政绩：党政领导干部晋升条件分析

余绪鹏

(华东交通大学　马克思主义学院， 江西　南昌　330013)



政绩：党政领导干部晋升条件分析

余绪鹏

(华东交通大学马克思主义学院， 江西南昌330013)

[摘要]中共十八届三中全会提出了党政干部体制改革的目标。为了更好地进行党政干部体制改革，首先需要了解当前我国党政干部体制的现状，特别是党政干部选拔或者晋升机制问题。政绩是影响官员晋升的重要因素。随着政治民主化与科学化程度逐步提高，政绩更应成为官员晋升的主要标准。不同的历史时期，政绩有不同的内容，政绩对晋升的影响也各不相同。改革开放新时期，政绩主要表现为经济增长，并直接影响着官员的晋升，这已在众多研究中得到证实。考察政绩影响晋升的历史过程，研究新时期以来经济增长对于官员晋升的影响，并对政治锦标赛模式进行利弊分析，对于深化干部人事制度改革具有重要意义。

[关键词]政绩观；晋升；干部体制改革；经济政绩

中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》)，对当前形势下继续深化改革进行了全方位部署。《决定》指出：“全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑”，因此，“构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现”是当务之急，党政干部体制改革的重要目标就是要“真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来”。为了更好地进行党政干部体制改革，首先需要了解当前我国党政干部体制的现状，特别是党政干部选拔或者晋升机制存在的问题。中国党政干部是如何晋升的，长期以来就是一个很有意义的课题。古今中外，“官场”之上，无人不想得到晋升。然而，形如金字塔的官僚结构使得晋升总是少数人的专利，对于多数官员特别是大多数基层官员而言，晋升“天花板”现象总是难以破解。常识告诉我们，影响官员晋升的因素很多，有些甚至充满了不确定性。但是，不论什么时期，政绩都是一个很重要的因素，以政绩选拔晋升官员，不仅有利于政治统治的稳定，更有利于形成科学的用人机制和健康的政治生态。“亲贤臣，远小人”的“用人唯贤”原则在各朝各代都得到了成功实践，当然也遭到过忽视甚至践踏。研究政绩对官员晋升的影响，无论是对于深化干部人事制度改革，还是对于下一步的政治体制改革，都有一定的理论和现实意义。

一、政绩、政绩考核与官员晋升

政绩是一个广泛见诸媒体的常用词汇，然而，什么是政绩，则值得认真探讨。一般而言，政绩就是为政之绩。根据主体的不同，可以将政绩分为集体政绩(或政府政绩)和个人政绩(或官员政绩)。人们一般都是从政府层面上谈政绩，然而，具体来说，政府政绩又体现在政府官员身上，或者说，政府官员政绩的有机总和构成宏观政府层面的政绩大小。正是从个人角度出发，《现代汉语词典》将政绩解释为“官员在任职期间的业绩”[1](P1742)。政治学学者桑玉成也认为政绩就是施政者“在其管辖范围内所取得的业绩”[2]。本文也正是从官员政绩这个层面上进行论述。

所谓政绩考核，就是特定考核主体依据既定标准、按照法定程序、运用特定形式和方法，对政府官员在一定任职期间所进行的工作业绩的考察、核实与评价，通常包括其在一定任期内的工作成果、公众评价、个人素质等方面内容。政绩考核具有多重目的和意义。“考核是手段，考核结果的有效运用才是目的。”[3]政绩考核有利于干部人才的选拔和晋升。“有什么样的政绩考核指标，就有什么样的用人导向，出什么样的干部，指导什么样的事业。”[4]也正是从这一层面出发，政绩考核对于干部选拔任用或者官员晋升具有重要意义。“通过政绩考核，也使一大批勤政务实、政绩突出、群众公认的优秀干部脱颖而出，得到了提拔和重用。”[5]这不仅是领导干部职业发展的需要，也是社会主义建设和发展的要求。

