我国国家治理进程中的政府公信力研究

王 力

（南京师范大学仙林校区 公共管理学院，江苏 南京 210023）

当世界各国面临“政府信任赤字”的困境时，都希望借行政体制改革创造和提升政府的公共服务精神和公民参政议政能力，从而构建以政府为主导的多元共治体系。我国也遵循这一规律，努力构建国家治理体系和实现治理能力现代化，力求逐步提升反映政府能力的公信力。所谓国家治理进程中的政府公信力，从广义上讲，是指主权国家的执政者及其国家机关协同多元参与主体，包括市场、公众、第三部门等组织机构，具备提供公共服务、巩固政权合法性、回馈公众信任的能力。

在西方迅速成长的治理理论倾向于政府向社会放权与授权，实现多主体、多中心治理等政治和治理多元化，强调弱化政治权力，甚至去除政治权威，企望实现政府与社会多元共治、社会的自我治理。而我国的治理要义在于坚持中国特色社会主义话语系统，实现中国共产党领导下的多中心协同、参与及责任，保障科学、民主、依法的治国理政和公共利益最大化。

一、政府公信力的治理理论逻辑

20世纪90年代以来，“治理”成为政治学和经济学的流行名词，其在世界范围内的理论和实践应用尤为丰富。作为理论代表的奥斯特罗姆夫妇认为，“多中心”突出的是各方主体积极互动和沟通，在彼此平等和商量的前提下制定有关规章制度［1］，自治仅仅是基础，并非治理的全部。据此，在提倡政府、市场和公民作为多元主体共治的今天，建立公共治理的责任架构，完善每一个治理主体的公共责任也显得义不容辞。用公共责任理论指导责任政府的构建，既意味着政府在服务、决策、执行等过程中出现错误时没有了推卸责任的理由，保证了治理追求的责任性和执政主体的合法性与权威性，同时意味着除政府以外的其它主体也要在治理背景下为共同担负责任而圈定义务所在，从而更好地兑现政府与社会、公民的约定。

（一）适度分权是政府公信力构建的前提

治理理论强调国家并非单一的权力中心，各种公共、私人的组织只要得到公众认可，就可以在不同程度上作为社会权力中心行使权力，因此权力划分成为大势所趋。针对各国不同的社会现实，两极化表现尤为突出，要么像部分西方国家一样要求完全平均的权力归属，旨在实现权力制衡，不料常常被形形色色的利益团体“钻空子”，造成权力异化与权力腐败；要么权力归属过于集中，单一权力中心不愿进行权力下放，意图用理论的“治理”美化形式的“管理”，达到“统治”目的。其实，治理理论所强调的分权恰恰是这两种现实状况的折中，权力高度集中万万不可，这其实是向传统社会的倒退，更是政府公信力构建的大忌，会成为合法性危机的根源；权力过度划分也不合理，因为其它社会主体既不能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效配置［2］。将权力的适度划分作为政府公信力构建的前提，在于保证权力以公平、公正的方式运行，确保公共权力由人民的公仆蜕变成人民的主宰后政府公信力的实现。

（二）协同合作是政府公信力运行的路径

主权国家及其国家机关，若要具备强大的提供公共服务、巩固政权合法性和回馈公众信任的能力，协同合作将是一条有效路径。对执政者而言，能力再强大，也无法包办一切公共事务，保证公信力居高不下。无论是西方发达资本主义国家的要求，还是中国社会主义市场经济体制的转型，政府作为一个有限政府，即职能有限、权力有限、责任有限，愈发得到重视与肯定，理所应当的需要私人部门及自愿部门在政府有关职能上予以替代。因此，政府公信力的构建与维持也不再是政府自己的事情，更是市场、社会组织、民众等各领域不同力量的共同责任。

