高校师德失范问责制实施存在的问题及对策初探*

●邹明玮

高校师德失范问责制实施存在的问题及对策初探*

●邹明玮

高校师德失范问责制的现实困境表现为问责法律依据不足，问责主体方式单一，问责文化意识淡薄。高校师德失范问责制的实施可以通过完善问责制的法律保障、实现问责制的主体多元、营造问责制的文化氛围等路径进行。

高校；师德失范；问责制；依法治校

教育部2014年10月9日发布《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》，划出对高校教师具有警示教育意义的师德禁行行为“红七条”，包括学术抄袭、收受礼金、与学生发生不正当关系……等七类违反教师职业道德的行为，凡高校教师有违反“红七条”情形的，依法依规分别给予相应处分；要建立问责机制，对教师严重违反师德行为造成不良影响或严重后果的，追究高校主要负责人的责任。

一、高校实施师德失范问责制的意义

高校师德失范问责制，是指高校利益相关者通过一定合法程序，让没有履行好师德义务的高校公共权力使用者承担应有责任，接受相应处罚的相关制度的总称。[1]高校实行的师德失范问责制实际上就是指高校要以培养高素质的学生为己任，以履行对公众教育承诺为职责，以追求高效的办学方式为目的，以全面接受责任监督和追究为根本的责任监督追究制度。今年教师节前夕，习近平总书记在北京师范大学师生代表座谈会上强调，合格的老师首先应该是道德上的合格者，好老师首先应该是以德施教、以德立身的楷模。然而少数高校教师理想信念模糊，育人意识淡薄，教学敷衍，学风浮躁，甚至学术不端、言行失范、道德败坏等，严重损害了高校教师的社会形象和职业声誉。

党的十八届四中全会提出了依法治国的总要求，依法治校也成为了一个古老而崭新的课题，全面实施高校师德失范问责制是依法治校进程中必须解决的一项重要任务，也是民主治校的内在要求，更是高等教育改革与发展的迫切要求。

二、高校师德失范问责制的现实困境

尽管我国政府已在一些领域实施了问责制，然而高校师德失范问责制却相对滞后，缺少成熟的制度建设和实践经验，究其原因主要有以下几个方面：

（一）问责法律依据不足

我国现行的高校问责制法律依据不足。目前，尚无统一的《行政问责法》、《行政监督法》，约束高校教师行为的主要是《教育法》、《高等教育法》、《高等学校教师职业道德规范》等，约束高校领导干部行为的主要是《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等有关条款，并未解决实施高校问责制所赖以建立的基础性制度问题。与此同时，当前高校管理岗位设置及其职责规定还欠清晰明了，各系统领导之任职尚无规范的法律形式的职位说明书，有权无责、有责无权、职能交叉重叠的现象还在一定程度上存在，权责区分缺乏透明合理的判断依据，对高校领导绩效评估缺乏权威的法律法规体系。高校对于“红七条”所涉及的违反教师职业道德的行为如何问责，更是无统一的法律法规可循。

（二）问责主体方式单一

问责按问责的主体进行分类，分为同体问责和异体问责。同体问责主要指体制内的问责，其问责主体主要指高校的上级教育主管部门。异体问责的主体是高校利益相关者。[2]对高校而言，同体问责和异体问责二者相互补充，缺一不可。仅仅通过同体问责，无法真正地发现和解决高校管理存在的问题以及制度上的缺陷，对责任主体的问责也无法做到彻底、有效。同体问责是高校问责的基础，而异体问责才是高校问责的重点，异体问责起关键性作用，高校问责一旦离开了异体问责，很难达到问责的真正目的。问责的关键在于由谁监督，高校领导干部问责制对问责的对象、情形、方式及程序都进行了规定，但由谁来监督这个关键环节却没有指明。问责的执行者、被问责者都是领导干部，整个问责过程都是在党政干部管理系统内完成。问责虽然在体制内进行能节约问责成本，但难免有系统内部的暗箱操作和包庇嫌疑。毋庸置疑，要把问责落实到实处，就要开放权力体系，让问责的启动过程、实施过程及问责结果等各个环节在高校利益相关者和社会舆论的监督下运行。否则，问责难以体现公正和公平。目前，我国高校问责制在实施过程中存在着问责乏力，问责效果不突出的现象，究其原因，主要是异体问责的重要性没有得到足够的重视，师生、家长、社会舆论及新闻媒体的监督职能常常被忽略，这就使得问责乏力。仅仅通过同体问责，高校管理存在的问题以及制度上的缺陷无法真正地发现和解决，对责任主体的问责也无法做到彻底、有效，况且当前我国高校同体问责的力度也远远不够。

