我国新型城镇化发展路径的五维辨析

张　帅

(四川大学　公共管理学院，四川　成都　610064)



我国新型城镇化发展路径的五维辨析

张帅

(四川大学公共管理学院，四川成都610064)

[摘要]新型城镇化是对传统城镇化的一种发展上的延续，新型城镇化的“新”重点就体现在它的布局和规划更合理。科学的规划关系到新型城镇化发展的战略方向，所以，要通过产业结构的战略性调整，促进城镇化发展的合理布局。要调整优化产业生产方式，促进新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化的协同推进。

[关键词]新型城镇化；农村转移人口；“四化同步”

美国著名经济学家、2001年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格列茨曾说，中国的城镇化建设与美国的高科技发展将会是影响21世纪人类社会进程的最主要的两件大事。2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京召开。按照中央的部署，新型城镇化建设将成为我国现阶段和未来发展的战略支点，为我国的社会发展提供中长期动力。本文拟从人口城镇化、土地城镇化、生活方式城镇化、生产方式城镇化、生态环境城镇化等五个维度对我国新型城镇化发展的路径进行辨析，以期更好地把握中国新型城镇化发展的科学内涵，实现新型城镇化发展与社会进步的良性互动。

一、城镇化与新型城镇化的概念界定

城镇化和新型城镇化作为我国推进“统筹城乡发展”过程中的不同模式，二者之间既有区别又有着内在的联系。所以，研究新型城镇化，有必要对这二者的概念进行界定。

城镇化是当今世界发展中的一种非常常见的社会经济现象。对于城镇化的定义，不同学科会有不同的界定。人口学认为城镇化就是人口从农村向城市转移的过程；地理学认为城镇化就是区域内的人口在城镇集中的过程；社会学则认为城镇化就是生活方式由农村向城市转变的过程，其根本目的是为了提高人们的生活水平，促进人的素质的提高，并最终提升人类社会的整体发展水平；而经济学则从工业化的角度来定义城镇化，认为城镇化就是农村经济转化为城镇化大生产的过程。综合来看，城镇化就是在农业社会生产生活方式下的人群向现代社会生产生活方式转变发展的过程。

新型城镇化的发展是我国在新时期实现全面建成小康社会的一项重要目标。新型城镇化的概念可以界定为：“新型城镇化是指按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，由市场主导、政府引导的城镇化推动机制，实现城镇化与工业化、信息化和农业现代化良性互动，大中小城市与小城镇的合理布局与协调发展，形成以资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡一体的集约、智慧、低碳、绿色城镇化道路。”[1]

新型城镇化是对传统城镇化的一种发展上的延续。新型城镇化并不否定传统城镇化，而是立足我国现阶段的基本国情，在总结我国以往城镇化发展经验，汲取国外城镇化发展教训，为了适应现阶段国情而提出来的，其实质是对以往城镇化模式的扬弃，是一种在原有基础上的理论与实践创新。新型城镇化发展所展现的是一种在未来社会的可持续发展、社会和谐稳定、生态文明的美好愿景。

二、当前我国城镇化建设中存在的问题

近些年来，我国的城镇化建设取得了巨大成就，城乡面貌有所改观。但是，不可否认，在城镇化建设过程中也确实存在诸多问题。譬如，有的地方将把农民迁到城镇、 “赶”上楼当成城镇化；有的地方把扩大城镇的面积当作城镇化的重要甚至唯一指标；许多地方在城镇化建设中都存在盲目推进的现象，只注重“量”上的增加，而忽略了“质”的提升，结果导致一些地方政府进行大刀阔斧的“造城运动”，由此出现了像鄂尔多斯那样的“鬼城”遍地的现象。同时，在进行城镇化建设过程中，一些地区和城市不注重科学合理的规划与开发，甚至出现了以牺牲生态环境为代价的城镇化建设。党的十八大报告明确提出：“城镇化建设，不是过去的、传统的城镇化，而是新型城镇化，是到2020年质量明显提高的城镇化。”[2]为此，我们要深入分析在传统城镇化建设过程中出现的这些问题，找出问题产生的原因，目的是在新型城镇化建设中有效规避这些问题，实现新型城镇化的健康有序发展。

