合作治理理论视阈下我国高校管理模式的变革

樊忠涛

（渭南师范学院 教务处，陕西 渭南714000）

高校的改革是一项复杂的系统工程，涉及到改革的指导理念、实施步骤、绩效评价、社会影响等多方面的内容。在高校的改革中，高校管理模式的改革是重要的组成部分，考虑到现阶段我国高校管理模式存在的一系列问题，从一定意义上讲，高校管理模式的改革在现阶段高校改革过程中具有基础性的作用。本文将从四个方面对于高校管理模式进行分析和讨论：首先，从改革开放以来的背景下分析我国传统高校管理模式存在的体制性缺陷；其次，结合新时期我国经济与社会的变化来分析高校管理模式所面临的挑战；再次，结合公共管理中合作理论的相关思想资源，展现其对于高校管理模式改革的有益启示；最后，结合上述的分析，尝试性的提出我国高校管理模式改革的路径选择。

1 传统高校管理模式的体制性缺陷

从历史的角度看，中国现代意义上的高等教育体制发展仅仅只有百余年的历史。

在我国建国后高等教育发展的过程中，苏联发展模式产生了决定性影响。新中国成立后，我国进行了高校的院系调整，将高等学校的发展纳入到国家计划经济的统一管理之中，从而高等教育部门成为了服务于国家经济发展的重要组成部分。在计划经济时期，适应于经济建设的要求，我国建立了大量的高等院校。在此基础上，国家在高等教育领域投入了大量的财政资源。可以说，我国高等教育事业在短期内获得的巨大发展与国家给予的大力支持密不可分。苏联发展模式在带来了我国高校发展的同时，其自身的内在缺陷也深深的影响到了我国高校的管理模式。具体而言，计划经济时代我国高校管理产生了如下几个方面的特征。首先，管理理念陈旧。在计划经济时代，国家对于高校的管理类具有浓厚的行政权力主导的色彩［2］。高校需要严格服从国家的教育计划安排，高校中各个单位同样要严格服从学校的管理。在这种理念指导下，高校管理体系以及高校内部管理都缺乏足够的自主性和灵活性。

其次，管理权力高度集中。苏联模式中，权力高度集中是其典型特征。我国高校在计划经济时期的管理模式也继承了苏联模式的这个特征。在我国高校管理模式中，权力的高度集中体现在诸多的方面。在教育管理部门和高校之间，管理权力高度集中在教育管理部门手中［3］。换言之，政府和高校之间，权力高度集中在政府教育管理部门手中，而高校缺乏必要的权力。在高校的行政部门与院系之间，管理权力高度集中在高校行政部门手中。作为高校管理活动中的重要主体之一的教师在管理中缺乏相应的权力。这种特点导致了比较普遍的高校行政化的特点，即高校的管理模式上具有浓厚的行政管理色彩。

再次，管理手段单一化。所谓管理手段，是指高校管理活动中教育管理部门或高校领导者在贯彻意志时采用的方式与方法。在计划经济时代，高校管理手段基本依靠自上而下的行政命令来实现。从效果上讲，行政命令式的管理模式具有较高的管理效率，是政府部门管理中所普遍采取的管理方式。但是这种管理方式同样存在着明显的缺陷，即它缺乏必要的灵活性。过多的依靠行政命令的管理方式导致了高校管理中灵活性的缺乏。教育管理与工业管理的重要区别就是教育管理的对象是具有思考能力和主动性的人，而工业管理的对象是没有生命的产品。因此管理手段中灵活性的缺乏从本质上看将对于教育效果产生消极的影响。

最后，管理过程封闭化。高校的管理过程事实上是一个复杂的过程，其中涉及到教育部门，广大教师与学生，社会服务领域等方面。在计划经济体制下，由于国民经济各个部门之间管理上的条块分割，高校过多的依靠上级教育部门来获取资源，这导致了高校对于上级主管机构的过度依附状态。可以说，这构成了管理过程封闭化的根源。这种管理过程封闭化倾向导致了两个方面的不足：一方面，高校自身在很大程度上与社会环境脱节，难以根据社会发展的形势积极调整自己。另一方面，高校内部的管理活动中，院系之间、部门之间缺乏必要的沟通与合作，在专业设置、课程安排、研究合作等方面还呈现出各自为政的倾向。因此，传统高校管理所呈现出的封闭化倾向难以适应新时期的发展要求。

