有序推进农业转移人口市民化的法律选择

有序推进农业转移人口市民化的法律选择

刘纺熙

(四川大学 法学院，四川 成都610207)

摘要：农业转移人口市民化是推进我国新型城镇化进程的必经之路，也是提高我国城镇化水平和质量的重要途径。突破户籍、土地、社会保障等制度引发的诸多困境；完善《宪法》《劳动法、《土地管理法》等一系列法律规范并对相关法律制度进行引导和规制，以稳步有序推进农业转移人口市民化，为我国城市化的可持续健康发展提供保障。

关键词：农业转移人口；城镇化；农民工；法律制度

收稿日期：2015-03-15

作者简介：刘纺熙(1990-)，女，河南新乡人，四川大学法学院宪法与行政法学专业2013级硕士研究生，研究方向为行政法学。

中图分类号：S-9；D920.1

农业转移人口市民化，就是指在政府主导及公众参与下，通过一系列的政策和措施，使进入城市的农民在城镇安家落户，享有和城镇居民平等的身份、福利和话语权，进而实现身份认同、真正融入城镇的发展过程。著名经济学家斯蒂格利茨曾经说过：“中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为深刻影响21世纪人类进程的两大关键因素。”当代的中国正处在飞速迈向城市化的时代，城市化的速度日益成为政府追逐的目标，官员考核的指挥棒。截止到2014年，我国的农民工总量已经达到2.69亿[1]，要使如此庞大的人群真正完成从农民到市民的空间、身份、职业和心理的转变，可谓是一项宏大复杂的系统工程。

为此，党中央和政府也在积极探索和建立相应制度，党的十八大报告指出：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”党的十八届三中全会改革决定也提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。中央对此的重视程度可见一斑。

当今世界上的诸多发达国家的城镇化率大都在80%以上，可见城镇化的水平高低与一个国家的现代化进程密切相关。根据国家统计局的数据，2014年末，中国大陆总人口136782万人，城镇常住人口74916万人，乡村常住人口61866万人，城镇人口占总人口比重为54.77%，即城镇化率为54.77%。[2]这不仅远低于发达国家的平均水平，也不及人均收入相近的菲律宾、马来西亚等国家。此外，2013年清华大学中国经济数据中心发布的一项有关中国城镇化调查的大型数据显示，中国非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%。[3]也就是说，虽然有大量的农民相继涌入城市，但是他们并不享有城市户口，也无法得到城市居民的待遇，这部分人群，就是农业转移人口。城乡收入的巨大差距及农民工在城市的种种待遇表明，截至目前我国的城镇化还停留在表面，质量不高。农民工虽然生活在城市，但又不能真正的融入城市生活，成了游走在城市和农村的“候鸟”。

一、我国农业转移人口市民化进程中所面临的困境

1.户籍制度的阻碍

当前我国实行的城乡二元制户籍管理制度是在计划经济体制下建立起来的，起初对于减轻城市就业压力、促进工业发展起到了一定的作用。然而，现行的户籍制度却逐渐构筑起了城乡之间的壁垒，形成了城乡二元化的发展格局，严重阻碍了农村人口向城市的转移和聚集，进而成为影响进城农民市民化的制度瓶颈。户籍本应是国家进行人口登记的一项制度，但在我国，户籍的价值却越发体现在了它的利益延伸性——相比农村户口而言，城市户口明显与大量利益挂钩，城市居民在就业、上学、社会保障、住房等方面享有更多的便利和优势。而农民工虽然在城市工作、生活，但是由于没有城市户口，常常会遇到就业难、看病难、子女上学难等一系列问题，很难在城市立足。近年来，改革户籍制度的呼声从未减少，各大城市也相继出台了诸多政策促进人口向城市流动，例如以户口换人才、以时间换空间、积分制等，但大多数城市发布的准入条件还是与买房、投资、专业技能等因素息息相关，普通的农民工几乎不可能通过此渠道获得市民身份。虽然户籍制度一直在趋于开放化，但对农民工来说门槛并没有实质性的降低，户籍制度改革依然任重而道远。

