论信访问题的对策——以大庆市城镇调查为视角

崔淑霞

（大庆师范学院法学院，黑龙江 大庆 163712）

论信访问题的对策
——以大庆市城镇调查为视角

崔淑霞

（大庆师范学院法学院，黑龙江 大庆 163712）

信访是公民维护权利的手段和途径之一，不规范的信访活动已成为城市发展和新农村建设中的最大消极因素之一。结合大庆城镇信访实践调查，分析正常信访和非正常信访实践，针对信访出现的诸多问题，进行对策性研究，对我国信访立法完善及信访活动的有序进行均具有现实意义。

信访；信访立法；依法信访

通过对大庆市A区B镇人民政府所辖C村农民近3年信访情况的调查数据显示：正常信访和非正常信访呈现逐年下降趋势，特别是进省、进京越级信访总量明显下降。通过对大庆市某大型国有企业职工子女就业、职工采暖费报销等问题出现的团体信访的调查，发现群体信访虽然不是很多，但涉及人员多，影响大，信访问题仍较为严峻。信访是国家赋予公民控告、申诉的一项合法权利。如果解决不当，严重影响社会和谐。在国家提倡“法治中国、法治政府”的今天，针对信访出现的问题，规范信访行为具有现实意义。

一、信访存在的问题

（一）信访机构设置繁杂

根据我国信访条例的规定，县级以上人民政府应当设立信访工作机构。实践中，各级政府设置了信访部门，在公安机关设置了信访机构，在检察机关设置了控申科，在人民法院设置了申诉科，以及中国共产党司法领导机关即政法委也设置了信访部门。另外，在司法机关还设置了公安局长、检察长、院长信访接待日等形式的接访。

信访机构设置多，必然导致各信访部门在处理信访事务时出现互相推诿，踢皮球式工作作风，把信访人视为无理取闹，不顾信访事由是否合理、合法，从主观上没有很好地定位和认识。更有甚者，采取不予解释和劝解工作，而是采取消极的不作为。信访人疲于奔命，花费大量时间和精力游走于各信访部门之间，使得信访进入恶性循环的怪圈。近年来大庆市所辖信访案件中，有少数案件是时间跨度长、具体情况复杂，虽经多次处理，仍难以解决的疑难案件。部分已结案的信访案件仍需做好稳控工作，存在再一次信访的可能性。

（二）信访机构无执法权

根据我国信访立法，信访机构在接待信访工作中，处于“中转”站的地位，在解决信访问题方面并无执法权，只能起到疏导、协调和宣传法制的作用。最终解决信访人反映的问题，必须通过其他部门或渠道或程序来实现。因此，对于信访人的无理缠访、重复访等，信访机构也无奈，这种程序影响了其应尽的职责。

（三）信访人过度依赖信访

非正常信访的根源在于几千年中国封建社会的皇权至上的思想根源。“人治”大于“法治”观念根深蒂固，很多公民认为，机关越高就越能解决问题，官越大就越能解决问题，这都是“人治”影响的表现。

随着国家对农业重视的日益提高，农业税费的废除，土地补偿等政策的实行，土地承包经营权也越来越被农民重视，以及大庆油田建设单位因油田产能建设，与被占地农民之间发生纠葛。农民就此信访的问题集中体现在：第一，征地补偿标准。由于补偿方面的政策变更频繁，特别是在政策之间交替的阶段，出现农户要求按照高标准补偿，占地单位认为应当按照低标准进行补偿。征地补偿执行《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地补偿费和安置补助费标准两项合计最低为征用前三年平均年产值的10倍，最高可达30倍。但调研实践发现大部分征地竟然是按照国家规定的最低标准补偿的。第二，临时占地与永久占地之争。第三，占地单位违法征地，即先占地后办理征地手续。第四，农户与村委会之间土地承包经营权纠纷。解决这些问题，许多农民不是通过法律手段，而是只靠上访，甚至是进京上访。