（三）公共问责是政府公信力提升的保证

责任在工作中常常被应用，“在很大程度上，责任并不是一种所谓的外在的 ‘必须’，而是现代社会的基本伦理诉求与规范。它既可以是一种个人内心的道德诉求或责任感，又可以是通过强硬手段进行追溯的刚性法律责任；它既可以上溯到当事者的形而上诉求，也可以追溯到行为者的社会责任。”［3］我国在提倡实现国家治理能力现代化的背景下，对人民负责与否不是自说自话、自我定义，最终需要来自于政府内部、社会组织和公众等多方主体的话语收集，在用公共责任理论指导责任政府建立的同时，问责监督既是追究责任的最佳方式，也是确保政务透明的有效手段。

二、我国国家治理进程中的政府公信力缺失的表现

根据我国不同时期的治理环境，我们必须承认政府公信力总体上呈良性发展趋势，但现实生活中，“躲猫猫事件”“药家鑫案”等众多社会危机正成为政府公信力不断弱化的导火索，政府与公众之间互不信任的现状值得深思。根据最新的 《社会心态蓝皮书：中国社会心态研究报告（2014）》，我国的总体社会信任指数刚过及格线，这从侧面反映出我国总体社会信任水平的严峻形势，政府公信力逐渐滑入“塔西佗陷阱”的危险。以下将从善治具备的六个基本特征，即合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性出发，阐述我国在治理进程中政府公信力缺失的表现：

（一）政治合法性面临拷问

政治合法性是指社会政治事物具有的被公众普遍支持、承认与信任的属性，而公信力考量的恰恰是政府提供公共服务、巩固政权合法性和回馈公众信任的能力。对政府而言，权力的基础是公众的认同，是获取合法性存在的条件。若公信力丧失，公众对政府不再认同，政府也就面临着合法性危机［4］。实际生活中，权力腐败会导致公权力偏离公共利益的轨道，动摇政治合法性的根基。以透明国际每年发布的CPI指数为例，CPI值的大小直接表明一个国家或地区的清廉程度，通过了解2010-2014年间透明国际发布的世界清廉指数报告中关于中国的数据可知，中国的清廉指数平均分（百分制）仅为37，在全球175个国家和地区排名中后，且基本处于逐年下降的趋势。由此，当公权力为个人或群体利益让位时，包括腐败在内等一系列涉及群众切身利益的社会问题得不到解决，都将引发民众对官员的质疑。换言之，政府面临公共权力失效的危险正是人民对自身权利让渡的否定，而合法性丢失也就意味着政府逐渐失去执政资格，直至被推翻。

（二）政务信息公开不充分

我国自2008年实行 《中华人民共和国信息公开条例》以来，保证公民、社会组织机构依法了解政务信息，增强政府工作透明度，发挥政务信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用等目的已说明国家对于信息公开与传播的重视。只是当政府充分利用各种信息公开与传播平台时，更多的“偷工减料”“以假乱真”也浮现出来。所谓的“信息公开”，事实是选择性公开，政府有意图的宣扬利于自身良好形象的信息，对负面消息实行封锁，甚至完全隔绝；所谓的“信息宣传”，实则是信息失真，信息不足也罢，却凭空捏造大量片面和虚假信息，为政绩宣传采取数据造假等不良手段。可以这么说，信息不对称的恶果将使政府公信力下降与信息功能的不良发挥持续发酵。

（三）职责同构致政府间责任不清

改革开放后，我国一直强调减少对市场的干预，却不可避免地受计划经济时代的影响，政府各种职能错位的乱象频生，政府工作人员对职责范围认定不清，治理过程中的责任性时常缺失。以近年来的政府“临时工”乱象为例，“暴力执法”“掌掴菜农”……各种负面事件发生后，“临时工”便成为政府名副其实的“挡箭牌”。所谓“临时工”指的是：干活最累、工资最少、黑锅你背。当政府用“临时工”作为解决问题中事不关己的凭证时，不仅是政府的一种耻辱，更是一种不负责任，本应正面承担责任的公共部门，却出现相互推诿、敷衍塞责的局面，这意味着政府维护人民利益的权威亟需商榷，而责任承担意识的缺失也折射出党和政府道义问责的缺失，重则动摇执政根基。

