察实施条例》两部法律法规，行政监督的内容范围和操作程序还不够清晰，行政监督的基本标准和基本方法还不够明确。行政监督法制化建设的滞后给行政监督过程带来很大的随意性，影响了行政监督的实际效果。

为此，必须加紧制定《党政领导干部监督工作条例》《国家公职人员个人财产申报法》《反腐败法》《国家公务员监督法》等一系列可操作的法律法规和实施细则，明确行政监督的职责范围，增强行政监督的可操作性，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，把行政监督真正建立在法治的基础之上。

(二)加强现代行政监督的制度化建设

为充分保障谏官行使谏诤之权，唐朝君主制定了谏官随相入阁议事制度、谏官定期奏事制度、谏官奏事优先制度、给事中“涂还”制度、知起居事制度、任匦使制度、台谏相纠制度等一系列制度措施，并且也取得了较为明显的成效。以此为镜，完善现代行政监督应当重点加强制度化建设。

首先，要改革行政监督的双重领导体制，增强行政监督人员的独立性。唐朝时期行政监督体制实行的是垂直领导方式，谏官群体的职权行使具有一定的相对独立性。然而，在领导体制上，当前我国的行政监督体制受到同级行政部门和上级业务主管部门的双重领导，行政监督机构的职能部门存在多头领导，职能交叉重叠，权责界定不清晰等问题，严重影响了行政监督的效率和效果。鉴于此，应当建立起垂直领导的行政监督体系，将行政监督部门直接统归中央管理，增加行政监督人员的独立性，并赋予其相应的地位和职权。

其次，要建立健全“事前监督、事中监督、事后监督”的行政监督运行机制。当前，我国的行政监督机制仍然是比较注重惩罚式的事后监督，而事前监督和事中监督则相对欠缺，这也是一些领域腐败案件频发的重要原因之一。唐朝时期，谏官制度的事前监督，御史制度的事中监督，官吏考核制度的事后监督，为我们提供了重要思路。应当充分发挥现有的人民代表大会和政协会议等制度平台，充分发挥其在制定决策时的事前监督功能，应当加强中央和地方检察院的事中监督职能，应当完善审计机关功能，落实重大项目决策的终身问责机制，健全事后监督。总之，应当充分发挥各监督主体的监督合力，保障和改善行政监督的实效性。

(三)建设高水平的现代行政监督人才队伍

唐朝君主特别重视谏官群体的综合素质，人才选用以及考评机制，建立了素质较高的谏官队伍，保证了较长时期行政监督的有效性。以此为鉴，必须着力加强行政监督队伍建设，努力保障行政监督的有效性。

其一，要着力提升行政监督人才队伍的综合素质。“行政监督人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等。”［4］要加强行政监督队伍成员的思想政治素质和科学文化素质建设，打造一支政治素质过硬的行政监督人才队伍，培养廉洁奉公、秉公执法、立场坚定、原则性强的人才队伍。要加强行政监督人才队伍的作风建设和专业技能提升，改善行政监督人员的工作态度和自我修养，提升行政监督工作人员的工作能力和工作绩效。

其二，要建立健全行政监督人才的选任机制。“一套严格的选人用人机制可以为行政监督系统选拔优秀的人才，让监督系统内部永远充满新鲜血液和活力，为行政监督实效提升提供队伍支撑。”［5］参考唐朝谏官选用标准，现代行政监督的人才选用可以从思想政治素质、科学文化素质、从政经历、为官业绩等几个标准严格要求，重视人才队伍建设和干部选用工作。

其三，要不断完善行政监督人才队伍的激励惩罚机制。唐朝对于谏官采取“厚赏重罚”的激励惩戒机制，对当前完善行政监督人才队伍建设也具有一定的指导意义。对于工作业绩突出、工作态度端正的人才，要适当给予物质奖励、职位提升、授予荣誉等激励措施加以肯定;对于工作业绩较差、工作态度不端正的人员，要给予一定的惩罚措施，诸如实行问责制，以及降级、免职等其他处理手段。

