以新理念和新思维创新基层社区治理工作

沈 毅，张 琦

（1.中共大连市委党校，辽宁 大连 116013；2.大连民族大学，辽宁 大连 116600）

一、深化新形势下创新基层社区治理工作的认识

党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。基层社区治理工作是国家治理体系的重要端口，也是检验地区治理能力的重要窗口。习近平总书记强调，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”当前，经济发展步入新常态，经济下行压力逐步增大，伴随城市化和社会转型出现的新情况新问题，对创新基层社区治理工作提出了更高的要求。

（一）经济发展步入新常态对基层社区工作提出更高要求

当前，经济发展步入新常态，经济下行压力逐步增大，社会矛盾进一步显现，并集中反映在基层群众民生诉求的扩张上。经济发展与社会状态的关系就像人在骑自行车，当速度较快的时候，行进的比较平稳，当速度慢下来的时候，容易把握不住方向，甚至摔倒在地。经济下行时期，一些企业开工率不足，商业消费需求不旺，工人收入可能出现下滑，个体经营者营业收入易受到影响，餐饮、物流和建筑行业等工人的工资趋于不稳定。越是在这个时期，城乡居民对改善生活条件的呼声越高，对改革成果惠及人民的诉求越大。社区是调处和化解社会矛盾的源头环节和第一张网，社区工作人员直接与群众接触，第一时间接受和吸收群众的诉求。在这种情况下，社区工作的范围必须进行调整，从基本的社区管理事项过渡到社会治理范畴，要对群众的诉求给予回应，对社会矛盾和意见进行分流和处理。为了适应社区工作趋势，需要将政府部分职能和全责适当下放至街道和社区，让居民就近解决问题。

（二）城市化和社会转型期社区治理面临居民需求多样化挑战

伴随城市化进程加快与社会结构转型调整，社区居民需求呈现出一些新特点。一是流动居住人口增加，对流动人口登记管理、治安维护、劳动就业、环境整治、计生政策衔接等政策服务需求扩大。二是产业升级转型过程中摩擦性失业人员增多，对就业技能培训、就业信息共享、失业保险办理等求职服务政策需求增加。三是人口结构变化，夫妻双职工“4-2-1”核心家庭成为主流，使社区老年人和少儿群体扩大，空巢老人数量增加，对家政服务、社区养老、社区医疗卫生服务、社区少儿看护等需求增多。四是伴随经济社会发展，一些老旧小区、开放式小区基础设施陈旧，不能满足社区居民休闲锻炼需要，特别是停车场（位）供给不足，给社区居民出行和社区交通秩序带来许多难题。还有一些快速发展的产业园区，正在从产业聚集区向城市功能区转型，原有社区基础设施和功能服务机构亟待完善。五是伴随社区居民生活质量提升，对精神文化需求逐步增加，需要建立社区讲堂、社区图书馆、健身康健中心、心理咨询服务室、文体娱乐活动中心等设施机构，来满足居民多层次生活需求。面对复杂多样的社区需求，单靠社区单一主体难以应对，必须树立多元主体协同共治理念，整合政府、市场、社会多主体功能，更多依托社会组织创新供给方式和渠道。

（三）基层社区是居民体验全面深化改革成果主阵地

现阶段我国正在推进全面深化改革的各项举措，特别是放管结合的简政放权改革受到普通居民的热切关注。简政放权工作必须“简至惠民”，才能产生实效，受到老百姓的拥护和支持。社区居民往往习惯将自身办事便利化程度与全面深化改革成效相联系，多数居民认为只有在家门口办事变得简化了、容易了、少折腾了，才能说明政府推进的各项改革真正有成果了。总的来看，简政放权工作已经取得初步成效，5年内减少1/3行政审批事项的目标已经完成，通过取消行政减免和行政事业收费，为个人和企业减轻了约千亿元的负担。以“三证合一”为代表的商事制度改革极大地提升了行政效能，激发了社会投资创业热情，市场主体快速增加，带动社会就业增长。但是，同时也应该注意到简政放权的进程与社会需求、公众期待还存在一定差距，部分地区简政放权的举措存在雷同化、表面化、懈怠化等问题，“该放的权没有放”，“手伸的还是太长”，部分已出台的简政放权措施没有落实到位，以至于出现“证明你妈是你妈”“让一岁小孩开无犯罪证明”等奇葩治理乱象。下一步简政放权工作应该以基层行政部门和基层社区为中心，注重倾听社区居民和一线工作人员对改善办事软环境的意见，逐条梳理简政放权具体问题，围绕便民惠民目标提出整改优化方案。