(一)人口的城镇化建设过程中存在着重“量”轻“质”的现象

这些年来，我国每年都要增加几千万甚至上亿的城镇人口，尤其是在北京、上海、广州这样的一线城市，但是其中绝大多数人并没有转化成真正的城市居民。这些人群虽然已经“被城镇化”，但却因为没有拥有所在地的户籍，依然被排斥在大城市之外，享受不到作为该城市居民所应享有的福利待遇。这些工作和生活在大城市的农民工，在数量上都被统计进城镇人口，但实质上却很难融入进大城市的户籍体系中。

尽管我国的人口城镇化率的数据在不断提高，但是大多数农民依然被排斥在城镇之外。在2012年召开的第二次中国智库论坛上，国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河对官方的统计数据提出了质疑：“在2011年达到6.91亿的城镇人口中，有一部分是‘被城镇化’的，有一部分是在大城市就业的大学毕业生，但更多的则是农民工，达到了1.59亿。”中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯也指出，现有的城镇人口中包含了太多的农村人口。据统计，2011年外出务工的农民工人口总数相当于城镇总人口的23%，而在现有统计的城镇人口中，农民工及家属占总人口的27.5%[3]。由此可见，在城镇化的发展过程中，农民工身份的转变问题将是城镇化发展中的突出问题。

城镇化的快速发展，促使大量的农村优质劳动力背井离乡来到城市，但我国存在的城乡二元户籍制度，却使这些工作生活在城市中的劳动力在医疗、教育等社会福利等方面受到不公正的待遇，而这种大量吸纳优质劳动力“进城”的人口城镇化方式已经造成了更大的社会问题，即农村中的留守儿童和空巢老人问题已经成为我国社会经济发展的沉重负担。

(二)土地的城镇化过程中存在着“虚假”现象

一些大城市出现了土地盲目、无序扩张的现象。在我国许多城市都出现了建设经济技术开发区、新城区等热潮，这种重物不重人的发展模式势必会在城市发展中造成一种“虚假繁荣”的表象。这些土地虽然在性质上已经成为城镇土地，但并未实现土地的真正有效利用。

一些小城市和城镇的土地规模虽然有所扩大，但是城镇化的质量并不高。一些小城市在进行区划调整从而使自己的城市规模不断扩大的同时，一些像医疗、教育、交通设施等社会福利设施的建设却并未到位。尽管土地城镇化使乡村变成了城镇，但是实际上城镇还是城镇，乡村还是原来的乡村，这种情况下的土地城镇化仅仅是数字意义上的城镇化。

城镇化过程中存在着对土地城镇化的过度依赖。1996年到2004年，我国城镇人口从2.99亿增加到5.2亿人，增长了74%，城镇建设用地面积却从1.3万平方公里扩大到3.4万平方公里，增长了160%，城镇建设用地的增加速度远远快于人口增加的速度。1999年到2007年，城市建成区面积扩大了7.2%，但是吸纳的人口只增长了4%[4]。这种城镇化只注重土地的开发，却没有与人口的城镇化相适应，仅仅是改变土地性质的一场“圈地运动”。

(三)生活方式的城镇化过程中存在着转移人口不适应城镇生活的现象

城镇化过程中有大量农民迁出其原居住地进入城镇生活，但是由于农民在其原居住地养成的习惯，一些人与城镇环境格格不入，备受城市原住民的歧视，缺乏对迁入地的认同感和归属感[5]。因此，农村人口难以融入城镇生活将会是一个影响城镇化稳定发展的大问题。

有些农民虽然已经成为城镇人口，但是由于缺乏专业技能，因此，很难在城镇中寻找到一份稳定的工作，收入偏低，生活窘迫，这可能导致部分农民抵制城镇化，从而就会弱化城镇化的作用。

