论审计在国家治理中的作用——从经济监督到国家治理“免疫系统”

张 军，许海晏

（北京物资学院　商学院，北京　101149）

论审计在国家治理中的作用
——从经济监督到国家治理“免疫系统”

张 军，许海晏

（北京物资学院商学院，北京101149）

处于社会主义初级阶段的我国，国家治理体系具有自身特征，国家治理体系面临挑战需要转型，这对国家审计提出了新要求。国家审计应该在充分发挥自身经济监督功能的基础上，进一步利用自身的专业性、综合性、独立性优势，争取发挥国家治理“免疫系统”作用。

国家审计；“免疫系统”；发展路径

随着1992年我国建立社会主义市场经济体制目标的基本确立，政府职能开始逐步转变为经济调节、市场监管等，审计对国家治理的重要性也日益凸显。在实践过程中，国家审计逐步探索以微观审计为基础，来为保障经济体制改革顺利进行提供支持。人们对国家审计本质的认识也不断深化，提出国家审计是国家治理的工具，［1］并认为国家审计应积极发挥经济社会运行的“免疫系统”作用，国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。［2］这一观点与中国正处于受托社会责任阶段是相适应的。国家审计对国家治理的完善可以发挥积极促进作用。不同的国家治理时期、国家治理模式、国家治理目标，对于国家审计的要求也存在差异，［3］国家治理需求是国家审计发展的根本动力。目前我国国家审计机关正在不断提升审计工作的层次和水平，重视监督财政财务收支的真实、合法和效益，为促进我国经济、文化、社会、和生态文明建设，和维护国家经济安全、维护财经秩序、完善宏观调控发挥了重要作用。但是，中国的国家审计离发挥国家治理“免疫系统”作用还有一定差距。本文试图从国家治理视角来分析国家审计功能，并探讨我国审计工作服务国家治理的路径。

一、我国国家治理体系现状

我国国家治理的首要特殊性征是，我国国家治理的制度基础是社会主义制度，具体表现为中国共产党作为执政党，集体领导是党和国家的根本领导制度。建国初期确立起来的党和国家的领导体制，存在着权力过分集中、党政不分、监督机制不能有效发挥作用等弊端。［4］十一届三中全会之后，中国共产党采取了相应的改革措施，健全了常委会集体议事和决策制度，党的集体领导日益成熟，这为我国的改革开放奠定了基础。尽管我国改革是变革性的，但由于有中国共产党主导的权力组织网络作为支撑社会平稳转型的根本保障，与其他转轨国家相比，我国的整体转型过程平稳。但我们也要看到，组织化调控也存在治理成本较高和政治风险较大的根本缺陷，而且难以实现国家治理的常规化。［5］

我国是世界上人口最多的国家，国土面积巨大，而且在我国经济实力方面也已经是具有全球影响力的大国之一，因此，我国国家治理的另一个基本特征是大国治理。就国家治理而言，虽然我国社会资源总量比较大，但是由于我国人口众多，整体发展水平较低，因而社会对国家治理资源的需求较大。然而社会资源总量与社会对国家治理资源的需求相比存在一定差距，造成国家治理面临较大困境。［6］兼之，在我国经济发展过程中，地方政府还存在某种程度的GDP至上主义，地方政府的事权与财权不相对应，同级地方政府的不合作式竞争，［7］等等，这些问题都将对我国长治久安造成了威胁。因此，如何既调动地方积极性又能维护中央权威，是国家治理体系面临的新挑战。

以上说明，我国国家治理体系将长期处于转轨中，转轨的中心任务是界定好政府职能，处理好政府与市场的关系。改革开放之前，我国借鉴苏联经验，建立了社会主义计划经济体制，在此基础上构建了全能主义国家治理。这时期国家作为唯一的治理主体具有极强的渗透能力，甚至可以说“无所不能、无所不包”。改革开放后，我国国家治理体系发生了巨大改变，利益格局也随之发生改变，治理主体开始多元化。但是，部分治理技术的改变，如推行项目制，其目标本来是通过国家财政专项转移支付等手段，遏制市场体制造成的分化效应，［8］却产生了意外后果，例如基层集体债务迅速增加，体制的系统风险加大。这些问题的存在，对国家治理产生了重要影响。总体而言，我国国家治理体系在不断完善，但我国作为正处于转轨发展中的大国，国家治理体系仍然面临重大挑战。