（四）创新基层社区工作要有新理念和新认识

党的十八届三中全会提出创新社会治理体制的改革任务。从表述上看，中央文件关于社会建设的用词已经从“社会管理”变为“社会治理”，代表社会建设领域的理念创新。社会管理的主体是公共权力部门，而社会治理的主体既包含了政府管理，也纳入了社会自治。社会治理的主要特征是更加突出多元主体协同共治、更加倡导运用法治思维和法治方式去化解矛盾、解决问题。从社区工作来看，以前的工作被动感较强，主要是上传下达负责落实街道办事处（或乡镇政府）的工作，作为政府与居民之间沟通的桥梁和纽带，更多体现出的是发挥自上而下的控制、计划、协调等管理功能。现在随着居民需求形势变化以及国家治理方式变革，要求增强社区工作的主动性，不断创新工作内容和方式方法，建立自下而上的问题导向意识，围绕社区居民现实需求展开实际工作，社区能够解决的问题可以就地解决，超出社区职能范围的，在上报给街道及其他管理部门后，跟踪帮助推动解决社区居民问题。在社区解决问题的方式和渠道上也发生了重大变化。以前主要靠社区工作人员有限的资源解决社区居民需求问题，现在随着社区需求不断增加和变化，单靠社区工作人员已经难以协调解决所有问题，需要采用“多元共治”理念，鼓励社区居民自治，引导发挥社会组织功能，整合政府力量、社会力量和市场力量，齐抓共管，协同治理。

二、主动学习借鉴香港、台湾地区社区治理经验

推进社会治理创新的重要目标就是为了实现社会治理的现代化，这就要求有关部门在推进社会治理创新实践过程中，必须要具有世界眼光和全球意识，主动向先进国家和地区学习，将世界通行的现代化社会治理经验与本地实际相结合，依据社会治理的发展趋势和建设规律提出创新思路和方法。依据经验适用条件的考虑，结合华人治理背景、文化传统、价值取向等方面因素特点，我国内陆地区应率先主动学习香港、台湾地区的社会治理经验。

（一）香港基层社区治理经验

香港社区治理经历一个较长的发展阶段，最早港英时期很少关注华人社区事务，直到20世纪60年代中期，香港发生两次大规模暴动，港英政府开始推出社区建设举措，在社会福利署和志愿机构设立社区中心。到了20世纪70年代，香港政府正式提出“社区建设”概念，成立社区建设政策委员会。经过后来40多年的摸索和实践，香港建立起良好的社区治理机制，按照“小政府、大社会”目标，鼓励社会力量积极参与社区事务，建立起高素质的社工队伍、发达的民间服务组织，为社区居民提供全方位的社区服务。

在香港，社区的概念与大陆是有差别的，不常指地域性社区，而被用来指功能性社区，例如专门针对残疾人的服务社区等。香港的社区建设涵盖公民教育、培训义工与组织互助网络等各个方面。为了鼓励社会力量参与社区治理，香港政府还倡导在校大学生利用课余时间送餐给独居老人，社会福利处会给义工发放不同奖牌，以资鼓励。以香港沙田社区为例，这是一个人口超过60万的高密度居住社区，但是非常注重绿化面积和保护生存自然环境，绿地面积占社区面积70%。为了解决贫困群体住有所居问题，政府在社区建有充足的公共出租屋，由政府建设和维护，同时政府会将社区的公共设施和社会设施向公共出租屋区域倾斜。社区生活的功能较为健全，一般会在一楼平台或地下建设大停车场，每个社区配备容纳不低于300人的社区议员议事会场，同时要求配齐医院、学校、政府房屋管理自治委员会、老人中心、教堂、心灵辅导室、安老院、单亲家庭维修服务处、菜街市、公共图书馆等。香港政府通过完善的功能设施建设，目的是使低收入群体享受到最好的公共资源。

