民办学校教师队伍建设面临的问题及其成因

周 海 涛,景 安 磊

(1 北京师范大学 教育学部，北京 100875； 2 中华人民共和国教育部考试中心，北京 100816)

民办学校教师队伍建设面临的问题及其成因

周 海 涛1,景 安 磊2

(1 北京师范大学 教育学部，北京 100875； 2 中华人民共和国教育部考试中心，北京 100816)

分析民办学校教师的社会地位不高、待遇保障不足、职称评聘不畅、参与管理不够等问题，把握其适用依据不一、规范问责乏力、发展空间受限、制度机制不全等原因，有助于采取根本措施，加强民办学校教师队伍建设，推进民办教育健康发展。

民办学校教师；地位；待遇

教师队伍是民办学校健康发展的关键力量。近年来，面对教育领域全面深化改革的新形势，很多地方政府和不少民办学校出台了有关教师队伍的新政策新措施，不断加强教师队伍建设投入力度，在推动民办学校教师发展上取得了新进展，但仍未从根本上解决民办学校教师社会地位不高、待遇保障不足、职称评聘不畅、参与管理不够等问题。究其原因，不乏民办学校教师权益适用法规依据不明，利益相关者不敢担当，遇到矛盾和问题选择性地绕道走；应对新挑战的办法不当，用公办学校教师的办法解决民办学校教师的问题；民办学校教师权益的制度机制不健全，政策长期得不到落实。

一、社会地位不高，适用依据不一

当前，有些民办学校不是人们接受的优先选择，尤其是一些民办高校，大多是没有希望考入质量更高的公办高校或重点高校的考生的一种无奈选择，很多高校毕业生也不愿意去民办高校工作。无庸置辩的是，民办学校教师社会地位较低，与公办学校教师相比，法律身份不平等。有些民办学校教师表示，“当走出校园到社会上，我还是感到被差别对待，不被认可或被歧视，自己和公办学校教师站一起，也没有太足的底气，总感觉‘低人一等’。”

其一，政府对民办学校教师队伍建设和权益保障扶持力度不足，举办者(出资人)和学校管理者对教师的重要作用和地位认识不到位，社会和民众对教师地位的认识也有待提高。一些地方政府和教育行政管理部门对民办学校教师队伍建设和权益保障的重要意义认识不足，思想观念上仍存在“民办教育是权宜过渡、拾遗补缺，民办学校相当于上世纪80年代的个体户，民办学校教师相当于企业员工，可多可少”的观点。社会和民众对民办学校的管理体制、运行机制、收费标准等理解不够，把民办学校视为举办者(出资人)的私人产业，因此也戴着“有色眼镜”看民办学校教师，视其为“老板和企业的员工”。

其二，民办学校法人属性不清，影响教师的身份地位。引发民办学校教师身份地位权益不能实现的根本原因在于民办学校“民办非企业单位法人”的模糊性质，以及现有相关法律法规之间的互相冲突。我国《民法通则》将法人属性分为四类：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人(第六届全国人民代表大会第四次会议通过中华人民共和国民法通则，1986)。其中，事业单位，是我国特有的社会组织称谓，“指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”(国务院令252号事业单位登记管理暂行条例，1998)。我国事业单位主要分为三类：承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位和从事公益服务的事业单位。从法人性质上看，我国公办学校显然属于事业单位法人。因此，公办学校正式聘任的教师享有“事业编制”，即成为“编制内”的人，属于“干部身份”。“编制”也是我国特有的名词，指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配，有财政拨款的编制数额由各级机构编制管理部门确定，政府各级财政部门根据编制拨款，组织人事部门根据编制调配人员，主要分为行政编制(公务员)和事业编制。因此，“编制”是财政预算的重要概念，是财政预算能提供的公共岗位。公办学校教师属于事业单位编制的职工，其薪酬待遇、社会保险等由政府财政全额或差额拨款，保障性更强，相当于“铁饭碗”，“编制”实质上意味着资源的配置。

相比较而言，民办学校属于哪种类型的法人，相关法律法规并没有做出明确规定。根据对“事业单位”和《民法通则》四类法人的界定，民办学校显然不属于机关法人、事业单位法人和社团法人，《民办教育促进法》把民办教育定性为公益事业，不得以营利为目的，因此在实际操作过程中也不能简单将民办学校登记为企业法人。目前，多数从事学历教育的民办学校(包括有一定营利性质的学校)，在民政部门登记为“民办非企业单位”。实际上，该条例并没有和其上位法《民法通则》对接，由此造成民办学校的法人属性不能得到明确的法律认定，也致使民办学校教师与公办学校教师具有“同等法律地位”无法落实。因此，引发民办学校教师身份地位权益不能实现的根本原因在于民办学校“民办非企业单位法人”的模糊性质，以及现有相关法律法规之间的互相碰撞。

