优化行政文化生态 推进政府职能转变

廖振民

(中共钦州市委党校，广西　钦州　535000)



优化行政文化生态推进政府职能转变

廖振民

(中共钦州市委党校，广西钦州535000)

[摘要]作为公共行政的灵魂，行政文化是加快政府职能转变中更为深层次的、关键性的影响因素，全面渗透于公共行政活动的整个过程。推进政府职能转变不可避免会受到行政文化生态的影响和制约。行政文化生态的构成要素包括行政主体文化生态、行政客体文化生态和行政制度文化生态。推进政府职能转变，要优化行政主体文化生态的公共服务意识，优化行政客体文化生态的参政议政渠道，优化行政制度文化生态的行政法治建设。

[关键词]行政文化；行政文化生态；政府职能转变

党的十八届三中全会作出了加快政府职能转变的重大部署。作为公共行政的灵魂，行政文化是加快政府职能转变中更为深层次的、关键性的影响因素，它全面地渗透于公共行政活动的整个过程，直接或间接地影响着政府行政机关的整体运行及其行政人员的思想观念与言行举止。从理论上来说，行政生态学认为，政府行政机关在其运行中不可避免要被其所处的内外环境因素影响和制约，同时，二者之间又密切相关、相辅相成。也就是说，推进政府职能转变不可避免会受到行政文化生态的影响和制约。因此，加快转变政府职能，还有待进一步优化行政文化生态，这是推进政府职能转变的内在逻辑和现实要求。

一、行政文化生态的构成要素

从目前来看，学界关于行政文化的概念，还存在广义与狭义之说。从广义上来说，所谓行政文化，就是指行政意识形态，以及与之相对应的并受其指导和影响的行政制度与组织机构；就狭义而言，行政文化仅仅是指行政意识形态，即在具体的行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种各样的心理现象、道德现象和精神活动状态[1](P149)。这就是说，行政文化作为反映具体行政实践活动的主观意识形态，必然会涉及到行政主体与行政客体以及影响和制约主客体之间相互对接的行政制度，从而构成行政文化生态的三大要素，即行政主体文化生态、行政客体文化生态和行政制度文化生态。它们是相互影响、相互作用的，共同对政府行政机关的有效运行产生深刻的、内化的影响。具体来说，主要表现在：

行政主体文化生态是指行政文化在行政主体心理上的具体表现和反应，是政府行政机关及其行政人员在具体的行政实践活动中所形成的持续的共同接受和遵守的价值观念、心理积淀和行为模式，从而形成行政机关的施政理念及其行政人员的价值取向，它是行政文化生态的核心内容。

行政客体文化生态是指行政客体在积极、主动地参与具体的行政实践活动中所形成的对政府的行政管理活动的态度、心理和立场，主要包括社会组织和公众对政府行政管理活动所持的具体的观念和认同，它是行政文化生态的重要内容。

行政制度文化生态是体现行政文化一定的行政价值选择和价值判断，以规范和引导行政主体的行政行为以及社会组织和公众主动参与公共行政事务，它是行政文化生态的不可或缺的组成内容。

二、行政文化生态对加快推进政府职能转变的重要影响

行政文化生态产生于一定的社会发展条件，主要是通过影响和制约政府行政机关及其行政人员的观念和行为来推进政府职能转变的。

(一)观念层面：行政文化生态对推进政府职能转变的内化影响

行政文化生态形成于长期的、具体的政府行政管理实践活动之中，具有相对的稳定性和持续性。在政府行政管理过程中，行政文化生态作为行政主体的心理反应，其行为必然会受到相应的行政价值观、行政态度等因素的影响和制约，当它们作用于公众和社会组织等行政客体时，会使行政客体对行政主体的施政理念作出相应的价值判断，形成一定的态度和表现，影响和制约其参与公共行政事务的积极性和主动性。也就是说，行政文化生态会对推进政府职能转变产生积极的或消极的思想内化影响。

(二)行为层面：行政文化生态对推进政府职能转变的直接影响

行政文化生态作为反映行政意识形态的重要表现，会对具体的政府行政管理活动作出不同性质的反映，即真实的或扭曲的主观表现，由此对行政行为产生正确性指导或错误性指导。这种影响是全面的、直接的，渗透于政府行政管理活动的各个领域：一方面表现为规范和引导行政主客体的行政行为，如影响和制约政府行政决策的科学性和可行性，以致于最后造成参差不齐的行政效果；另一方面表现为指导和约束行政制度的建立健全和不断完善。这就是说，行政文化生态还会对推进政府职能转变产生有序的或无序的直接影响。