总体来看，香港社区治理主要突出以下特点：一是以民生需求为导向，以便民惠民为目标，建立功能完备的社会服务体系。香港特区政府逐年增加投入，通过多种方式丰富社区服务内容，构建了家庭及儿童服务、医务及康复服务、心理疏导等多个领域的服务体系。二是倡导多元主体协同治理，建立以政府为主导，非政府组织为主体的社区治理机制。香港社区治理高度重视发挥非政府组织的主体作用，成立300多个非政府服务机构，管辖3000多个社区服务单位，非政府组织为市民提供了超过90%的社区服务。三是高度重视发展社工队伍，弘扬居民自治和助人服务文化，建立专业化社工队伍。据统计，目前香港注册的社工人数为17531人，其中非政府人员占54%，拥有社会工作学位的达62%，提供了60%以上的社区服务，成为推动社区建设的重要力量。社工服务全面介入居民生活需求范围，涵盖教育、心理咨询、社区矫正、卫生保健、矛盾调解各个方面，得到社区居民的广泛认可。

（二）台湾基层社区治理经验

台湾社区治理理念在城市化进程中发送过一次重大转变。二十世纪五六十年代，台湾地区的社区治理是由政府以行政方式来推动的。1968年，台湾颁布了首部 《社区发展工作纲要》，开始对社区治理进行统一管理，在省、市县、乡镇各级先后推广设立“社区发展委员会”“社区福利中心”“社区理事会”。到了90年代，台湾地区进入经济社会转型时期，经济增速放缓，城市化进入稳定阶段，社会矛盾问题逐步显现，同样出现了生态环境破坏、人际关系转型、人口流出、地方传统文化消失等问题。台湾政府认识到这些复杂多样的问题，单靠政府是无法解决的，必须发挥社会力量，倡导居民自治，实现社会自我管理，形成多元主体共治格局，大家共同发挥作用一起解决问题。1994年以后，台湾政府推进体制改革，在“内政部”下设“社区发展委员会”，将社区发展纳入社会可持续发展规划，引导和支持社区居民广泛参与社区发展。在基层社区，设“社区发展协会”，在筹集资金、提供公共服务等方面发挥积极主动的作用。现在，台湾基本上每个社区都会成立“社区发展协会”，该组织有理事、总干事等职位，每一名成员都是志愿工作者，没有报酬。基层社区居民遇到事情，往往是通过社区发展协会组织大家自行解决，很少去动用行政的力量。

总体来看，台湾社区治理主要突出以下特点：一是采取“政府引导+社会组织参与”基层社区治理模式，政府引导社区建立统一名称的民间组织“社区发展协会”，进行社区综合事务自治管理，政府对社区发展协会提供规划引领、项目和资金支持等帮助。二是社区居民具有较强的自我管理意识，主动参与社区志愿服务工作，多数人将志愿服务纳入基本的生活方式，居民参与社区治理的积极性和主动性不断提升。三是社会精英对社区治理发挥带动作用。社区精英通过成立社区居民自治组织，各自制定章程，凝聚社区居民共识，谋划社区发展事宜，表达社区居民诉求，维护社区居民利益，与政府形成良性互动关系。社会精英积极参与非盈利社区事务，是社会精英社会价值追求和社会文化“软实力”的体现。

（三）香港、台湾社区治理的启示

香港和台湾地区在基层社区治理方面有很多共同之处，最突出的共同点是实行多中心治理模式，在发挥政府引导作用之余，更多强调社区居民自治，发挥社会组织民间力量，鼓励居民参与社会事务，共同解决社区需求和问题。不同之处在于多中心治理的路径存在一定差异，香港地区侧重按居民需求类别建立功能区和专业社工队伍，政府可以购买服务或监管非政府组织服务项目和标准，维护居民权利和利益。台湾地区侧重社区居民自治化程度提升，政府引导设立名称统一、组织结构大体相同的社区自治组织，以自愿服务为主要表现形式。香港与台湾地区选择不同的社区治理方式方法与各自不同的政治形式有关，台湾地区的城市管理体制基本上以民选的自治体制为主体，香港在地区治理中政府主导作用更突出一些。