此外，民办学校教师身份地位权益实现牵扯利益众多，涉及多个部门，在缺乏有效统筹的情况下，难以真正实现。

二、待遇保障不足，规范问责乏力

随着教育优先发展战略的逐步实施，一方面，民办学校教师薪酬待遇与公办学校教师的薪酬待遇差距在加大。民办学校在发展之初，凭借灵活的市场机制和充足的民间资本，可以保证教师较高的薪酬待遇，但伴随国家财政性教育经费的不断增长，公办学校得到的财政性教育经费不断增加，公办学校教师绩效工资明显增长。民办学校教师原有的薪酬优势被逐步拉平，普遍低于公办学校教师工资收入，公办学校和民办学校教师的薪酬待遇差距不断加大。另一方面，民办学校教师薪酬设计存在缺陷，与新形势新要求不相适应。有研究者通过案例分析了民办高校教师薪酬制度后提出：“我国当前民办高校教师薪酬制度设计不合理，随意性、人为性较大；福利薪酬体系缺乏科学性、可操作性和可持续性；民办学校间和学校内部不同教师群体间差异较大，同工不同酬的现象比较严重；薪酬激励水平较低，缺乏外部竞争力，工作量大、任务重但工资水平却较低。”[1]显见的是，民办学校教师薪酬待遇和社会保障不足，教师普遍缺乏职业安全感。当前，民办学校教师已成为我国教师队伍中越来越重要的部分，但是他们在付出辛勤劳动的同时，得到的却是与同级同类公办学校教师或与其教育背景和专业训练极不相称的薪酬待遇和社会保障。

其一，在民办教育发展实践中，民办学校举办者办学目的多样，对教师重视程度不一，部分举办者对教师队伍建设尤其是提高教师待遇缺乏实质性的举措，教师队伍存在不稳定、不安全因素。尽管现行法律对民办教育“营利性”目的是禁止的，但我们不能否认民办教育“营利性”行为的客观存在。有些民办学校的营利性办学行为或有营利性办学目的，有些举办者(出资人)想获得更多收益的利润最大化追求，致使教师福利待遇失去保障。同时，有的民办学校举办者(出资人)的办学启动资金和后续办学经费不能保证，学校缺少运行经费，囊中羞涩，没有能力再为教师待遇保障贡献力量，甚至有学校不能按时足额发放教师工资，为教师缴纳的各种社会保险按照最低标准执行，教师待遇保障受损严重。

其二，公办学校教师和民办学校教师参加社会保险采用“双轨制”，始终是困扰民办教育发展的“老大难”瓶颈问题。目前，我国社会保险主要有五大险种：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。养老保险是社会保险体系中最重要的险种，最能引起社会关注。从现有资料分析看，民办学校教师最关注退休后的养老金问题。目前，公办学校教师属事业编制，缴纳事业单位养老保险，民办学校教师则属于或等同于企业员工，购买的是企业社会保险，比公办学校教师缴费高且退休后领取工资差别很大。那么，公办学校教师缴纳和民办学校教师缴纳的养老保险到底有哪些差别呢？有分析认为，“民办学校登记为民办非企业单位后，其教师按照企业的标准参加社会保险，与同级同类公办学校教师相比，退休后的收入相差一倍以上。”这个观点也得到了民办教育研究学者的赞同。浙江大学吴华教授认为，“民办高校教师如果参加企业养老保险，企业职工缴纳的基本养老保险标准是上年度职工个人平均工资，个人缴纳标准是平均工资的8%，企业为职工缴纳职工平均工资的20%，参保缴费满20年后退休，养老金仅仅能拿到其退休前工资的36%，既使缴纳满30年后再退休，养老金也就只能拿到其退休前工资的44%；但是，民办高校教师如果参照同级同类公办高校教师参加事业单位养老保险，同为20年后退休，养老金便能拿到其退休前工资的70%以上，若是缴纳30年后退休，几乎可以拿到退休前工资的100%。因此，从比较中可以看到，公办高校、民办高校两种不同的养老保险参保体系，教师退休后的养老金领取额相差一倍以上。”