首先，预算能力已有提升但是难以满足国家治理能力现代化的要求。预算作为政府的财政收支计划，与国家治理密不可分。采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家，具有财政集中和预算监督两个基本特征。我国自1994年实行财税体制改革以来，中央财政收入在整体财政收入中占比稳步上升。然而，自1998年提出建立公共财政框架的目标以来，我国在国库集中支付、预算收支分类等方面的改革取得了显著成效，但仍存在较大缺陷。在收入方面，分税制使得地方政府财政收入占比下降，地方政府开始积极从预算外尤其是从土地拍卖中获取相关收入，形成了二元财政结构格局；在支出方面，我国虽然基本上建立起现代公共预算制度的基本框架，但在预算权力结构、全口径预算、债务管理、绩效预算等方面仍存在诸多问题；我国政府经历过多次行政管理体制改革后政府规模有所缩小，职能更加具有针对性，但与国外相比，规模仍然偏大；政府职能定位仍存在“越位”、“缺位”等问题，行政审批范围过大，特别是涉及到收费的领域，存在“乱作为”情况；在市场监管等方面也存在不少问题，例如履行食品安全监管职能不够或者“不作为”情况比较突出，以致食品安全事件频发。这些都与我国现代公共预算制度不健全存在密切关系。

其次，问责机制建设已有进展但有效性不足。中国共产党作为执政党采取了党管干部的原则，但党管干部并不意味着干部由党委或党委书记个人决定。在新的利益格局下，党管干部必须有效调动社会公众参政的积极性，因此，有效的问责制度至关重要。中国共产党日益重视通过问责来提高党政机关绩效。经济责任审计主要的审计对象是党政机关、国有企业的主要负责人，对于加强问责具有积极意义。中办和国办2009年印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》首次将“问责”制度纳入党的纪律条例，首次规定出现重大问题要问责党委负责人。2010年两办发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，随后2014年中纪委、中组部、审计署等部委联合颁发了《实施细则》，这两次法规的颁布为加强问责提供了强有力的制度保障。但是由于我国实行的是决策、执行、监督一体的权力运行机制，目前，我国对权力的有效制约仍是一个没有彻底解决好的重大课题。因此，如何实施有效的问责，是一项长期而艰巨的任务。

最后，经济治理机制不完善，国家经济安全面临威胁。国有经济发展的状况，反映了我国的经济治理状况。我国国有经济在过去的30多年里取得了重大进展，实现了国民经济基础微观再造，国有经济虽然占比下降，但是国有企业通过循序渐进的改革，实力有了显著提高。在过去的10多年里，我国涌现了一大批具有竞争力的大型国有企业，并成功进入世界五百强。这些企业作为我国经济的脊梁，为维护经济健康发展、保障民生等发挥了基础性作用。然而，国有企业绩效评价包括不同的层面，如市场评价和竞争力评价、所有者利益评价，因此，根据现有的评价体系，很难对国有经济进行全面的有效评价。［9］汤吉军（2014）［10］认为，大型国有企业由于存在显著的固定成本和沉淀成本，难以实现边际成本定价，因此需要处理好市场竞争和政府管制的关系问题，并认为，目前公有制经济的控制力不强，国有企业所有者缺位的问题没有得到彻底解决。张卓元（2008）［11］认为，国有经济布局和调整问题、国有资本经营预算、垄断企业改革等方面还需要继续推进。我国的地区发展状况，也是反映了我国的经济治理的重要指标。改革开放后，我国地方政府积极利用本地的要素资源，不断促进经济要素的合理配置，相应地形成了不同特色的区域经济发展模式，促进了地区经济发展。但由于地方政府某种程度上存在GDP过度崇拜现象，许多地区出现了环境污染严重的畸形发展。由此可见，我国经济治理机制有待进一步完善。