（四）法治建设滞后与公权力制约孱弱

建立社会主义法治国家是动态的过程，从十一届三中全会确立社会主义法制建设的方针，到2011年中国社会主义法律体系宣告形成，再到十八届三中全会将依法治国纳入我国全面深化改革的重大历史关口，“法治”无论对国家实现由管理向治理的转变，还是对政府从无信到有信的重塑都发挥着至关重要的作用。当然，建立一个完善的法治国家、贯彻系统的法治精神、采用合理的方针却非易事，社会问题的暴露说明我国法律法规不完善、法治精神未深入人心，政府相关部门的执行力度和效度不够。屡见不鲜的人治优先和形式主义作风的最大弊端就是行政部门离开原则，喜好凭借个人习惯办事，严重损害国家发展的长远利益和人民群众的根本利益，抹黑政府形象。

（五）治理主体间的互动不畅与回应效率低下

受两千多年的封建中央集权制度的影响，有限政府和权力下放似乎并不容易，凡涉及既得利益，抑或政府权威，市场、公民就不得“侵犯”与质疑，不仅难以增进各社会主体间的感情与信任，而且本质上降低了政府提供公共服务的质量与效率。若政府单方面行动能彻底赢得公民信任，那实际生活中也不会出现诸如“政府说话不算数”“招商时千好万好，落户后雁过拔毛”等抱怨。正因为公共管理人员和管理机构在承诺作出后屡次爽约，应承担责任时却拖延、无回应，公共危机发生后又未能及时主动地向公民征询意见、解释政策，公信力不增反降就显得不足为奇。

（六）“自上而下”的政策制定模式与执行梗阻

公共政策是政府工作的开端，是所有工作的核心。而政策制定与执行缺乏稳定性，也成为政府公信力弱化的直接表现。一来，政策制定上，政府喜好闭门造车，缺乏长远、精细的谋划，其时常根据社会短期反映、领导者个人经验，在缺少深入调查研究的基础上行使政策制定权力，引发政策波动；二来，政策执行中，“上有政策，下有对策”成为行政工作的“家常饭”，改革开放后，为适应市场经济的发展和调动各级政府工作的积极性，中央将权力进行下放，同时建立分级包干财政体制。这使得各级地方政府和其职能部门获得了较大的自主权和行政裁量权，成为相对独立的利益主体［5］。现实便是，即使顶层设计再准确、正义，若执行中缺乏规范、监督与制约，都可能造成决策执行的偏差。

三、走向善治：我国国家治理进程中政府公信力的提升路径

政府公信力缺失的治理会是一个庞大而复杂的系统工程。因此，提升我国国家治理进程中政府公信力，应着眼于多中心治理关于分权、协同、问责的要义，从依法治权、协调参与、公共问责等方面实现。

（一）依法治权

政府作为单一的权威管理主体，行使权力所发挥作用不再赘述。而在我国，打破政府单一的权力中心，有理有据的将权力进行划分，让日渐强大的市场和公民社会也能在权力的应用上发挥余力，才是在治理环境中提升政府公信力更需考虑的。

1.净化官场生态，实现依法分权与治权。建设法治国家是实现国家治理能力现代化的基础，是维系政府公信力的根本之道。面对多中心分权带来的困境，政府用法律全面规划，以法律制约权力既能打破官本位、层级节制等不良思想的禁锢，还能让政府、社会组织和公民行为都以宪法和法律为准则，保证多元主体不至于因为权力分配问题产生分歧。同时，依法分权保证了公权力不至于被政府垄断，避免走向权力滥用和腐化的境地。正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”［6］因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［6］在中国的政治生态下，需要做到的是用制度管权、管事、管人，确保法律之于政府之上的权威。