城镇与乡村相比，承载着更大的信息量和人流量。与城镇相比，农村相对保守、封闭。在生活方式上，农村人群即便在城镇里工作生活，也会显得保守，落后、狭隘的价值观念与行为方式常常使他们与城镇格格不入，尤其在社会交往上，他们仍奉行以血缘、地缘为纽带的交往方式。因此，能否实现农村转移人口在生活方式上的城镇化，是衡量城镇化发展状况的一个关键要素。

(四)生产方式的城镇化过程中存在着与“四化同步”发展不协调的现象

“四化同步”发展的关键在于城镇化与工业化的协调发展。然而，在实践中，一些地区并未对工业化的发展方向进行定位，而是盲目地进行工业化生产，对资源进行过度地开发与利用，其结果就是对资源的不合理利用，造成了严重的资源浪费。尽管工业化为城镇化的发展提供了工业产品，但是却是以牺牲环境和资源的浪费为代价的，并未对城镇化的发展产生积极影响。

全国人大常委、民建中央副主席辜胜阻指出：“如果说工业化是创造供给，城镇化则主要是创造需求，是拉动内需、拉动增长的持久动力。”所以，工业化与城镇化之间是一种“供求与消费”的关系。但从目前的发展现状来看，有太多的城市在发展过程中城镇化的速度远远超过工业化的速度，由此在一些城市中出现了宽阔的大马路、空荡荡的开发区的现象。工业化发展作为推动城镇化发展的手段，对城镇化的发展起到了支撑作用，如果二者不能协同推进，就会出现城镇化的畸形发展。

农业现代化是“四化同步”发展的一个重要方面。我国农村生产力水平相对较低，因而在城镇化的过程中，农业发展的步伐与城镇化进程不相一致，即使在其他方面都已经达到了城镇化的发展水平，农业现代化的水平也远远达不到城镇化所要求的高度。

(五)生态环境的城镇化过程中存在着以破坏环境为代价来实现发展的现象

在城镇化过程中，一些城市和地区不顾生态环境的承载力，片面要求城镇化的发展速度和规模，导致了生态环境的急剧恶化。最明显的例子就是现在活跃在大江南北的“雾霾天气”。高楼大厦虽然拔地而起，但是人们的生活环境却更加恶化了，弱化了城镇化发展带给人民的幸福感。

在城镇化建设过程中，水体污染也是一个不容忽视的问题。水是生命之源。但据有关部门的资料，我国90%的河流都存在着污染现象，流经城市的河段普遍受到污染。城镇化的发展势必会产生大量的生活垃圾，而目前城市垃圾处理效率低下，处理方式落后，尤其在农村，因为生活垃圾的处置不当而造成的生态破坏，已经成为一个亟待解决的大问题。由于大多数生活垃圾只进行简易填埋，我国600多座城市中有200多座城市已陷入垃圾的包围之中。“垃圾围城”的城镇化不仅是对生态环境的极大危害，更是对城镇化发展的一种自我否定。

尽管我国在城镇化建设方面取得了一些成绩，但也产生了一些对我国未来可持续发展造成制约的问题。因此，能否很好解决传统城镇化过程中产生的问题，将成为关乎我国新型城镇化成功与否的关键。

三、我国新型城镇化的发展路径

新型城镇化建设作为我国“十二五”期间的一项重大发展战略，是一系列公共政策的集合。正如国家发展与改革委员会主任徐绍史所说：“新型城镇化是以人口的城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，走以人为本、集约高效、落实职能、四化同步的中国特色的新型城镇化道路。”这既是对我国传统城镇化发展的反思，又是转型时期我国经济社会发展的必然选择。

(一)人口城镇化是新型城镇化的核心内容

中央城镇化工作会议明确指出：“推进新型城镇化的首要任务就是推进农业转移人口市民化。”农业转移人口市民化是我国新型城镇化建设的关键所在。目前官方公布的中国城镇化率为51%，城市人口首次超过农村人口，但这一数据是有水分的[6]。因为目前大量的农民工群体虽然生活在城市中，但是其户籍仍在农村，因而算不上是真正的城镇人口。