2 新时期高校管理模式面临的挑战

新时期我国高校的管理体制面临着外部和内部的双重挑战，外部挑战根源于经济社会发展外部因素带来的冲击。具体而言，外部的挑战体现在三个方面：首先，随着市场经济体制的确立，市场在资源配置中发挥着基础性的作用，作为其结果，市场竞争逐渐成为了经济活动的重要内容。随着我国市场经济的成熟，市场功能的发挥不仅仅体现在经济资源的配置方面，在我国的教育领域，市场机制也在发挥着越来越显著的作用。与计划经济时代纯粹依靠国家的行政性指令不同，市场经济时代中各个高校同样要面临着教育市场中的市场竞争的挑战和压力。在这种情况下，传统的教育管理模式难以适应日趋激烈的教育市场的竞争，面临着改革的巨大压力。其次，随着市场经济的发展，人民群众的教育需求也日益多元化，社会公众对于教育质量的标准也更加严格，在这种情况下，传统高校管理模式比较僵化的管理模式使得高校难以有效应对多样化的需求，也难以对于社会的各种压力保持必要的敏感。最后，随着我国全球化程度的加深，开放程度的进一步加快，我国的高校还面临着越来越明显的国外高校的竞争和压力。近年来，越来越多的国际知名高校进入到中国的教育市场之中，它们所带来的不仅仅是教育资源的竞争，同时也带来了其各级的教育理念和管理模式的竞争［3］。面对着这种国际的竞争压力，传统的高校管理模式也需要进行深刻的变革，在保持自身优点的基础上，吸收国际社会的先进之处，从而更好地适应全球化发展的要求。

在面临诸多外部压力的同时，随着我国经济社会的快速发展，传统的高校管理模式也面临着内部的压力。内部挑战来源于传统的高校管理模式难以满足新时代高校师生的要求。具体而言，内部的挑战体现在如下两个方面：一方面，广大师生对于高校管理活动中民主和参与的需求与现有的管理模式存在着一定的矛盾。改革开放以来，随着市场经济的发展，人民群众的自主意识和权利观念有了很大的发展。对于接受了高等教育的师生而言，这方面的需求更加明显。但是现阶段我国的高校管理模式中，高校管理具有相当的行政主导色彩，广大师生在高校管理中的作用发挥的并不充分。从一定意义上讲，广大师生的民主参与的需求并没有得到很好的满足。近年来高校管理改革中所讨论的去行政化呼吁，可以说是对于行政权力过度主导高校管理的反思［4］。另一方面，高校内部的部门之间，院系之间僵化的职责定位一定程度上也引发了高校内部在资源整合方面的困境。在这种情况下，高校在内部资源配置方面难以充分和市场需求对接，在研究资源的整合，院系专业的调整等方面都存在着这方面的倾向。

综合上述两个方面，传统的高校管理模式在新时期面临着外部和内部的挑战。本文认为，这些挑战并不是无法解决的，通过管理理念的更新，管理方式的创新，我国高校正在逐步摸索出一条适应自身发展的管理模式。从更深层次的背景上来看，我国高校所面临的挑战根源于传统管理模式在新的历史条件下所遭遇的种种不适应。因此，要有效应对这些挑战，我们不能仅仅停留在头痛医头，脚痛医脚的局部改革上，而是要结合新时期的特点和高校管理的独特性，对于传统高校的管理体制进行深刻的改革［5］。在这个方面，近年来公共管理领域中兴起的合作治理理论对于我国高校管理模式的改革具有重要的借鉴意义。

3 合作治理理论及其有益启示

在经典的公共管理理论中，科层制管理被视为公共部门的典范。从历史发展的角度看，科层制的形成是人类社会现代化的体现。科层管理中所蕴含的工具理性精神，比如自上而下的命令，职位性权威，等等内容都是符合人类社会现代化发展的潮流［6］。随着人类社会的发展，尤其是全球化进程加快，后工业时代的到来，形成于工业时代的这种思想也面临着越来越多的问题。在这种情况下，推进合作治理成为了未来人类社会发展的重要选择［7］。从一定意义上讲，近年来兴起的合作治理模式所蕴含的新的理念能够一定程度上弥补传统管理思想的不足。具体而言，合作治理理论具有如下几个方面的新启示：首先，合作治理倡导参与意识。在传统的科层管理模式中，依靠传统的科层等级制来实现管理是普遍的方式。从一定意义上讲，这种管理模式符合工具理性的本质要求，体现了管理过程中的层级化特征。相比之下，合作治理倡导管理活动过程中的参与。从本质上讲，管理模式的参与更加符合人性管理的要求。传统的管理模式中，管理对象通常被视为没有主观意识的服从对象，在这种情况下，管理过程更多的依靠自上而下的行政命令。合作治理的优势在于将参与的因素引进到管理过程之中。从这个意义上讲，管理的过程被理解为管理者和被管理者之间良性互动的过程［8］。在这个过程中，被管理者的意见能够被表达出来，其主动性能够被调动起来；另一方面，参与式管理能够更好的实现信息的沟通，优化管理过程。

其次，合作治理提倡激励机制的建构。合作治理的实现不仅需要参与意识，还需要激励机制的构建。在现代管理过程中，激励机制起着至关重要的作用。激励机制发挥着两个方面的作用：一方面，激励机制能够有效地引导被管理者的行为，从而为管理目标的实现起到推动作用；另一方面，激励机制还能够有效的降低管理过程的成本，优化管理的过程。从这个意义上讲，设计良好的激励机制是提升管理水平的基础。