2.激励机制动力不足

社会激励机制大致可以分为道德激励机制和制度激励机制，合理的激励机制可以有效的激发人的活力和创造性，推动社会进步。目前我国的政治体制下，对地方官员的政绩考核基本上还是参考GDP，再加上短短五年的任期和舆论监督的缺失，大多数官员还是重速度轻质量。过度追求经济高速发展导致大量的并发症和后遗症，城市建设如火如荼、光鲜亮丽，但是为城市建设作出很大贡献的农民工却只能生活在城市的底层，与城市的现代化格格不入。激励机制的缺失，极易使地方政府官员被简单的GDP指标蒙蔽双眼，而忽略对农业转移人口的妥善安置。以GDP 增长为目标的地方政府，有非常充足的理由和强烈的动力推行“土地城市化”，而不是着力推进“人口城市化”。[4]反之，由于农民涌入城市往往会带来诸如城市拥挤、犯罪率升高等问题，一些认识不到位的官员甚至会对其采取限制和打压措施。因此，中央和各级政府亟需建立和完善相应的激励政策和制度设计，创新社会治理的思维和能力，改变单纯以GDP挂帅的政绩考核制度，对地方政府官员进行利益取向的指导和全方位的综合考核。

3.社会保障制度不健全

社会保障制度是城市化水平提高的重要支撑因素和制度保障，没有社会保障制度的建立和完善，就没有国家的城市化和城市现代化的不断发展。农民工在我国历来是一个庞大的弱势群体，而保障农民工权利方面的法律和制度显然还有待完善。大批农民工背井离乡进城务工，为城市建设做出了很大贡献，但是在生活条件方面却难以与城镇居民享受同等待遇，在城市中往往被“边缘化”。而农民工遭歧视、同工不同酬、讨薪艰难的现象也屡见不鲜。社会地位的低下导致许多农民很难从心理上真正融入城市,[5]很大程度上影响了农业转移人口市民化的进程。因此，国家应当增强此方面的立法意识，更新立法观念，完善涉及农民工就业、医疗、失业、养老等方面的法律法规，着力于消除城乡差别，为农民工权利保障提供强有力的支持和更多寻求救济的渠道。

4.土地制度的负面影响

作为解决“三农问题”的重要突破口，土地改革的呼声从未中断，土地改革的进程却步履维艰。我国人多地少，走集约紧凑的城市发展道路，是我国国情约束下的必然选择，因此，通过规划对城市建设用地的规模进行调控，是长期以来坚持的国策，城市人均建设用地水平对控制城镇建设用地增长发挥了积极作用，在一定程度上避免了西方国家城市无序蔓延、建设用地快速扩张的不利局面，保证了宝贵土地的集约利用。但另一方面，我国现行土地制度的弊端也显而易见，并集中凸显在土地征收的问题上。我国《土地管理法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而，关于“公共利益”的具体含义，无论是《宪法》《物权法》，还是《土地管理法》及《农村土地承包法》都没有给出明确的解释，故农村土地的产权也不甚明晰。此外，我国的土地征收制度带有很大的行政主导倾向，农民的土地权利基本上被虚置——由于土地不能买卖，虽然法律规定土地归集体所有，但是只要政府找出了因为公共利益需要征地的理由，农民的法定经营权就必须给政府的强制征用权让步。由于决定权掌握在政府手里，且征收补偿的标准很低，违法征地的现象层出不穷。

5.缺乏科学合理的成本分担机制

从目前的状况来看，缺乏合理有效的成本分担机制显然是阻碍农业转移人口市民化的关键因素。中国社科院2013年发布的城市蓝皮书指出，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，其中东、中、西部地区分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。要解决3.9亿农民市民化问题，政府公共成本需要支出约51.1万亿元。[6]如此巨额的成本从哪获得，必然是各级政府关心的首要问题。从目前的实际情况进行分析：一方面，市民化的成本分担缺乏相应的总体制度设计，分担机制不明确，流入地政府不愿意承担转移进来农民工的成本，流出地更没有积极性去做；另一方面，大量进城的农民工劳动所得不能与劳动付出成正比，有相当一部分人无力承担就业权利保障和有关的缴费义务。农业转移人口市民化工作，无疑将给各级政府财政带来巨大压力。由此可见，农业转移人口市民化最核心的问题是利益的调整，而不仅只是制度设计的调整。[7]在我国现行的财政体制下，地方政府事权财权明显不匹配，各级政府通常都把有限的预算及经费投入到大量政绩工程上，无暇顾及农民工的市民化问题，而对于收入水平普遍较低的农民工来说，由其自己来承担这项费用显然更不可能。