其三，由于缺乏监督问责机制，民办学校教师聘任违法违规现象时有发生，变相增加教师工作时间的行为普遍存在，教师的薪酬待遇和社会保险体系有待完善。例如，上海市民办高校教师队伍存在“学历低、职称低、收入低”的“三低”问题，而公办高校的经费投入不断增加，教师待遇尤其是退休后待遇远远高于民办高校。中小学实施绩效工资制度之后，民办中小学原本的在职收入优势也逐渐拉平，这直接影响到广大教师工作的积极性，影响到师资队伍的稳定。尽管上海实施了教师年金制度等相关措施，并督促举办者加大投入，改善教师待遇，但并未从根本上解决由于法人属性问题带来的教师保障体系问题(2014上海市教育委员会的上海推进民办教育分类管理情况汇报)。

此外，公共财政支持民办学校缺乏有效渠道也是造成民办学校教师薪酬待遇和社保权益受损的重要因素之一。近年来，中央和地方政府对民办学校的支持力度虽有加强，但由于公共财政预算中没有专门设立民办教育相关科目，公共财政缺乏有效渠道支持民办学校发展及其教师权益实现。

三、职称评聘不畅，发展空间受限

由于历史和发展的客观原因，有些民办学校自有专任教师学历和职称严重偏低，中高级职称比例较少，专业发展空间严重受限。

其一，与公办学校教师相比，民办学校教师在职称职务评聘、表彰奖励、申请科研项目、交流培训等方面，存在渠道不畅或者明显歧视的情况，尤其是民办学校校长及教师培训机会较少。很多民办学校的校长及教师获得培训的机会较少，教师专业知识和教学理念得不到及时更新，学校管理及教学水平跟不上社会发展的需求，在很大程度上限制了民办学校的发展。教师培养培训、科研项目申请、交流访学等专业发展过程是民办学校教师职称评聘的基础，没有这些辅助教师专业发展的条件，职称评聘就无法实现。但现行针对民办学校教师专业发展的歧视性做法时有发生。有研究者对上海19所民办高校教师调查显示，近两年来，有31.5%的民办本科高校教师和47.1%的民办专科高校教师没有承担任何科研项目；40.2%的民办本科高校教师和50.7%的民办专科高校教师没有发表过论文，发表过3篇以上论文的民办本专科高校教师均只有4.3%；43.5%的民办本科高校教师和58.0%的民办专科高校教师没有参加过任何学术交流活动，71.5%的民办专高校教师没有参加或只参加过一次培训。[2]由此可见，民办学校教师在承担科研项目机会少、发表论文数量少、学术活动和培训次数少的情况下，职称评聘权益不能实现是客观存在的。因此，民办学校教师在职称评审方面与公办学校教师条件同等，实质上是造成了新的不平等，从政策结果看，民办学校教师职称评聘难度相对于公办学校教师难度更大。

其二 ，职称评聘资质、评审标准等影响民办学校教师职称评聘和专业发展。一方面，民办学校缺少教师职称评审权。在高等教育领域，截止2012年12月，具有教授、副教授评审权的高校有175所，具有副教授评审权的高校有123所，全部为公办高校，没有一所民办高校具有职称评审权。[3]另一方面，职称评审标准单一。比如，在职称评审标准方面，民办高校教师职称评聘要求同公办高校类似：政治条件、任职时间、教学课时及质量、外语及计算机操作水平、学术论文或专著数量及刊物等级和承担科研课题的数量、级别及经费等。[4]职称评审标准统一，没有体现民办学校及其民办学校教师的特殊性。

其三，民办学校师资培训经费有限，仅靠一己之力，教师专业发展受限。一方面，民办学校教师培训机会少，培训内容没有针对性；另一方面，教师培训经费多由民办学校自掏腰包，公共财政几乎没有支持。因此，培养培训、科研经费配套和交流访学等有助于教师专业发展的工作仅能靠民办学校一己之力。在办学经费过度依赖学费的情况下，依靠学校自身的经济能力为教师提供培训机会，对于很多民办学校来说，缺乏能力和动力，影响教师的专业发展。

四、参与管理不够，制度机制不全

当前，民办学校教师参与学校民主管理权益的实现程度较低，相当一部分教师认为学校管理过程中人文关怀不够，自身组织认同感不强，民办管理参与机制不健全，参与渠道不畅通。有的民办学校的教师表示，“作为基层教师，我的主要任务是教学，参与学校管理事务的机会很少，学校只开过一次教代会，这些也都是走形式，没有起到实质性作用，教师的发言权很小。”从现有法规政策的规定看，与其他权益相比，关于民办学校教师参与民主管理权益的论述内容最少，这也可能是造成教师民主管理权益没有全面实现的原因。