2.着力构建全面监督系统。权力是一把双刃剑，运用得当，可推动经济发展、政治稳定、社会和谐，增强公众对政府的忠诚度；反之，则会阻碍社会进步、浪费公共资源、侵犯公共利益，威胁公众对政府行为的认同。因此，为防止权力腐败、异化的危险，离不开监督体系的作用。就我国而言，在保证内部监督机构享有独立地位的同时，应进一步引导政府下放权力，从中央到地方、从政府到社会、从组织到个人，实现多元主体间的互动回应，着力构建外部监督体系，形成里外监督的双效系统。这样，不仅加大了监督所带来的威慑力，也扩大了社会，包括媒体、公众在国家治理中所发挥的作用。

（二）协同参与

权力与权利是支撑现代政治运转的两个车轮，也是民主政治的两个侧面。在现代民主国家中，国家的基础来自于公民的同意，国家的权力来源于公民权利的让渡，国家的一切权力都属于公民［7］。在国家治理进程中，多元主体协同参与到政治生活中，才能保证不同主体间的互动回应。

1.以信息公开机制促进政府参与治理的透明。信息不对称带来信息传播的闭塞，为提高政府公信力，可从公众关注的热点出发，以完善的信息公开机制打破政府对信息资源的单一垄断，保障政府在治理过程中的透明。随着信息时代的到来，人际间的时空距离被瞬间缩短，政府应然的顺应时代发展潮流，积极开拓先进、快捷的信息公开平台，化解突发事件和舆论产生的危机。当然，数据真实是信息公开的又一基本原则。现实生活中，政府掌握的信息远比普通民众更加真实、准确、全面，如墨西哥通过设立五人制的独立审查委员会来落实政府信息公开等工作，保证相关信息发布平台的准确及时，也防止了小道消息和虚假消息的传播。

2.以公民教育培养多中心协同治理的意识。治理的过程实质上是一个还权于民的过程，它主张社会、公民的管理参与，这意味着公民精神与公民参与才是政府在国家治理进程中实现善治的基础，才是充分调动政府公信力另一类主体发挥作用的路径。除了对政府内部进行思想灌输，还要在培养自觉、理性的公民方面有所行动。学者李慎之早前说到“千差距、万差距，缺乏公民意识是我国与现今国家最大的差距。”［8］我国虽在治理进程中未制定实质议程，但党的十七大报告已明确提出“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”［9］。只有以实质性的举措不断深化多中心治理的意识，才能在潜移默化中提高公民参与的热情与信心。

3.以多样化的渠道鼓励多中心协同治理的积极性。为鼓励多中心协同治理的积极性持续高涨，多样化的参与方式和畅通的参与渠道不可或缺。这一方面可以借鉴瑞典在畅通表达渠道中的做法。瑞典政府一向重视民意的表达，倾听民众的诉求，因此每当出现重大社会问题时，类似全民投票、平等对话等协调磋商方式就能最大限度的收集民意、协调矛盾、解决问题。因此，保障社会参与治理如通过志愿者活动、申诉员制度、新闻发言人制度等，可避免多元主体协同参与流于形式。

（三）公共问责

1.夯实问责过程中的道德基础。以德治国是我国重要的治国理念，现实生活中，国家各层面均强调个人道德规范的建立，强调品质高尚的重要性。可我们时常忽略了人的“自利”本质，尤其表现于公共权力的代理人——政府及其官员，社会道德规范体系寄希望于他们时刻要保持公共利益至上，实现公益性，因为公益性是国家治理体系致力于实现的目标，而“治理结构是以各种各样的代理关系为特点的”［10］。但政府官员也是一个“经济人”群体，人人都想坐享其成，用奥尔森的观点表达，在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中的每个成员都能共同且均等的分享它，使每个成员都想“搭便车”，坐享其成。有理性的寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益［11］，如此一来，集体的不作为就成了顺理成章，他们与利益集团共舞排斥公众的民主参与，致使公共权力沦为其谋取私利的工具，给社会造成极度恶劣的影响。我国在经济快速增长的同时，“暗含的利益”［12］不一致让公民很难摆脱如“经济人”思想、公共选择理论的腐蚀。对此，奠定问责过程中的道德基础，以道德培养机制规范责任不失为一项可行举措。