政绩为何能影响到官员的晋升？从现代政治合法性理论出发，政治合法要求政府合法，政府合法要求官员合法，官员合法则必须以政绩为主要标准，因此，官员政绩是直接与政治合法性联系在一起的，政绩决定晋升也正是政治发展的逻辑要求。西方民主制度也给我们以这样的启示：政绩不好的执政党往往在选举中失利，而那些将人民利益作为政绩基础的政党却能获得选举胜利。即使在传统社会里，官员也常因“民怨四起”而被罢免，王朝也常因腐败无能而被另一王朝取代。作为拥有公共权力的组织，政府必须做出政绩以服务于人民，并将政绩作为政府合法性的主要来源，不能做出有效政绩的政府或官员则没有资格继续保留其位置，也就失去了其合法性基础。“从本质上来讲，政绩是一种产品，是官员生产出来以满足消费者(公众)需求的产品。”[6](P324)如果不能满足公众需求，政府和官员就没有政绩可言。随着中国政治民主化与科学化水平逐步提高，封建文化观念逐渐淡化，政绩更应该成为选拔官员的重要标准。

二、政绩影响晋升的历史考察

早在西周时期，以政绩考核官吏并决定官吏晋升的制度雏形就已开始形成。《周礼·天官冢宰》记载：“三岁，则大计群吏之治而诛赏之”，意思就是说每三年进行一次考绩，并以结果决定官吏的赏罚。春秋战国时期，国家对官吏的考核已经制度化，“岁终”“三岁”之计在史籍中已屡见不鲜，并侧重于经济政绩的考核，比如《新序·杂事第二》记载“东阳上计，钱布十倍”，《淮南子·人间训》记载“上计而入三倍，有司请赏之”。到了西汉，地方官向中央朝廷述职，这叫常课；三年一次全面考察，叫大课。根据考核结果，宣明优劣，决定升迁罢黜。述职簿也就是“上计”簿记载的主要内容是“户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿”(《后汉书·百官志》)。魏晋时期上计的内容与汉代大致相同，仍然以考核户口、农田、盗贼情况为主。如曹魏时，“岁课之能，三年总计，乃加黜陟。课之皆当以事，不得依名。事者，皆以户口率其垦田之多少，及盗贼发兴，民之亡叛者，为得负之计”(《三国志·刘虞传》)。

隋唐时期的政绩考核范围较为复杂，把政治、经济、司法、军事、文化、宗教等各个方面的官职分为二十七类，订出每类官职的考察标准，根据 “二十七最”的多少，再结合道德考察，分为九个等级，依照等级或进阶加禄，或保留原阶原禄，或予解任。宋代考课标准依不同职官而有很多具体规定，如“举官当否”“户口增损”“兴利除害”“盗贼多寡”(《宋史》卷一百六十三《职官志三》)。值得注意的是，宋代随着经济的发展，茶盐酒税等场务课利在财政收入中的比重日益增大，故比较其增亏成为考核地方官和监临物务官经济政绩的重要内容。元明时期，政绩标准又有贪、酷、浮躁、不及、老、病、疲、不谨等八目(《明会要》卷四十六《职官十八》)，考察重在检举官吏的失职，“称职者升，平常者复职，不称职者降，贪污者付法司罪之”(《明会要》卷四十六《职官十八》)。清代考课标准没有太大变化，但依京官、地方官两类应考对象分为“京察”和“大计”， 京察无定期，大计由吏部会同都察院及各地布政使、按察使主持。

清政府倒台后，北洋政府制定了《文官甄别法草案》，但由于政局动乱，这一制度未能得到很好实施。南京国民政府时期，成立了考试院，主管考选与铨叙事项。根据规定，全国公职候选人、公务员及专门技术人员，须经考试院的考选铨定，始得任用。后来南京国民政府颁布《公务员考绩法》，制定了考核公务员的具体规定。公务员的考核分为两种，即年考和总考，以考试成绩决定公务员升降。然而，民国这段时期，由于军阀割据，内外矛盾异常激烈，政绩影响官员的晋升还主要体现在军事能力上。在共产党内部，干部晋升坚持德才兼备原则。1938年，毛泽东就指出：“共产党的干部政策，应是以能否坚决地执行党的路线,服从党的纪律,和群众有密切的联系,有独立的工作能力,积极肯干,不谋私利为标准，这就是‘任人唯贤’的路线。”[7] (P527)但是由于革命是第一需要，干部政绩主要表现在作战能力上，比如，林彪小小年纪就被一路提拔正是因为他有卓越的军事才能。

