《不动产登记暂行条例》实施背景下的房产档案工作

王红红

（南京市房屋产权监理处房产档案馆，江苏南京，210029）

2014年11月24日，李克强总理签署国务院第656号令，《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）正式发布，自2015年3月1日起实施。《条例》是贯彻落实《物权法》不动产统一登记制度的重要内容，为房地产统一登记提供了更加明确的法律依据和保障。随着时代的发展，房产已成为中国百姓家庭极为重要的财富，没有哪项资产像房屋一样对人们的生活如此重要，这从房屋登记档案资料的利用率日益提高得到充分反映。因此，《条例》的颁布实施对房产档案管理工作提出了新的要求。

以南京市房产档案馆为例，南京市房产档案馆隶属于南京市住建委，是一家集房产档案管理、服务于一体的综合档案馆，管理着南京市近10个辖区的房屋权属档案。该馆现有职工60人，馆藏各类房产档案近600万户卷，房地产档案历史悠久，上可追溯到顺治十四年（公元1657年），下可延伸到改革开放的今天。这些珍贵的房产档案见证了南京六朝古都的历史演变过程。

近几年，房产档案馆为近千余家房地产开发企业、数百家机关企事业单位及公检法办案等提供了大量的档案信息服务，在占地拆迁补偿、危旧房改造、保障房建设分配、新建商品房预售、房屋产权交易、纳税、抵押、房产测绘等涉及全市百姓切身利益和城市社会稳定的诸多方面，发挥着不可替代的作用。因此，进一步提高房地产档案的管理水平，充分发挥房产档案在城市建设中的法律作用显得尤为重要。

一、不动产房屋登记资料、登记簿、登记档案的形成

伴随不动产统一登记的实行，如何理顺房产登记机制，科学高效地管理好、利用好房屋登记档案，引起了房产档案管理部门的高度重视。长期以来，我们房屋产权登记工作从老百姓提出申请到登记机关受理、审核、制证、归档，已形成了独具特色的登记档案管理体系。由于不动产登记档案理论研究起步晚，对房产登记档案的概念、特点及房产登记资料、房产登记簿的区别与联系皆存在很多分歧。在实际工作中，登记资料和登记档案两个概念往往并用或混用，常常把登记簿就理解为房产档案。

谈到房产登记档案首先就必须要了解房屋登记簿，房屋登记簿的形成，实际上是房地产登记基本制度重大改革的结果。以南京市房地产登记中心为例，在过去房地产管理制度下理解的房地产登记机构所发的“房屋产权证”，普遍认为就是物权的唯一合法凭证，对登记簿还没有一个明确法定概念。在登记实践中，全国各地登记机构一般都会对颁发的房屋权属证书留有一个“底根”，即我们登记机构对签发出的房屋权属证书（房产证）的内容以及审核发证的相关情况加以记录留存归档，这实际上就是登记簿的雏形。现在南京及大部分城市，所谓“底根”都已采用电子化的形式，因此广义上讲登记簿实际上已经存在。2007年《物权法》正式实施，我国第一次从法律层面正式提到不动产登记簿这一概念，将不动产登记簿作为物权归属和内容的根据，明确了不动产登记簿由登记机构来管理。由此，《条例》进一步明确了房地产登记机构管理的具有法律效力的登记簿这一文件（电子介质和纸质），并明确了登记簿可以公开查询。这更加确定了登记簿高于人们手中持有的权属证书的法律证明效力，从此改变了过去总是以房屋权属证书作为权利人拥有房屋所有权的唯一合法凭证的观点。不动产登记簿这一概念的法律地位由此更加明确。

房屋登记簿法律地位的确立，使得在平时的档案工作中更加需要对登记资料和登记档案这两个概念进行严格区分。房地产登记资料属于申请人申请登记的原始资料及登记机构的内部审核文件，是在房屋产权确认过程中直接形成的原始资料。当事人申请房屋登记的证明资料、房屋审核过程及结论资料、缮发产权证的结果及与登记相关的其他资料，也就是通常被大家所认为的登记档案。建设部2012年印发的《房地产登记技术规程》对登记资料给出明确的表述：登记资料是登记过程中形成的登记簿、登记申请资料以及具有保存价值的其他资料。换言之，登记资料是不动产登记机构收到的不动产申请资料，即申请人按照要求提交的全部补正申请资料。这些申请资料在未被登记机构受理、审核、登簿、发证办结归档前，只具有参考价值，没有凭证价值。