2.规范绩效考评体系。当效率与公平成为一对可能阻碍中国进步与发展的矛盾时，绩效有效解决了这一难题。面对管理思想、方式的僵化给政府公信力带来的损害，提升治理的有效性是唯一出路。高绩效的政府能够以较少的资源实现更多的公共产出，提高政府的绩效水平能有效提升政府在公众心中的权威和地位，促使其提高政府公信力［13］。以系统的绩效考评体系来衡量他们在执政过程中所应承担责任的多少是最为有效的方式，这样可以知道政府是否履行责任，在多大程度履行责任。当前，科学的绩效考评标准，即其在考评行政行为及结果时，是否与国家总体发展目标相一致，是否符合地区整体利益、长远利益，可迅速判断出政府及其行政人员在责任承担上能否做到具体、实际；公正的绩效考评队伍，保证了政府内部绩效考评的权威与独立，他们虽不是直接对社会公众的服务承担责任，却是政府行为导向最直接的考量，是保证治理有效的最佳“监督者”。

3.构建系统的公共问责机制。为彻底摆脱传统计划经济的羁绊，实现向更加合理、正确的市场经济道路的转型，我国政府在体制上需要从直接管理方式向间接管理方式转变，也需根据新时期、新形势的要求明确自己的职能和作用，把前文所谓的服务理念作为基本价值追求，理顺政府与市场、社会关系的同时，找准自身定位。此外，为重塑政府公信力，加快责任政府建设，离不开公共问责机制。但凡政府及工作者存在行政不作为、行政权力使用不当等举动，应凭借该机制明确界定问责的主客体、程序、方式，克服问责主体带来的缺位和运行不力等弊端，以较高的权威性和威慑力追究和惩罚那些破坏政府公信力的人或事。

［1］刘磊.多中心治理理论视角下社会管理体系创新建设研究——以安徽省舒城县为例［D］.合肥：安徽大学，2013.

［2］黄健荣.公共管理新论［M］.北京：社会科学文献出版社，2005：269.

［3］万俊人.现代公共管理伦理导论［M］.北京：人民出版社，2005：269.

［4］郝玲玲.政府公信力若干问题研究［D］.长春：吉林大学，2010.

［5］陈瑶.公共治理视角下的地方政府公信力研究［D］.西安：西北大学，2012.

［6］ ［法］ 孟德斯鸠（Montesquieu）.论法的精神（上册）［M］.北京：商务印书馆，1961：3.

［7］钱再见.国家治理进程中的政府公信力及其提升路径研究——基于公共权力视角的考察［R］.江苏省第八届学术大会学会专场论文哲学社会类论文汇编，2014（11）.

［8］李慎之.修改宪法与公民教育 ［J］.改革，1999（3）.

［9］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 ［M］.北京：人民出版社，2007.

［10］ Dixit，Avinash K.The Making of Economic Policy：A Transaction-Cost Politics Perspective ［D］.Cambridge MA：The MIT Press，1996.

［11］ ［美］ 曼瑟尔·奥尔森（Mancur Lloyd Olson）.集体行动的逻辑［M］.陈郁，等，译.上海：上海三联书店，1995：2.

［12］ ［美］ 马克·E.沃伦（Mark E.Warren）.民主与信任［M］.吴辉，译.北京：华夏出版社，2004：24.

［13］宋国庆.基于善治视角的地方政府公信力缺失与重构研究［D］.杭州：浙江财经大学，2011.