地方政府债务问题研究

□文/张海红

（许昌职业技术学院 河南·许昌）

《中华人民共和国预算法》中明确规定：地方政府不得发行地方政府债券，这使得地方政府财政收入无法满足地方经济投资发展和提供公共服务的资金需要，财政开始出现赤字。为解决财政赤字、获得更多资金，一些地方政府通过划拨土地、发行国债、出让股权、抵押贷款等地方融资平台大量举债，地方政府债务风险已经显现。

一、我国地方政府债务现状

（一）债务规模大。1993年之前，我国政府发行债券的规模并不大，但1994年《中华人民共和国预算法》颁布后，政府债券发行量突破了1，000亿元，2001年至2010年这十年间，政府债券发行量已达到1.3万亿元。从地方债务方面来看，截至2010年底，我国地方政府债务规模已超过5万亿元，而社会保障基金缺口、信托融资等债务尚未计入其中。据审计署2011年6月审计数据显示，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计12.1万亿元。有些地方政府债务负担已超过负荷几乎到了危机边缘，不仅制约了经济的健康发展，而且还极易引发社会经济问题。

（二）债务具有隐蔽性。由于没有充足的资金满足地方经济发展的需要，造成一些地方政府在举债过程中巧立名目，缺乏透明度，往往采用变相的手法将一些显性负债转变为隐形负债，提高了债务违约的风险。此外，地方政府负债范围较广，地方政府对债务没有统一的统计数据和统计口径，不利于有效控制和监管。

（三）债务形式多种多样。当前，构成地方债务的既有外国政府或国际金融组织贷款、中央政府代为发行的公债等款项，也有大量的工程、工资、企事业单位负债、违规担保等款项，还有通过法人机构的间接对外举债，债务形式多种多样。从举债主体来看，既有地方政府，也有政府部门，还有非盈利性机构，多元化主体不仅造成了管理上的困难，还极易导致举债失控。

二、我国地方政府债务形成的原因

（一）地方政府事权与财力不对等。财政体制造成我国地方政府债务的根本原因。1994年我国开始实行分税制，即，通过税种划分形成中央与地方的收入体系，但随着社会的发展，地方政府不仅要提供义务教育、社会治安、交通卫生等公共服务，还要承担政府部门日常运转所需资金和经济建设职能，事权大、财权小，事权与财权不对等，导致地方政府不得不举债度日。同时，作为一级独立财政部门，农村税费改革、国有企业归属改革等也在一定程度上增加了地方政府财政开支，造成地方政府债务不断攀升。

（二）财政预算软约束。我国地方政府没有财政自主权，缺乏必要的融资渠道和有效合理的制度规范，在不得已的情况下，地方政府只能以非正规渠道变相举债、融资，而且当地方政府无力偿还债务时，所有的债务都将由中央政府承担。此外，我国地方政府领导干部在任期内调动非常频繁，而政府官员的政绩考核过度依赖于经济发展程度，这就会造成地方政府领导行为的短期化，为在任期内实现“政绩”不顾经济发展规律，盲目举债，一任政府用完几任政府的资金，加速了地方政府债务的迅速膨胀。

（三）地方政府融资平台不完善。当前，我国正处经济转轨期，为推动地方经济发展，国家宏观经济政策导向要求地方政府投入大规模资金，但地方政府并不能像过去那样直接举债融资，因而不得已与财务公司、金融租赁公司等违规举债以解决资金压力。如有的地方政府未经监管部门批准吸收公众资金，有的通过摊派集资，有的则将学校、医院等作为资本融入平台公司。

三、我国地方政府债务解决途径

（一）规范地方政府融资平台。规范地方政府融资平台是遏制地方政府性债务迅速膨胀和防范地方政府财政金融风险的有效措施。当前，财政部、银监会等相关部门联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》对规范地方政府融资平台管理、防范财政金融风险起着有效的遏制作用。随着银监会、银行等机构对融资平台公司管理规范程度的加强，大部分融资平台公司正按照相关要求朝着规范化方向运行。地方各级政府应当严格按照相关法律规定，以保持经济持续健康发展，维护社会稳定。

（二）正确处理政府与市场的关系。解决地方政府债务的根本途径是正确处理政府与市场的关系，控制政府财政支出。地方政府财权小，但承担的职能却非常多，为满足生产、投资等发展需要，地方政府不得不通过银行贷款、出让土地等方法融资举债。划分政府职能范围，简化政府职能，将应当由市场承担的职能交给市场，充分肯定市场在资源配置中的决定性作用，政府只需要做好公共服务，实施宏观调控，维护社会稳定等纯公共产品，对可以通过市场配置的准公共产品则可以引入社会资本，以减少财政负担。

（三）完善财政体制，均衡各级政府的财权和事权。财权与事权不匹配是造成地方政府债务的根本原因所在，因而在市场经济体制和公共财政框架下，在中央权力集中的基础上明晰政府间的责任、财权和事权，形成规范的支出责任划分模式，健全地方税制，减轻地方政府的财力负担。