三、加快推进政府职能转变中行政文化生态面临的困境

(一)行政主体文化生态的公共服务导向滞后于推进政府职能转变的诉求

公共服务作为一种现代政府治理模式，是推进政府职能转变的中心内容，它必然要求行政主体要以公共服务为导向，树立全心全意为人民服务的宗旨意识。然而，现阶段我国尚未形成以公共服务为导向的行政主体文化生态，还满足不了推进政府职能转变的诉求。主要表现在：一方面，从政府自身层面来看，公共服务还流于形式。我国对于加快推进政府职能转变已进行了不少有益的探索和实践，但是，更多的地方政府职能转变还只是流于形式，只注重机构本身的重组或合并，一味追求表面文章，特别是公共服务导向的不作为明显，常常搞各种形式的达标检查或者政绩工程，不干实事，纸上谈兵。另一方面，从行政人员层面来看，公共服务意识还相当淡薄。推进政府职能转变顺利与否，关键还在人，即政府机关行政人员。如果政府机关行政人员不能树立以公共服务为导向的意识和理念，必然会制约推进政府职能转变，阻碍政府提升现代化的治理能力，其结果必然是政府难以满足社会和民众的公共服务需求以及其他诉求。

(二)行政客体文化生态的政治参与意愿滞后于推进政府职能转变的诉求

扩大公民的政治参与，是推进政府职能转变的一项诉求。随着我国经济社会发展水平的不断提高，社会公众的民主意识和政治参与愿望也不断增强，但是，扩大公民政治参与的行政客体文化生态尚未形成，使得推进政府职能转变面临困境。主要体现在：一方面，社会公众主动参政议政的意愿不强。主要是因为广大民众普遍缺乏主体意识，没有强烈的民主意识、竞争意识、法律意识，参政议政能力不强，还不能有效地监督和约束政府机关及其行政人员的行政行为，使得政府职能转变难以真正地落到实处。另一方面，社会组织参与公共行政事务的能力不足。目前我国社会组织得到了一定的发展，并承接了由政府转移出来的部分社会职能，但是，社会组织由于自身还存在不少问题，如社会化程度低、群众基础薄弱、自我管理机制不完善，造成其参与公共行政事务的能力不足，还难以有效全面地承担由政府职能转变而转移出来的社会职能。

(三)行政制度文化生态的依法行政建设滞后于推进政府职能转变的诉求

加强依法行政建设，是推进政府职能转变的另一项诉求。随着我国行政法治工作的不断加强，依法行政观念深入人心。但是，依法行政的行政制度文化生态仍未打破人治文化的深刻影响，制约了政府职能的有效转变。这主要体现在：一方面，行政立法工作有待进一步加强。虽然我国行政立法工作取得了不少成绩，但是还存在明显的不足：一是当前行政法律条例在刚性规定上较为明确，而在操作规定上较为模糊，容易产生行政自由裁量权滥用和监督不到位问题；二是行政立法相对滞后，其中一些现有的行政法律法规由于没有适时进行修改和调整，造成法律层面的相互冲突；三是行政程序的法律体系有待完善。另一方面，传统专制思想在行政制度文化中仍存在一定影响，例如，一些领导仍存在家长式作风、搞一言堂等现象，这与推进政府职能转变的诉求相违背。

四、优化行政文化生态以推进政府职能转变的途径

(一)优化行政主体文化生态的公共服务意识，推进政府职能转变

1.政府机关要坚持公共服务的施政导向

在社会主义市场经济中，如何定位政府的角色，怎样发挥政府的作用，是全面深化改革的重要内容，关键在于理顺和处理好政府与市场的内在关系，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[2](P5)。为此，在公共行政活动中，政府应尽可能地减少对经济生活的直接干预，把主要精力放在创造更具效率的市场上来，将不该管的事交给市场，还权于市场主体，充分调动各方面的积极性和主动性，发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而增强整个社会的发展动力和活力。与此同时，还要更好地发挥政府的作用，加快政府职能转变，注重公共服务建设，优化公共资源配置，创新公共服务体制，完善公共服务方式，改革行政审批制度，加大推行政务公开力度，进一步简化办事程序，更好地为社会和民众提供优质公共服务，进而增强政府的公信力和执行力。

2.行政人员要再造自觉担当的行政人格

“行政人格是行政人员道德意识的升华，是他律的自律化，是行政人员把法律、行政道德规范和监督机制内在化而生成的一种优良素质，表现为行政人员的道德尊严、道德品质。”[3](P320)为此，要加强行政人员的思想道德品质建设，进一步再造自觉担当的行政人格。一方面，行政人员要树立公共服务理念、法治观念和责任意识，坚决克服传统行政文化中的不良影响，努力养成良好的行政道德和行政心理，摆正心态，形成正确的权力观，自觉地履行公共服务职责，而非追逐名利，以发展成为一个健康又自觉的行政人格。另一方面，要充分发挥行政人员的主观能动性，坚持以人为本，调整和革新与现实发展要求不相符的行政制度，使行政人员的个人能力能够得到有效发挥和自我展现，成为政府行政管理活动中的自觉主体，而不需依附于其他对象，从而为行政人员再造一个自觉担当的行政人格。