与香港、台湾社区治理经验相比，我国内地社区治理存在一些短板，例如社会力量较为薄弱，社区自治能力不强，社会参与不够，社区治理的政府“行政化”倾向较为突出，社会组织偏离了自治功能，社区认同感和文化凝聚力不高，政府对社区的公共投入不足等。党的十八届三中全会提出创新社会治理体制任务，要求“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。基层社区治理的体制机制、人才队伍、资源保障、工作方法等问题得到重视，社区居民自治将会深入推进，政社良性互动成为基层治理努力的方向。下一步，应加强对香港和台湾地区社区治理经验的学习，将好的治理经验和方式方法引入到我国大陆地区的社区治理实践中，贯彻落实中央全面深化改革要求，坚持“放管结合”简政放权，以问题为导向创新社区治理工作。

三、创新基层社区工作的思路与对策

新形势下，创新基层社区工作必须要有新思路与新方法。现在经济步入新常态后，伴随城市化与社会转型进程，社区居民的需求出现了新变化和新特点，原有自上而下、政府“单中心”的社会管理活动已经不能适应形势需要，迫切需要树立“多中心”社会治理理念，加大简政放权改革力度，以问题为导向，围绕惠民便民目标，推出社区治理创新举措。树立社区自治思维，推动社区由承担行政事务为主工作体制向深化居民自治机制和提供公共服务、便民利民服务工作体制转变。创新为民服务思维，推动社区建设由单一社区办公服务功能逐渐向社区公共服务综合体转变。创新开放思维，推动社区建设由政府单一提供公共服务向政府搭台社会组织唱戏，最大限度整合社会资源转变。

（一）以惠民为目标推进基层简政放权

当前，各级政府正在围绕推进权力清单、责任清单等制度实施简政放权举措。简政放权是合理划定政府与市场、政府与社会关系边界的关键一招，对于释放社会活力，培育社会力量，建立多中心现代社会治理模式具有积极牵引作用。现阶段，简政放权已经进入到关键推进期，正在从数量扩张向质量提升转变，从宏观部门向基层社区递进。各基层社会治理部门应围绕惠民便民目标，探索积极制定社区行政事项清单、社区盖章证明清单、社区服务项目清单，多一些主动服务，少一些折腾，让社区居民足不出户享受办事方便。

（二）以问题为导向推动自下而上治理

在经济新常态和全面深化改革背景下，部分基层工作同志出现了“能力真空”，以往的工作在新形势下不会干了，以前的方法现在应用不灵了，创新工作成了最大的“痛点”。习近平同志指出，我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。只要树立强烈的问题意识，有效破解前进中的难题，发展就能打开新的空间。社区治理创新要以问题为导向，从回应居民现实需求入手，出台有针对性的改革举措。关键在于建立民意反馈机制，由社区工作人员、楼长、网格员等组成民意渠道网，让居民通过上门、电话、网站、微信等多种手段表达诉求，对问题进行快速分拨，跟踪解决进度。

（三）以便民服务为重点创新工作内容

社区治理创新成果最终要反映到便民化水平的提升上来，建议各社区单位实施便民服务改善计划和专项行动，围绕社区居民最关心、最直接、最常用的社区事务，出台便民惠民改革举措。一是以民生服务为重点提升社区服务，在社区婚检、计生婚育、就业创业咨询、家政服务、社保办理、法律咨询、医保报销、房屋中介、物业管理等方面给居民方便和实惠。二是以办事指南为载体创新社区管理，为居民“大事小情”提供智慧服务，让居民在社区就能打听到“办什么事，该找什么部门”，提升居民归属感和向心力。

（四）引导培育社会组织参与社区治理

一是要倡导“开门”搞创新，鼓励社区群众参与社区建设。在社区活动、规划建设、创新举措等方面，给予社区居民充分的发言权、决策权，这有利于培育和壮大社会力量，形成基层民主政治参与氛围。二是要适当引入或组建社会组织参与社区治理，鼓励社工进驻社区开展专业化服务工作，整合社区党总支、居委会、社区服务中心、物业公司、业主委员会等组成社区组织机构，发挥社区自治功能。三是开展社区居民互帮互助文化活动，以群众喜闻乐见的形式，弘扬扶危济困慈善理念，开展社会主义核心价值观教育，提高社区居民综合文化素质和社会参与意识，增强社区事务自治能力，提高社区生活凝聚力。

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