二、推进我国农业转移人口市民化的法律选择

1.加强顶层设计，确认公民的迁徙自由权

自十八大以来，党中央屡次强调要增强宪法意识，树立宪法权威。宪法作为写着人民权利的纸，理应保护公民自由选择居住地的权利。我国虽然早在1954年宪法中就规定了公民的迁徙自由，但1958年以后，为了适应计划经济管理模式的需要，我国制定了户籍管理条例，限制农民进入城市居住、工作和生活的权利。随着市场经济的发展和社会政治改革的深入，国家应当在适当的时机修改宪法，从根本大法的层面确立公民的迁徙自由权，从而逐步并彻底废除城乡隔离体制，消除歧视。同时，尽快出台《户籍法》，最终实现户口自由迁移——所有在城市有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人，都可以落户。

2.监督实施并逐步完善劳动法

首先，对于我国《劳动法》中已经做出的相关法律规定应当严格落实，并清理地方性政策法规对农村劳动力在城市就业的职业性歧视规定，治理城市用工单位和企业对从农村来的劳动者实行歧视性待遇，通过监督这些法律的执行来创造使农村劳动力与城镇劳动力进入城市的平等就业机会。其次，通过制定或增加法律条文来规制城市劳动力市场，禁止城市用人单位在招聘就业人员时，提出性别、年龄、身高、户口等与工作无关或有违公平的要求，以保证农村剩余劳动力在符合条件的情况下，能够平等地获得就业机会，并与城镇居民一样平等参与企业的各项决策，掌握涉及自身利益的话语权。再次，制定法律条文或政策法规，引导、提倡各地政府对于文化水平较低、缺乏专业技能的农民工进行职业教育培训，使之能够拥有一技之长，可以自食其力。通过对现有法律法规的实施进行监督及修改，以期逐步消除各地城市企业招录员工中出现的地方性劳动力保护及地区性歧视，从而建立全国性的劳动力市场，实现城乡劳动力就业机会事实上的平等，让企业在全国范围内选拔人才，劳动者在全国范围内优胜劣汰，逐步培育和锻炼出一支适应现代化需要的高效率就业队伍。

3.积极推进土地制度创新

对城市转移人口市民化的主要影响在于能否顺利有效地促进农村剩余劳动力由农业向第二、三产业转移以及农村剩余人口向城市转移。我国农村土地的非流转性、农民土地权利的虚无性在很大程度上影响了农村剩余人口向城市转移的进程。应当通过对相关法律的修改及完善，在坚持土地公有制的前提下，积极探索农村土地流转的合理途径，既可以实现高效利用土地，盘活这块“沉睡的资本”，又能够为农民进城工作、创业提供物质支持。首先应当加强监督对《农村土地承包法》以及《土地管理法》的落实，真正实现农民对土地的各项财产性权利；并应当在法律中明确公共利益的含义，严格区分公共利益用地和商业用地，加强对政府征收土地流程的监督，以保障国家耕地面积和粮食安全，避免违法圈地的现象。其次，完善土地征收补偿机制。土地征收标准不合理、程序混乱很大程度上侵犯了农民的合法权益。针对农村不同类型的土地，应当分别制定不同的补偿标准和程序。[8]在征收过程中必须尊重农民自己的意愿，不能强迫农民放弃土地。再次，我国《物权法》虽试图通过规定成员权来保障农民对土地的权益，但是该法并没有规定成员权的完整内容，这些都不利于成员权的有效行使。成员权的内容还需要具体化。[9]