(二)优化行政客体文化生态的参政议政渠道，推进政府职能转变

1.培育公众主动参政议政的主体意识

推进政府职能转变，还需要广泛调动社会公众参政议政的积极性和主动性，而社会公众主动参政议政的一大前提，就是拥有成熟的主体意识，这就要求把社会公众培育成具有公民意识的合格主体，促使社会公众主动参与公共行政事务。与此同时，政府作为公共行政的主体和核心，还应拓宽社会公众参政议政的有效渠道，提升社会公众参与政治活动的热情和能力。只有通过政府与社会公众的良性互动，才能使社会公众可以有更多的机会参与到公共行政事务中来，表达利益诉求，提出意见和建议，从而有效地监督和约束政府机关及其行政人员的行政行为，推进政府职能转变。

2.加强社会组织参与治理的能力建设

一般来说，社会组织需要承担与自身能力相适应的一定的社会职能。但是，社会组织自身能力的高低，不可避免地会直接影响其对所承担的社会职能的有效履行，同时还会影响和制约社会公众参与公共行政事务的治理效果。为此，要进一步加强和提升社会组织参与公共治理的能力建设，要不断完善其组织结构和组织运行机制，提高自身公共治理能力，以更好地参与社会公共治理，并为公众参与社会公共治理提供一个良好平台。同时，还应为社会组织的发展提供更多的资金支持和智力支持，鼓励和引导社会资本的投入，拓宽社会组织吸引资金的渠道，鼓励和推动更多人才参与社会组织的公共事务。另外，社会组织还应积极、主动地与各级政府建立和完善相应的合作机制，这样才有利于社会组织向政府提出一定的扶持要求，以获取政府公共政策的支持和公共资金的帮助；另一方面能够向政府提出权利诉求，要求承担更多的社会职能，使公众享有参与社会公共治理的更大平台。也就是说，拓宽行政客体文化生态的参政议政渠道，有利于推进政府职能转变。

(三)优化行政制度文化生态的行政法治建设，推进政府职能转变

1.着力健全行政法律体系

健全的行政法律体系，是政府机关及其行政人员能够依法行政的重要前提和基础。为此，要进一步加强行政立法工作，不断健全和完善行政法律体系，特别是有关行政行为与行政程序的法律制定工作，使政府行政机关及其行政人员的行政行为有法可依。与此同时，要及时、有效地修改和调整现行行政法律法规中不合时宜的条款内容，不断细化相关行政法律原则，使其更具可操作性，防止权力滥用，为推进政府职能转变提供坚实的行政法律制度保障。

2.着重完善行政法律机制

不断完善政府运行的行政法律机制，就是要使行政法律制度在实际工作中能够得到贯彻落实，有效地监督和制约政府机关及其行政人员的行政行为，保证行政程序合法合理，切实维护好民众的公共利益。同样地，也可以运用行政法律制度形式来规范社会公众参与公共行政事务的方式，推动其依法有序参与公共行政事务管理，从而有效监督和制约政府机关及其行政人员的行政行为。同时，还可以规范和约束政府机关及其行政人员的依法行政过程，加强对行政程序运作的内部监督，从政府法治化上加快推进政府职能转变。

3.打造行政决策民主机制

推进政府职能转变，就是要打破传统的专制思想，以形成行政决策民主机制。为此，要实现从传统封闭的个人决策方式向现代开放的民主决策方式的转化，即在公共行政决策中，要树立民主决策的理念，紧紧围绕公共利益，推行政务公开，注重与公众互动，接受公众监督，广泛听取社会公众的意见和建议，以实现公共行政决策民主化科学化。同时，还应注重政府管理创新，要科学划分政府权力，优化政府组织结构，合理设定政府职责，不断完善政府运行机制，从而推进政府职能转变。

参考文献：

[1]夏书章．行政管理学[M]．广州：中山大学出版社，2003.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]．北京：人民出版社，2013.

[3]张康之．公共行政中的哲学与伦理[M]．北京：中国人民大学出版社，2004.

责任编辑李业根

[作者简介]廖振民(1978 -)，男，壮族，广西永福人，中共钦州市委党校讲师、管理学硕士，主要从事行政管理、公共经济、政治理论研究。

[收稿日期]2015-03-01

[中图分类号]D630.1

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6463(2015)02-0075-06