（三）问责文化意识淡薄

问责文化是指承担责任的意识和氛围，也包括履行问责义务的意识和能力。[3]对问题进行问责——要问谁？谁来问？问什么？怎么问？这是现代社会的基本监督制度，也是一种基本文化。首先，受封建专制文化的长期影响，中国人形成了对权力的崇拜，臣民意识与“熟人”文化使公民问责意愿下降，监督意识不强；同时，相关公共信息资源的缺失，对公共权力运行不了解、不知情，更加造成了公民对政治的淡漠。其次，应当负责的利益主体很少主动将履职、担责情况向利益相关方汇报，而习惯于塞责敷衍，除非是发生明显的事故和案件，或者是舆论监督、群众举报等形成了巨大社会压力。第三，不少高校领导干部自身也缺乏被问责的意识。在一部分领导干部头脑中，官本位意识浓厚，重权力轻权利，不是把自己放在为师生和社会服务的公仆位置上，而是把自己作为高高在上的领导。社会问责文化的缺失，使部分领导干部逐渐淡忘了问责主体，加之社会公民自身表现出来的问责意识不强，自然导致了问责主体意识的缺失。

三、高校师德失范问责制的实施路径

（一）完善问责制的法律保障

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总要求，对高校而言，建立高校师德失范问责制是依法治校的前提。高校师德失范问责制要努力破除三个方面的困境，即权力比法律高，权力只对上级负责以及追逐权力而忽视责任。因此，重塑权与法的关系、权与民的关系、权与责的关系等成为依法治校进程中迫切需要解决的问题。追根究底，只有建立起完善的法律体系，才能为问责制的实施提供有效的保障。从当前我国高校问责制的实践情况来看，法律制度还不够成熟，不够完善，责任立法刚刚起步。毋庸置疑，高校问责制的法制化水平的高低直接关系着高校问责制能否顺利实施。因此，完善高校问责制的法律保障，一是整合完善现有的有关高等教育的一些法律法规；二是加强专项立法，建设统一相关法律法规，具体规范好问责的诸多环节，从而避免问责制在推行过程中出现的盲目性和非法性；三是以法律框架规范高校各级领导干部的职责范围，明确对象责任的内涵以及判定失责的标准为何；四是加强问责程序的规范性工作，从问责的受理、监督到执行等诸多环节方面予以明确规定；五是从法律层面明确规定包括如何调研核查师德失范、如何对师德失范予以责任认定、如何进行师德失范责任追究、如何实施救济责任主体等系列内容。值得注意的是，高校问责制的实施绝非独立行为，而是充满着各种复杂性，因此它的实施必须同时依凭其他与之相关的一些配套制度的支持和保障，例如辞职制度、信息公开制度、决策听证制度等等。法律也应对它们做出具体规定，这样方可保证高校问责制的顺利实施。