二、登记资料、登记簿、登记档案三者关系

在房产档案日常管理工作中，登记档案就是由登记簿和登记资料所组成，按照这条脉络进行档案分类、整理、装订、入库存档。登记资料和登记簿两个概念之所以往往被混用，源于登记簿和登记资料有相似点而忽略了其重要的不同之处：一是登记簿是由房屋登记机构制作的记载房屋状态的专门档册；二是登记资料则是房屋登记机构在物权登记过程中形成的申请、审核、发证等原始资料。两者虽都具有凭证作用，但登记簿证据效力要高于登记资料。登记簿与登记资料虽然关系密切，但登记簿并不能等同于登记资料。登记资料、登记簿、登记档案三者的本质区别在于：1.登记簿的内容主要包括房屋的坐落、房地产权利人情况、房屋的基本情况、房地产的他项权利以及权利的限制等情况，是对房地产权利状况详细而又具体的记载，是一种结论性的权利证明文件。2.登记资料内容主要包括申请人向登记部门提供的登记申请、登记文件及登记部门工作人员在审核过程中的记录，如登记审批表、裁决书、继承公证书、房地产买卖合同等，因此登记资料所涵盖的内容远远大于登记簿，体现了登记资料的动态性、完整性。3.房产登记档案，是登记部门就房屋产权登记、审核、测绘、权属转移、房产变更等房产档案管理过程中，直接形成的具有保存价值的从文字到图纸、表格、录像等不同情形的历史真实记载，具有重要的法律效用。正是因为上述三者的相依相成，才成就发展了我们今天的房产登记档案工作。

三、规范登记档案信息查询，保护权利人合法权益

当今房地产市场空前活跃，房产档案信息查询的利用越来越频繁。如何规范信息查询，保护权利人合法权益，一直是房产档案管理工作的重中之重。

因此，在房产档案管理中只有严格明确房产登记资料、登记簿、登记档案三者的辩证关系，方可做好信息公开与当事人隐私保护工作。首先房产档案管理中登记簿的公开性远远大于登记资料。根据《条例》规定：登记簿允许权利人和利害关系人公开查阅，这是因为物权公示的真正目的并不是通常人们所理解的“公示”，即要求全社会人都知道。这一特定房产信息只是针对特定的人，而不是全社会。但登记资料不宜直接向公众公开，这是因为房产登记资料有部分涉及当事人个人隐私的内容，如个人身份证件、婚姻情况、诉讼、遗嘱、继承关系证明文件，还有部分是房产登记部门内部关于权利核查的会议纪要等文件。保护个人隐私已经成为国际惯例，在我国，房产的隐私问题尤为突出。因此，《条例》虽然对不动产信息的查询利用进行了明确的规定，但对不动产登记结果资料和原始资料并没有作出区分解释，仅进行了有限制的公开查询解释。

另外，《条例》中还明确了“以房查人”的查询原则，即只有权利人、利害关系人才可以依法查询、复制不动产登记簿。由此可见，房产信息公开查询及个人财产信息的保护问题已经上升到法律层面。

四、科学管理档案信息资源，为社会提供优质高效服务

随着档案利用范围的扩大，房产档案涉及的领域越来越多，需查阅档案的部门也逐渐增加。房产档案内容上多反映的是房地产权利状况、位置与面积大小，在档案管理中形成了以簿、图、档为主要内容的产籍。簿：指房屋登记簿，即房屋权利归属和内容的根据；图：指房地产平面图，包括分丘图、分户图等，反映权利状态范围边界；档：指房地产登记文字资料，反映房地产权利状态的来龙去脉。三位一体，以地号（丘号）为中心，各有侧重，相辅相成，已经形成房产登记档案管理独有体系。以南京市房产档案馆为例：在房产档案管理体系形成中，经过多年的不懈努力，已经基本实现房产档案数字化、信息化管理，依靠完整的档案信息和统计分析功能，为领导决策提供有效服务。

近几年南京城市面貌大变——道路拓宽、旧城改造、地铁建设……市房产档案馆以馆藏档案为凭，每年为上百万平方米的市区拆建工作出具了详细的权属证明资料，为南京城市改造改建工程的顺利实施提供了保障服务。市房产档案馆不断加强科学管理，更加完善了电子公示簿、触摸屏电子查询，尽可能为每位查档者提供方便快捷的档案服务，真正显示出房产档案服务民生的作用。我馆登记档案因物权转移引起异动的占80%左右，动态周期极其不确定，长则几年、几十年，短则几个月、几周甚至几天。我们对产权管理的要求是簿、档、图与现状始终保持一致，登记档案只有真实、完整，才能成为公、检、法、司确认房屋权属、进行房地产仲裁与判决的权威依据，从而为实施权利人的产权保护提供重要的法律支持。

不动产统一登记的实施，为房产档案工作带来了全新发展机遇。在房地产登记交易活动中直接形成的具有保存、查考使用价值的文字、图表和视频等不同形式的房产档案，对促进房地产市场持续健康发展，对贯彻国家相继出台的一系列宏观调控政策，如差别化信贷、二套房认定、差别化税收、住房保障等，正发挥着前所未有的巨大作用。