二、国家治理体系现代化对国家审计要求

2003年，我国开始大力加强审计工作，即所谓的“审计风暴”，表明国家审计在国家治理体系中的作用日益凸显。审计风暴后存在的“屡审屡犯”的问题，说明国家审计促进国家治理完善任务非常艰巨。预算执行审计作为抑制预算机会主义行为的制度安排，如果没有相应的审计处罚力度，可能诱导预算机会主义行为。［12］国家治理体系现代化对国家审计提出了新的要求，也为国家审计发挥自身功能提供了巨大空间。

首先，财税体制改革对财政审计提出了新要求。财政审计是国家审计的永恒主题，国家审计促进国家治理现代化的根本抓手是促进财税体制改革。我国预算体制改革取得了巨大进展，很多改革举措与审计署的建议有密切关系，这充分说明国家审计在完善国家治理体系中发挥了重要作用。但是财政审计还存在审计计划、审计目标和审计内容缺乏有机衔接，未能形成以预算执行审计为主体、各专业审计协同配合的财政审计大格局，使得国家审计机关内部不能形成合力，各自为战。由于国家审计人力资源有限，目前各级审计机关普遍审计覆盖范围不够全面。而财政审计也难以覆盖全部政府性资金和财政运行全过程。财政审计存在的问题与现阶段我国预算体制不够健全有关。我国目前的财税体制还无法满足国家治理体系现代化的要求，突出表现为：当前的预算不是全口径预算，无法反映政府资金全部来源和使用情况；财权与事权不匹配；财政透明度不高；财政资金使用效率不高等。今后财税体制改革的中心工作应是如何落实上述措施，因此，作为预算监督的重要组成部分，国家审计应该可以发挥更加重要作用。

其次，问责制度化科学化对经济责任审计提出了新要求。国家审计属于问责系统的子系统，国家审计从政治学角度来看属于横向问责。中国共产党作为执政党，需要加强党内监督、提高问责水平。在实际权力运行过程中，一把手权力过分集中的问题仍然普遍存在。经济责任审计的对象是单位主要领导，因此经济责任审计作为具有我国特色的审计类型，在加强权力制约方面能够也应该发挥重要作用。

再次，完善经济治理机制、维护国家经济安全对国家审计提出了新的要求。我国经济在过去的30年里快速发展的重要原因是较好处理了政治集权和经济分权的关系，这是经济发展的最大动力，但也带来地方政府某种程度的GDP至上主义。因此，如何构建中央和地方的激励兼容机制来促进经济可持续发展，是今后的重要任务。在我国经济发展面临增速下降的新常态下，原有的主要依靠投资拉动的增长模式难以为继，今后必须寻找新经济增长点，拉动内需，鼓励有效的技术创新和商业模式创新，以突破发展瓶颈。目前我国的小微企业融资难、融资贵的问题难以解决，说明金融业不能有效服务实体经济发展。实体经济和虚拟经济的关系不健康，如果不能有效解决实体经济发展和经济结构调整问题，金融业自身的效益从长远来看也是不可持续的，而且将蕴含着新的金融风险。这就要求，国家审计必须对我国经济治理集中取得的成功经验和存在的问题，进行全面深入分析，发挥审计功能，剖析我国经济治理中存在的体制、机制性问题，并全面准确评价国有经济绩效，深入分析经济结构调整取得的进展和存在的问题，以全面识别国家经济面临的各种威胁。

三、加强国家审计，发挥国家治理“免疫系统”功能

由于我国国家审计机关资源有限，全国审计机关共有审计人员八万多人，百分之八十集中在县级审计机关，审计署机关及各特派办人员只有三千多人，面对全国数以百万计的被审计单位，审计力量明显力不从心。因此，国家审计机关必须根据自身现有资源，面对国家治理需求，在现有工作格局中有所侧重，选择能服务国家治理体系现代化的最优路径。经济监督是基础，必须发挥好已有的经济监督功能，在此基础上拓展功能，为加强问责服务，为国家经济安全提供保障。