（二）实现问责制的主体多元

我国高校问责制基本上以同体问责为主，即高校的主管部门是问责主体。《高等教育法》第四十四条规定：“高校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”这一法律规定明确了同体问责的合法性和权威性。然而，随着高等教育大众化的进程，各种办学主体的诞生和各种利益相关者的权利诉求，导致同体问责为主的高校问责面临问责困境。高校管理中光有效率是不够的，不同的利益个体还需有“一种体面并且有尊严的生活方式”。[4]首先，高校应充分运用学校信息化技术，为高校问责综合运用同体问责与异体问责建立信息平台，使得不同利益者组成的问责主体能够及时获取信息和交流意见。其次，高校问责应建立一套完整的问责体系，不同的问责主体构成的问责形式密切结合的程度决定其实施的有效性，它既涵括上级对下级的同体问责，又包括下级对上级的异体问责。事实上后者是问责的重点，若没有后者，问责的实施效果不会那么显著。所以，高校问责如需确保问责成效，就应当给予同体问责与异体问责以同样的重视程度，在确保实现同体问责的同时，务必强化下级对上级的异体问责，做到完善同体问责、突出异体问责。第三、充分利用教职工代表大会制度和合理利用教授委员会等组织，充分发挥民主，加强监督，不断健全社会舆论问责机制。

（三）营造问责制的文化氛围

“法律的作用是让想犯错误的人不敢犯错误，而文化的作用是让有机会犯错误的人不愿犯错误”。[5]可见，高校问责制的推行还有赖于文化这种柔性机制的制约。问责文化的主要目的就是通过积极说服教育的途径，强化责任主体的责任意识，在内心形成一种强烈的驱动力。首先，人们要有很强的公共利益使命感、法制观念和问责意识，要敢于、善于知情。其次，要求高校领导必须树立并强化服务意识，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。在此基础上，一方面，加强高校利益相关者的公共利益使命感、责任感和法制观念，提高问责意识的培育及问责能力。我国高校基层民主通过多年的艰辛探索和实践，已得到了长足发展，高校内含的科学民主精神，使大多数师生民主意识浓，参与意识强。而且高校人才济济，拥有各方面的专家学者，这些为问责提供了强有力的人力支持。要充分发挥这一优势，一要加大校务公开力度，将学校的重点、难点、热点及其他师生关心的问题采取张贴公告、会议通报、校园网发布等方式予以公开，使利益相关者的知情权、参与权和监督权得到保障。二要强化利益相关者问责的理性和提高问责的能力，尤其是树立科学的教育管理评价理念，提高评价能力。三要积极开展高校师生问责实践，通过生动的实践，积累经验，进一步强化其参与问责的意识。另一方面，要加强高校领导干部在实际工作中的担责意识。可以通过培育领导干部责任意识、规范法律制度以及监督机构或部门的监管与追究等有效途径，让高校领导干部深入领会问责制内涵，努力把问责文化内化到自己的思想观念中，体现于实际行动中。积极借助制度本身的硬行规定、来自民众和舆论的软压力以及领导干部自身的道德自觉等因素，促使高校各级领导干部积极回应社会诉求，认真履行职责，主动承担责任。

由此，结合我国高校的特点，加强高校师德失范问责制研究，建立健全高校师德失范问责制并尽快加以实施具有很强的现实意义，应引起高度重视。只有这样，才能更好地确保高等教育的健康发展，保障《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》的有效实施。

[1]杨明宏，王德清.高校问责制研究综述[J].黑龙江高教研究，2007，（9）.

[2]吴景松，程宜康.我国高校问责制之现实困境及其治理路径[J].江苏高教，2007，（1）.

[3]吴雯.浅析高校领导干部问责制的路径完善[J].宜春学院学报，2011，（10）.

[4]徐建中，徐荃.试析我国高校问责制的构建[J].苏州大学学报，2009，（3）.

[5]龙献忠，周葵，李敏.新时期优化我国高校问责活动的路径探析[J].大学教育科学，2013，（3）.

（责任编辑：许爱红）

扬州大学人文社科基金项目“高校干部考核评价体系研究”（项目编号206510643）的成果之一。

邹明玮/扬州大学党委组织部干部科科长，讲师，硕士研究生，主要从事党建、思想政治教育、教育学心理学研究