(四)创设良好的现代行政监督外部环境

唐朝君主重视和鼓励谏官们积极谏言，并采取了一系列的制度举措，为谏官制度的发展创造了良好的外部环境，这也是现代行政监督健康有序运行的重要条件。以史为鉴，新时期完善现代行政监督，必须大力改善行政监督的外部环境。

首先，要加强现代行政监督的信息化建设，增强行政监督的透明性。武则天时期，曾经设置四个铜匦收集检举信息。当前，应当健全政府的门户网站信息服务，向公众提供行政监督所必不可少的信息资源服务，规范信息发布和信息处理，大力发展“电子民主”，完善形式多样的沟通渠道，如政务公开、在线交流、电子信箱、电话服务，建立健全公众参与的信息服务机制，鼓励社会公众积极参与监督。

其次，大力营造良好的社会政治环境。在人治的封建社会，谏官以及谏官制度的命运系于皇帝，皇帝开明与否直接关系到谏官制度能否有效运作。而现代行政监督的有序运转也离不开领导者的重视和关心。领导者要带头自觉接受行政监督人员的监督，并且不以任何形式干预行政监督权力的行使。新闻宣传部门要加强舆论宣传，强化舆论监督力量，为现代行政监督的良性运转提供良好的社会政治环境。

最后，积极培育先进的组织文化环境。唐代统治者特别注重谏官的道德修养和忠君爱国精神，位卑权重的谏官直言敢谏，整个谏官组织中有“一种难能可贵的‘宁鸣而生，不默而死’的精神。”［6］为此，加强现代行政监督，也必须大力培育健康的组织文化环境，加强行政监察组织内部的伦理精神和职业道德建设，“行政监督人员要不断加强思想道德修养，把外在的他律性的道德规范转化为自己内在的道德责任感和良心”［7］，从而构筑起先进的行政监督文化和职业伦理精神，进而形成良好的社会文化氛围，并为行政监督机制的有效运转提供强有力的文化支撑。

总之，唐代谏官制度为现代行政监督的完善具有重要的启示意义，应当从加强现代行政监督的法治化、制度化建设，建设高水平的行政监督队伍，创设良好的行政监督外部环境。

［1］李莉．论唐代谏官制度［J］．行政管理研究，1991(2):61－62．

［2］王超．论唐代的监察制度［D］．贵州:贵州大学，2007:14－15．

［3］周育中．我国行政监督体制的现状、不足与完善［J］．江西社会科学，2000(11):34．

［4］靳瑞敏．我国行政监督现状及思考［J］．新乡教育学院学报，2006(1):3．

［5］徐云云．唐代谏官制度对现代行政监督实效提升的启示［D］．湘潭:湘潭大学，2013:41．

［6］王凯伟，许云云．唐代谏官制度对现代行政监督实效提升的启示［J］．湖南财政经济学院学报，2011(131):44．

［7］高瑜．完善我国行政监督机制的理论思考与路径分析［D］．北京:首都经济贸易大学，2012:26．

［责任编辑:焦玉奎］

Advisory System in Tang Dynasty，Its Organizational Structure，Historical Values and Inspiration

GUAN Qing－hua
(Political Science Institute of China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637000，China)

Advisory system in Tang Dynasty was an important part of its administrative supervision，and its organization was structured by cavalier attendant－in－ordinary，chief advisory official，pickup official，makeup official，supervising secretary，and daily recorder．The system features a wide range of advisory，a relatively independent exercise of power，low－ranked officials with high power，and monarch－decided running．The system was successful in its influence，system，officials and basis，and was functional in restraining the power of the monarch，perfecting the supervision mechanism and introducing social supervision．By analyzing this system，the author proposes some ways to perfect modern administrative supervision，which is strengthening the rule of law and institutionalization of the administrative supervision，organizing highly qualified administrative supervisors，and creating a favorable environment for administrative supervision．

Advisory system in Tang Dynasty;modern administrative supervision;administration

关庆华(1987－)，男，河南濮阳人，研究员，硕士，从事中外政治制度、农村政治与新型城镇化相关研究。

K242

:A

:2095－0063(2015)04－0118－05

:2014－11－28