其一，民主决策和民主管理体制机制不健全。一方面，学校内部民主决策机构不健全。关于民办学校内部决策机构问题，《民办教育促进法》第十九、二十条及其《实施条例》第九、十六条多是原则性规定，很难在实际操作中落地。许多民办学校决策机构不健全，学校网站也没有董事会的相关介绍，甚至连实际的负责人都难以找到。有的民办学校虽建立了董事会，但是董事会的组成不规范、职责不明确、决策程序不完善、活动不正常，有的董事因种种原因不能履行职务，影响民办学校民主管理，教师参与学校民主管理的渠道受阻。另一方面，教师参与学校民主管理机制不健全，参与机会少且参与意愿不高。此外，办学过程中，教师对于教职工代表大会和工会的作用不了解，教代会等制度没有发挥实质性作用。有研究者调查了湖南省五所民办高校教师，有50%的教师认为自己没有参与学校民主管理的机会，另有50%的教师认为偶尔有机会参与学校的民主管理。同时，约有70%的教师认为学校管理不够民主，约60%的教师认为学校民主管理流于形式。[5]2012年，有统计显示，我国98%的公办学校都建立了教代会制度，但仅有约40%的民办学校有工会制度。

其二，举办者办学理念和内部管理制度不科学。有些举办者(出资人)认为学校是私人产业，家族化管理、家长制作风、企业式经营比较普遍，有的民办学校举办者甚至将学校视为集团公司的子公司，忽视民办教育发展规律。因此，直接受聘于董事会的学校管理者不能切实落实管理职权，教师话语权和参与权也不能得到充分尊重。我国民办学校办学主体较为复杂，相关法律法规对举办者(出资人)和办学者(管理者)责权关系规定不明，学校内部领导体制缺乏合理的规章制度来保证、约束举办者或办学者的行为。因此，家族出资办学校，实行家族化管理、家长制作风的现象普遍，因此“民办”成“家办”。家族化管理类似早期的民营企业，严重影响民办学校健康发展。

此外，民办学校教师参与学校民主管理的意愿和学校归属感影响其权益实现。有民办学校管理者表示，“我们觉得民办学校办学过程中还有一个比较难处理问题，就是如何才能培养教师的归属感，这方面我们学校也做了很多的努力，包括提高教师福利待遇，丰富教师校内外文体活动，目的就是要让教师参与学校的管理，但是收到的效果微乎其微，教师没有归属感和责任感，就不会真心参与，真心付出。”

无需赘言，清醒直面民办学校教师队伍的核心问题，深入分析其根本原因，有助于采取切实措施，真正实现民办学校教师与同级同类公办学校教师享有同等的地位和待遇，有利于增强民办学校教师的获得感，凝聚民办教育改革和发展的正能量。

[1] 刘翠兰.民办高校教师薪酬制度与薪酬激励研究[M].济南：山东大学出版社,2011.

[2] 徐雄伟，高耀明.民办高校学术职业现状的调查分析[J].高等教育研究，2013(1)：62-69.

[3] 教育部. 具有教授或者副教授评审权的高等学校名单[EB/OL].http:∥www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_686/201012/113172.html

[4] 赵和平.学术水平才是职称评审的核心[N].中国社会科学报,2012-12-28(398).

[5]张文妹.我国民办高校教师权益维护研究[D].长沙：湖南师范大学，2011.

[责任编辑 张淑霞]

Teaching Personnel of the Non-state Run Colleges: Problems and Causes

ZHOU Hai-tao1， JING An-lei2

(1FacltyofEducation,BeijingNormalUniversity,Beijing100875;2ExaminationCenteroftheMinistryofEducation,Beijing100816)

Teachers in the non-state run colleges face the problems of lower social position, unequal treatment, unsmooth way of title assessment, and insufficient participation in administrative affairs. To understand their limited development and the incomplete regulations and mechanism is conducive for the healthy development of non-state run higher education.

teachers in the non-state run colleges;position;treatment

G451

A

1674-2087(2015)03-0007-05

2015-08-18

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(11JZD043)

周海涛，男，陕西汉中人，北师范大学教育学部教授，中国教育政策研究院副院长；景安磊,男,山东临沂人，教育部考试中心助理研究员，博士。