新中国建国初期，为了巩固新生政权，整肃国民党残余成为当时各级政府政绩的主要内容。社会主义改造时期，实行“一化三改造”方针路线，加快农业、手工业、资本主义工商业的改造与进行社会主义工业化建设，便成为政绩的主要内容。中共八大召开之后，为社会主义现代化建设服务成为人民内部矛盾的主题，也是当时各级政府的主要任务和政绩的主要内容。然而，1957年后，特别是在 “文革”时期，当毛泽东和党中央错误地将阶级斗争作为主要矛盾和主要任务来抓时，政绩则更多地表现为“革命成果”和“斗争成果”，因此，一批“造反派”趁机得势，走上各级党政领导岗位。总而言之，1978年以前的大多数时间里，党和政府都没有脱离“阶级斗争”的思想禁锢，政绩考核更多地是基于“政治正确”上的考虑[8](P54-57)，干部晋升也更多地考虑阶级出身和政治忠诚。

改革开放以来，在“以经济建设为中心”的基本路线指引下，追求经济建设成就成为各级政府最重要的目标，这也被认为是社会主义初级阶段“最大的政治”。 邓小平在1978年12月所作的题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话中就明确指出：“用人的标准是什么?为人民造福，为发展生产力，为社会主义事业作出积极贡献，这就是主要的政治标准。”[9](P151)“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”[9](P194)后来，邓小平继续强调：“现在就是要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人，大胆地放进新的领导机构里。”[10](P380)以经济增长作为官员政绩来源和考核主要指标，并直接影响着官员的晋升提拔，这是改革开放新时期官员晋升的重要特点。近些年来，在科学发展观的指导下，各地在探索着经济增长与官员晋升关系的新模式。

三、政绩影响晋升的现实分析

1.经济增长成为主要政绩来源

马克思和恩格斯在创立唯物史观时就指出：“一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身。”[11](P31-32)前文已经提到，改革开放新时期,邓小平将经济发展作为政治标准来衡量，这更多地是基于现实的考虑，“文革”结束时的中国经济已到了崩溃的边缘，如果党的主要任务还是抓阶级斗争而不搞经济建设，一个吃不饱穿不暖的人民生活状况还将持续下去。特别是当国际国内政治形势比较稳定的时期，发展农业生产，加快生产力发展步伐几乎成为所有人的共识。因此，从这个角度而言，“以经济建设为中心”就是当时人们的本能反应，是历史的必然选择，体现了当时主要领导人的政治智慧。

从更深一层去思考，经济增长也是新时期共产党执政合法性的重要来源。如果说革命成功和社会主义制度建立为共产党赢得了人民的广泛支持，那么，经历了“文化大革命”之后，我党迫切需要以新的政绩来获得人民群众的支持和执政的合法性，这就要加快经济发展。正因为如此，1992年邓小平同志在视察武昌、深圳、珠海、上海等地时提出了“三个有利于”标准，即“判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”[10](P372)。而在这三个标准中，最主要的又是生产力标准，即经济增长标准。康晓光在考察中国共产党合法性诉求的变化时认为，1978年以来党执政的合法性主要是通过以经济增长为主要来源的政绩来体现的[12]。在一个已告别战争与革命的历史新时期，政府的合法性和官员的政绩均建立在GDP等经济数字的增长上。

2.经济决定晋升——政治锦标赛模式

如何才能使加快经济增长成为全国上下持续一致的行动，成为各级官员们的主动追求，这需要政治机制上的保障，这个政治保障机制就是具有中国特色的官员晋升机制。政治控制的文献表明，上级制约下级最有力的手段就是人事任免[13]。中国各级官员的晋升与否取决于上级党委，而不是辖区选民或代表，因此，官员们的政治前途掌握在其上级手里，要想得到晋升就必须完成上级交给的政治任务，在改革开放新时期，这个政治任务就是推动经济发展。不仅如此，官员们为了晋升，要使用各种制度创新或手段方法以实现经济的快速增长，这样才能在与其他官员的经济竞争中胜出。因为，官僚结构本身就是一个金字塔结构，政治晋升毕竟只有少数人才能获得。这种竞争模式被周黎安称为“政治锦标赛”。