再次，合作治理倡导权力下放的改革。在现代社会中，随着经济社会事务的复杂化，管理的过程也将变得越加复杂。面对这种新的情况，传统的依靠科层体制来实现管理的局面面临着挑战。这其中最为严峻的挑战就是管理者有限的信息处理能力和管理实践过程中大量信息之间的矛盾。如果说在前现代化时期，这个矛盾还不甚突出的话，那么随着经济社会的高速发展，这个矛盾则越加凸现出来。在这种情况下，通过不断的进行权力下放是势在必行的改革方向。从本质上讲，权力下放的过程，就是将信息不断进行分散处理的过程。通过将管理过程中所需要处理的信息在基层加以处理，从而避免了信息处理的滞后。就此而言，推动权力下放的改革是现代管理实践的重要体现和基本要求。

最后，合作治理重视责任机制的建构。管理的过程涉及到权力的分配和行使过程。传统的管理理论关注于权力分配的合理性，但是其缺陷却在于对于责任机制的重视程度不足。事实上，良好的管理过程需要构建相应的责任机制。只有实现了权力与责任的配合，管理过程才能够实现良好的绩效。

作为近年来新发展起来的理论流派，合作治理理论包含了丰富的内容，引导我们相当程度上突破了传统管理理论的樊篱。从这个意义上讲，合作治理理论所包含的思想启示，能够揭示出我们在传统观念支配下的思想盲点，进而更加深刻的引导我们的高校改革实践。

4 创新高校管理模式的路径选择

第一，优化权力结构。现阶段，我国高校的管理模式在相当程度上是行政权力主导的，因此高校权力结构中行政权力具有决定性作用。从管理实践的效果来看，行政权力主导的权力结构难以调动广大教师和学生的积极性，其缺乏灵活性的管理方式已经引发了越来越多的批评［9］。因此，优化权力结构是创新高校管理模式的重要途径。具体而言，就是要改变行政权力主导的现状，提升教师和学生组织在权力结构中的地位。教师代表大会是我国高校中教师进行自我管理的重要组织，是广大教师在学校事务方面进行参与的重要平台。学生会是广大学生的自治组织，是学生表达自身利益，维护自身权利的重要组织［11］。尽管我国在高校管理中普遍设立了上述组织，但是就其实践效果而言，其功能并没有充分发挥出来。从这个意义上讲，优化权力结构，就是要改变行政权力主导的格局，在事关学校发展和教师学生重大利益问题上，发挥教师代表大会和学生会组织的功能。

第二，设计激励机制。如前所述，激励机制能够引导人的行为，进而产生预期的管理效果。长期以来，我国在高校管理模式中普遍运用行政命令的管理方式，激励机制的弱化是比较常见的现象。在新时期中，设计符合我国高校发展的激励机制是高校管理改革的重要路径。高校激励机制的建构需要从如下两个方面来推进：一方面，设立科学而全面的奖励体系。奖励体系是激励机制的重要体现，在高校管理中充分发挥奖励体系的作用，将发挥事倍功半的效果。另一方面，改革高校管理中的考核体系。考核体系是评价高校教师教学与科研的指挥棒。在改革的进程中，高校需要不断根据新的形势来调整考核体系。通过奖励体系和考核体系，高校能够激发广大教师和学生的积极性，按照未来的发展方向更好地服务于高校的总体发展。

第三，完善绩效评价。绩效评价是对管理过程的结果进行客观估计的过程。在我国高校的管理模式中，绩效评价没有受到充分的重视，因此其具有比较广阔的改革空间。现阶段的绩效评价中，存在着两个方面的不足：即评价主体过于单一；评价指标不甚健全。所谓评价主体过于单一，指的是对于高校的绩效评价过多的集中在高校行政管理部门手中。评价指标不健全意味着评的评价指标过于集中在某一个方面，缺乏全面性和客观性。从这个角度看，完善绩效评价可以从两个方面加以推进。在评价主体方面，应该改革现阶段过多依靠上级行政管理部门进行评价的局面。在评价的主题方面实现多元化的改革，将广大师生纳入到绩效评价的工作中来。在评价指标方面，应该进一步丰富现有的指标体系，形成生产知识、培养人才、服务社会三大领域的指标体系。通过上述两个方面的改革，高校管理中的不足能够被不断的克服，从而适应于改革与发展的要求。

从总体上看，高校管理模式的改革是一项复杂的系统工程，其中涉及到高校行政管理部门，高校内部的行政机构与院系，广大教师与学生诸多方面。我国正处在体制转型的攻坚阶段，高校管理模式的改革亦是如此。尽管面临着思想观念和体制机制上的阻力，但是考虑到高校在我国经济社会发展中所发挥的重大作用，推进高校管理模式的改革就势在必行。对此我国高校还需要进行更多的探索与实践。

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