4.加快社会保障立法进程

一个国家的社会保障需求量总是与其城市化进程成正比，城市化速度越快，社会保障的需求量也会相应增加。就我国目前的法律制度来说，与社会保障制度相关的法律主要是《劳动法》，其他条文散见于多部行政法规中，无论从数量上还是立法层级上来说显然都是远远不够的。此外，现有的法律法规涵盖的范围很窄，多限于城镇居民和企业，农民工几乎处于社会保障的“真空地带”，面临着老无所养、病无所医的困难处境，这显然还没有达到我国宪法中所要求的“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物资帮助的权利”。因此，可以考虑出台一部统一的《社会保险法》作为母法，规定社会保障的目的、类别、基本原则、具体职能部、违法责任及救济方式，并明确将农业户口人群纳入保险范围。此后，可陆续出台《社会救济法》、《社会福利法》等作为子法，以形成一套完备并相互配套的法律体系。

5.着力改革政绩考核制度

《公务员法》的出台，虽然为公务员的考核提供了法律依据，但总体上看还是一个框架性的规定，在具体的考核标准、考核方式上还需要进一步细化，增强其科学性及可操作性。特别是对于领导干部的考核方式，应当趋于多元化和全方位，而不是“唯GDP首是瞻”。其次，针对领导干部任期较短引发的一系列后续问题，可以建立领导干部责任追踪制，突破此类困境。领导干部若能从长远和可持续发展的角度看待政绩，并由各级政府在政策上加以引导，其必将意识到经济高速发展背后推进农业转移人口市民化的必要性。

6.构建科学合理的财税体制

各级政府及领导不能在提高城市化水平上“大展拳脚”的重要原因之一还在于我国财税体制的不合理，分税改革致使地方政府的事权和财权不对等，手脚被束缚，地方自然就无法筹措市民化需要的相应资金。我国2014年修订的《预算法》修改了过去明令禁止地方政府举债的条文，规定地方政府发行债券、举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。但是具体的报批程序及审核标准还有待进一步出台预算法实施细则加以明确。同时，相应的试点工作也应当稳步推进，改善地方政府因缺乏融资渠道而盲目搞“土地财政”的现状，在遵循公开透明预算原则的前提下为政府提高城市化水平提供物质支持。

参考文献：

[1]国家统计局.2013年全国农民工监测调查报告[EB/OL]. (2014-05-12)[2015-02-25]http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html.

[2]国家统计局.2014公报解读：新型城镇化——经济社会发展的强大引[EB/OL]. (2015-03-09)[2015-03-10]http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201503/t20150309_691333.html.

[3]清华大学中国经济数据中心.数据中心公布清华大学城镇化调查初步成果[EB/OL]. (2013-10-27)[2015-02-25]http://www.chinadatacenter.tsinghua.edu.cn/news.php?id=309.html.

[4]徐世江.农业转移人口市民化的多重矛盾及其破解思路[J].辽宁大学学报:哲学社会科学版,2014(5).

[5]蒋建森.农业转移人口市民化的制度创新及其现实途径[J].中共浙江省委党校学报,2013(5).

[6]城市蓝皮书：我国农民工市民化人均公共成本13万元[EB/OL]. (2013-07-30)[2015-02-25]http://politics.people.com.cn/n/2013/0730/c1001-22382703.html.

[7]田园.政府主导和推进下农业转移人口市民化问题探究[J].西北农林科技大学学报:社会科学版,2013(3).

[8]陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012(1).

[9]王利明，周友军.论我国农村土地权利制度的完善[J].中国法学,2012(1).

责任编辑：何玉付

Law Choice of Orderly Transferring Agricultural

Population into Urbanization

LIU Fang-xi

Abstract:Agricultural population's being transferred to urbanization is the path to promote the new type of urbanization process in China, it's also an important way to improve the quality of China's urbanization level. In order to break through the dilemma caused by household registration, land, and social security system,and promote agricultural population to be transferred to urbanization steadily and orderly as well, the "constitution", "labor law", "land management law" and a series of laws and the related legal system of regulation should be perfected, which can provide powerful guarantee for sustainable and healthy development of the urbanization in China.

Key words:agricultural transferred population；urbanization；migrant workers；legal system