李宏彬等人证明了政治锦标赛在地方政府层面的确存在，为地方官员晋升激励理论提供了一定的经验证据，并通过利用中国1979-1995年间省委书记、省长的更替数据，发现省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系，晋升的概率随着其所在地经济增长率增加而提高，而其离岗的可能性也随着经济绩效下降而提高[14]。 周黎安等人将数据样本从1979-1995年扩展到1979-2002年，进一步考察了中国地方官员的晋升机制，侧重研究了政治锦标赛考核机制在官员升迁中的重要性。这些发现支持了中央政府运用人事权来激励地方政府官员促进地方经济发展的观点[15]。政治锦标赛模式给予各级官员推动经济发展的更大动力。作为政治人，官员们都在努力追求职位或级别上的晋升，当经济增长成就与其政治晋升成正相关时，发展生产力的根本任务也才能在各级政府各级官员那里得到很好落实。经济增长更快的地区，官员政绩就更大，其也就更容易得到晋升。李成和怀特很早就已经注意到，与老一代政治精英相比，中国新政治精英更多地以经济成果为导向[16]。

3.经济决定晋升的利与弊

不可否认，以经济增长作为政绩衡量标准，并作为官员晋升的主要依据，在促进地方经济发展中发挥了重要作用。这一经济决定晋升的政治逻辑有力地推动了各地方政府的制度创新，促进了中国经济的快速发展，这是中国的制度优势和制度自信的体现。正如邓小平强调的：“先把经济搞上去，一切都好办”[10](P129)，“核心是经济建设，它是解决国际国内问题的基础。”[17](P3)事实也确实如此。今天我们所看到的无论是经济发展方面还是其他方面的伟大成就，都与改革开放的正确方针路线分不开，也离不开具有中国特色的官员晋升机制。政治锦标赛模式的出现有其历史必然性。

然而，政治锦标赛模式也出现了许多弊端。首先，地方保护主义严重。周黎安深入探讨了地方官员的“非合作”原因，认为：“在政治晋升博弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，一人所得构成另一人所失，参与人面临的是一个零和博弈”，因此，地方官员合作困难的根源“在于嵌入在经济竞争当中的政治晋升博弈的性质”[18]。其次，软性公共品供给不足。上级政府按照经济增长情况评估下级政府领导人的工作，以此作为其升迁的最重要的依据，将下级领导人的努力引导到做大地方GDP上来。这种激励机制不考虑经济效率，也不考虑社会福利，仅仅是GDP的增长。因此，在晋升激励下的地方官员往往只关注那些能够被考核的指标，而对那些不在考核范围或者不易测度的工作则不予重视[19]，也就导致了软性公共品(教育、医疗等)供给的不足。再次，虚假数据现象非常严重。通过虚报统计数据，或者通过对地方建设的相关上报数据添油加醋等方式，夸大地方的发展成绩，从而为在晋升锦标赛中胜出增加筹码。

四、结语

在一个正常稳定的政治生态环境中，政绩应该与道德一起成为官员晋升的主要衡量标准，这也是“德才兼备”正确用人原则的基本内涵，而不是“关系”或其他非正式规则。通过梳理政绩与晋升关系的历史发现，政绩在不同历史时期表现出不同的内容，其影响晋升的表现形式也各不相同。改革开放以来，以经济增长作为政绩的主要标准来决定各级官员的晋升提拔，这一模式产生了很好的效果，但也带来了经济行为的扭曲。针对所存在的问题，下一步应该继续深化干部人事制度改革。正如《决定》中所指出的：“改革政绩考核机制，着力解决‘形象工程’‘政绩工程’以及不作为、乱作为等问题。”应该按照科学发展观的要求，政绩考核不能仅仅局限于经济增长，更应包括社会发展、教育文化发展、人民幸福指数提高等方面内容。官员晋升也不能仅仅只由上级决定，而应更多地加入人民群众的评价因素，真正发挥人民群众的监督作用，并能真正吸纳各方面意见，这要从制度上保证实施，并配套相关制约机制，而不能像现在所谓的民主测评和群众评议仅仅流于形式。当然，不可否认，任何一项改革都是一个复杂的过程，必须同时配套实施其他方面的改革。树立科学政绩观，实施科学的政绩评价体系和官员晋升机制，不仅是经济社会发展的迫切要求，也是政治体制改革的重要内容。

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责任编辑朱天义

[作者简介]余绪鹏(1981-)，男，江西九江人，中国人民大学政治学博士，华东交通大学马克思主义学院讲师，中国教育学会会员。

[基金项目]教育部人文社科规划 “中国特色社会主义民主发展理路研究”(12YJC720036)。

[收稿日期]2015-02-28

[中图分类号]D621.3

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6463(2015)02-0044-07