首先，必须加快财税体制改革，构建财政审计大格局。国家审计应该根据自身优势，积极参与预算体制改革，为提高国家预算能力发挥自身专业优势，将监督关口前移，加强对部门预算编制的审计，完善项目预算的申报、审议和评价程序，尤其要关注其公平性、效率性和效果性。针对我国现阶段城乡差距大、东西部差距大的现实，必须更加重视财政支出的公平性。应该建立公共财政支出公平性的审计监管的保障机制，包括绩效评价机制、风险评估机制和责任追究机制，［13］并通过进一步加强审计监督，来督促相关部门提高财政资金使用效益，在国家加大治理环境投入的基础上，提高资金使用效益和项目实施水平。国家审计应该通过构建财政审计大格局来推动财税体制改革。国家审计应顺应财税体制改革趋势，积极发挥预防功能，从国家治理体系视角多提出完善体制、机制的政策建议。

其次，必须进一步提高经济责任审计水平，促进政令畅通，为反腐败提供更多精确信息。国家审计应该通过加强对政府部门内部控制的指导和完善，达到治本的效果。针对目前反腐败的严峻形势，我国进行了反腐败体制机制创新，在纪委独立性增强的情况下，国家审计参与反腐败将有更大的舞台。鉴于目前腐败形式多样，涉及的部门和领域众多，因此各部门必须加强合作。国家审计应该充分利用自身的专业和信息优势，利用审计涉及面广、获取信息量大等优势为反腐败提供重要线索，发挥国家反腐败“信息系统”功能。国家审计还应该找准我国国家治理中存在的突出问题，进一步提高政策执行审计和政策评估水平，提高专项审计调查选题的针对性，促进政令畅通，发挥好抵御功能。

再次，必须完善国有企业审计、金融审计，维护国家经济安全。国家审计首先必须客观准确评价国有经济绩效，在发挥好经济监督基础功能的前提下，进一步利用自身的信息优势、专业优势，准确评价公有制经济在国民经济发展中的作用，为国有经济优化布局、发展混合所制经济提供决策参考。为了充分利用有限的审计资源，金融审计和国有企业审计应该把着重点放在经济责任审计方面，并加强国有企业改革相关的政策执行审计，有效遏制国有资产流失和各种贪污腐败现象，促进国家治理机制进一步完善。

总之，根据国家治理体系面临的挑战，以及对国家审计提出的新要求，国家审计必须充分发挥国家治理“免疫系统”功能，更好地服务国家治理体系现代化。

［1］李金华.关注责任完善治理促进民主与法制［N］.中央财经大学学报，2005，（1）.

［2］刘家义.论国家治理与国家审计［J］.中国社会科学，2012，（6）.

［3］王会金，黄溶冰，戚振东.国家治理框架下的中国国家审计理论体系构建研究［J］.会计研究，2012，（7）.

［4］庞松，韩钢.党和国家领导体制的历史考察与改革展望［J］.中国社会科学，1987，（6）.

［5］唐皇凤.＂中国式＂维稳：困境与超越［N］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2012，（5）.

［6］唐皇凤.大国治理：中国国家治理的现实基础与主要困境［N］.中共浙江省委党校学报，2005，（6）.

［7］陆凯.中国政府治理和国家审计问题探讨［J］.财经论丛，2012，（5）.

［8］渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制［J］.中国社会科学，2012，（5）.

［9］金碚.论国有企业改革再定位［J］.中国工业经济，2010，（10）.

［10］汤吉军，郭砚莉.边际成本定价悖论、国有企业重组与政府管制［J］.当代经济研究，2014，（10）.

［11］张卓元.中国国有企业改革三十年：重大进展、基本经验与攻坚展望［J］.经济与管理研究，2008，（10）.

［12］宋达，郑石桥.政府审计对预算违规的作用：抑制还是诱导？［J］.审计与经济研究，2014，（6）.

［13］田冠军，李岚.公共财政支出的公平性及其审计监管：历史和现实［J］.华东经济管理，2012，（8）.

责任编辑：黎贵才

2014-11-08

定稿日期：2015-01-20

北京哲学社会科学项目（13JGC126）；北京物资学院2013年青年基金项目（2013XJQN010）

张军（1977-），男，山东临沂人，北京物资学院商学院副教授，会计学博士，经济学博士后，主要从事国家审计和会计理论研究；许海晏（1973-），女，北京物资学院商学院教师，主要从事国家审计研究。

F239.44

A

1005-2674（2015）03-074-04