有效推进农业转移人口市民化可以从以下几方面入手。

1.继续深化户籍制度改革，逐步打破“城乡二元”户籍制度

我国目前实行的城乡户籍制度严重制约了城乡一体化的协调发展，所以，要逐步消除农业与非农业户口的划分，建立按居住地进行登记管理的制度。要实现从数量上的人口城镇化向质量上的人口城镇化的转变，重点是让符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与城镇居民一样的权益。

2.积极推进城镇公共服务体系的均等化建设

随着我国经济发展水平的不断提升，像房价、医疗、教育等支出成为制约农业转移人口在城市定居的一个瓶颈。所以，一方面，国家要实行稳健的经济政策，逐步提高农民工的工资收入水平，避免物价的大幅上升；另一方面，要建立城乡统一的社会保障体系，消除外来常住人口与当地居民在医疗保障、养老保险、失业保险、子女教育等方面的不平等现象，保证在城镇生活的农村转移人口都能享受到公平的公共服务。

3.完善新型城镇化发展的住房保障制度

要以解决城镇中转移人口的居住条件为重点，加快建设廉租房和经济适用房，增加对城镇转移人口的住房供给。此外，还要加大力度对棚户区进行改造和建设，优化农民工的居住条件。

(二)土地城镇化是新型城镇化的重要载体

新型城镇化的发展必然要将更多的农村人口引入城镇居住，这就意味着需要更多的土地来满足城镇化发展中日益增长的需求，所以，土地的城镇化实际上承载了新型城镇化发展的规模与空间。因此，在确保国家粮食安全的前提下，新型城镇化要从以下几方面来进行土地应用。

1.深化土地制度的改革与创新

土地作为农民最基本的生产资料和维持生计的最基本保障，是土地城镇化建设的关键。所以，要建立起依法保护农民土地权益的有效机制，对于因城镇化建设而需要出让的土地，要按照市场价给农民一个公正合理的补偿。此外，也要积极探索出一套农村土地使用权的流转模式，对征用土地要进行合理补偿，保证土地收益归于农民；对于失地农民，要进行积极合理的引导，为农民工进城工作生活给予优惠政策。

2.提升城镇化过程中土地的使用效率

各个地区和城市在进行城镇化扩张的同时，要充分考虑到当地城镇化人口的数量，不能盲目地进行经济开发区和新城区的建设。对于从农村征用过来的土地要进行合理规划和使用，提高城镇化建设用地的集约化程度；对于一些推进城镇化建设的土地项目，要加强对其合理性与可行性的论证，确保土地真正发挥出承载城镇化发展的作用。

3.新型城镇化建设要进行合理的空间布局

新型城镇化建设的“新”重点就体现在它的布局和规划要合理，科学的规划关系到新型城镇化发展的战略方向，所以，要通过产业结构的战略性调整，促进城镇化的健康发展。一方面，要大力发展对新型城镇化建设具有支撑作用的产业；另一方面，要做好基础设施的规划，注重基础设施的建设，将基础设施的建设适当向农村延伸，构建起城乡一体化的基础设施网络。

(三)生活方式城镇化是新型城镇化过程中实现社会融合的必由之路

新型城镇化建设能否成功，其评判标准就是来自农村的转移人口能否适应城镇的生活。所以，让农业转移人口适应城镇的生活方式，将是实现社会融合的一个重要路径。

1.加强对农村迁入居民新的生活方式的引导

要充分尊重城乡居民在城镇化过程中的主体地位，以人为本，民生优先。在新型城镇化过程中，在充分尊重农村迁入居民生活习惯的同时，对其进行积极正面的引导。社区居委会可以组织一些活动，强化迁入居民对城镇的归属感和认同感，也可以建立“一对一”的帮扶机制，让迁入居民在最短时间内融入城镇生活。

2.开展针对农村迁入居民的技术培训

社区居委会可以为农村迁入居民开办免费的技术培训班，使其具有一技之长，可以依靠自己的双手解决进城后的工作和生活问题。这样，可以减少迁入居民因生活方式的改变而产生的心理落差，从而更好地适应城镇的生活方式，更快地融入城镇生活。

3.对于生活困难的迁入居民要加大扶持力度

鉴于农村生活成本和城镇生活成本之间的差异，在实现迁入生活方式的城镇化过程中，要加大对那些生活拮据的弱势群体的关注力度，完善救助机制，让所有转移到城镇生活的居民都能享受到新型城镇化带来的福利，弱化城乡居民生活方式上的差异。

(四)生产方式的城镇化是新型城镇化过程中的重要推动力量

党的十八大报告中提出的“四化同步”的发展战略，是新型城镇化过程中一条切实可行的发展战略。所以，要调整优化生产方式，促进新型城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化的协同推进。

1.促进新型城镇化与新型工业化的“两化”良性互动

新型工业化为新型城镇化的发展提供“供给”，没有新型工业化的发展，就不可能有新型城镇化的进步；与此同时，新型城镇化的发展又可以通过拉动内需来促进新型工业化的发展。要充分发挥新型城镇化能够有效拉动内需的功能，以此来实现新型城镇化与新型工业化的协同发展。

2.新型城镇化建设过程中要充分发挥信息化的强大优势

现代社会是一个信息化高度发达的社会，所以，要以信息化为引领推进城镇化进程中的生产方式的转变。一方面，要基于信息化发展具有的科技含量高、经济效益好、资源消耗低等优点，充分挖掘其对新型城镇化建设的拉动力量；另一方面，信息化作为当今世界发展的集中体现，更为新型城镇化的发展提供源动力。

3.加快对农业产业结构的调整，推进农业现代化

注重新型城镇化建设与农业现代化的协调发展，加大对农业的科技投入，提高农业生产的专业化、商品化、社会化水平，为农业现代化注入新的活力。

(五)生态环境的城镇化是新型城镇化健康发展的衡量指标

生态文明建设是十八大报告中“五位一体”总布局的一个重要方面，这意味着我国在未来发展中会特别注重生态环境的保护，不再以牺牲环境为代价而盲目追求 GDP的增长。新型城镇化建设作为新时期我国社会经济发展的一个重要战略，将会把生态环境建设作为新型城镇化健康发展的一个衡量指标。

1.要把“以人为本”的思想作为生态环境城镇化的指导思想

新型城镇化发展的最终目的就是要为人们打造一个优良的生存环境，所以，在进行新型城镇化建设的过程中要注意当地环境的承载力，不能盲目开发，要根据实际需要推进城镇化。对一些污染较为严重的企业进行迁移，使之远离居民区，对生产中产生的废气要经过处理后再排放，遏制“雾霾天气”的蔓延。

2.进行“资源节约型、环境友好型”的新型城镇化建设

建立节约土地资源、水资源等资源能源的保护机制，加强城镇化的生态建设，降低能源消耗，研发新能源，协调经济社会发展与生态环境保护之间的关系，努力实现从传统发展方式向可持续发展方式的转变。

3.积极倡导“绿色生活”的新型城镇化的居民意识

新型城镇化的建设不仅需要对一些破坏生态环境的行为予以根治，而且需要动员所有城镇居民共同保护生态环境，争当绿色生活方式的先行者。大力推行绿色生产、绿色流通，建立符合绿色发展要求的技术创新体系，实现经济效益与生态效益的双赢。

参考文献：

[1]王素斋.新型城镇化科学发展的内涵、目标与路径[J].热点关注，2013，(4).

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次代表大会上的报告(单行本)[M].北京：人民出版社，2012.

[3]祝福恩，刘迪.新型城镇化的涵义及发展路径[J].黑龙江社会科学，2013，(4).

[4]发改委.中国城镇化存在四大问题[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/11254478.html,2010-03.

[5]辜胜阻.城镇化与经济发展热点问题探索[M].北京：科学出版社，2007.

[6]郭熙保，白松涛.农业规模化经营：实现“四化”同步的根本出路[N].光明日报，2013-02-08.

责任编辑刘绛华

[作者简介]张帅(1990-)，男，江苏铜山人，四川大学公共管理学院中外政治制度专业硕士研究生，主要从事中国政府与政治研究。

[收稿日期]2015-02-26

[中图分类号]F299.21

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6463(2015)02-0051-08