（四）信访责任虚置

我国信访条例虽然用了9个条款规定了信访机关工作人员的行政、刑事责任，但是在信访实践中，信访机构之间互相“踢皮球”现象、不作为现象严重，依法追究有关人员责任的，并不多见。正因为如此，信访机构工作效率低，群众信访问题久拖不决等问题才频繁出现。借鉴国外相关立法，建立单独的督察机构，信访机构工作效率会明显不同。

（五）信访人忽视依法解决问题

信访人的观念是信访中解决问题的关键。如果当事人忽视法律程序,专注于通过信访来维护自己的权益,是不适当的。如果这种导向使信访人认为，信访是解决所有问题的唯一途径，则是偏激的，不适当，也是不客观的。当引发纠纷的事由涉及法律层面的话，仅靠信访往往无法解决。此时走司法程序应是正确选择。很多信访人之所以选择重复访、常年访，甚至于把信访作为唯一的解决问题的手段，原因很多，其中之一是依法解决问题的观念没有树立。

二、解决信访问题的对策

（一）加强基层干部的思想、作风建设

控制信访源头是减少信访的关键。大量的信访问题出现在基层，所以解决问题要在基层。而且基层信访部门是信访人居住地，方便开展工作，也会提高工作效率。只有解决在基层，才能减少省级及国家信访部门不应有的工作，从而将信访解决在萌芽状态。

要想做好这一工作，就必须加强农村和城市基层组织干部的思想、作风建设。通过宣传和培训等方式，提高基层干部依法行政、依法办事的观念和法律水准。加强信访工作人员的工作态度，不得以不作为方式对待常年信访人员。信访工作人员应当耐心、积极地做好群众的思想工作，做好解释、疏导、宣传法制等工作。

（二）大力开展普法活动

通过普法教育，提高公民依法维护自身合法权益的意识。特别要让广大公民认识到，无理、无休止地信访付出的成本需要斟酌和考量，要理性信访，要依法信访。告知缠访、重复访的弊端，指出依法解决问题的必要性和必然性。

作为信访部门，在处理信访时，要坚持实事求是、公平正义的原则，既不能无原则地迁就信访人，也不允许置群众信访于不顾、失职、赎职。否则可能引起许多继发矛盾，严重影响今后的稳定。［3］

（三）抓好信访机关的制度建设

第一，构建责任落实工作体系。实行主要领导负总责，分管领导负全责、直接抓，部门主管具体抓，信访值班人员责任问责制的工作机制。不断提高信访事项的办理效率，健全受理、交办、督办、回复群众信访事项等工作的具体制度，确保群众的权益主张得到高效率的处理。坚持将信访工作纳入到年终目标考核，根据考核结果兑现补贴、工资、奖金。充分发挥基层信访部门的作用，加大对交办信访案件的督查、督办力度。

第二，建立专项信访案件处理制度。做好重复信访、常年信访等案件的专项治理，组织专门力量对重复信访案件进行全面清理，深入分析审核案情，把解决信访诉求与解决生活困难、做好思想工作与加强法制教育和依法处理结合起来，实行具体问题具体分析，着力解决好当前群众反映强烈的焦点问题。

第三，进一步加强应急措施。针对少数信访人员在国家两会召开或国庆节等重大节假日采取闹访、团访、冲击政府等非正常访的情况，认真研究、思考相应的措施。逐人落实稳控措施，对诉求合理的要及时交由有关部门予以解决，对要求过高的注重说服和教育，对无理纠缠的要耐心解释和宣传法制。对触犯法律的依法交司法部门予以追究法律责任。

（四）依法解决信访问题

《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》针对当前一些涉法涉诉信访反复申诉的问题，第一次从中央高度提出了建立涉法涉诉信访终结制度，明确了信访终结机制的适用范围、条件和程序，解决非正常信访应当依法有序，不能无原则、无法制，不能没有理性和规则意识。作为政府，在信访工作中应当起到表率作用，在信访工作中同样要依法有序。因此，要引导群众通过司法来解决问题，走法律程序才是法治之道，才能从根本上解决问题［4］。

（五）律师参与信访工作

1.律师参与是信访问题变化的现实需要。伴随着经济、社会的发展，农村土地等资源整合或分配带来的矛盾凸显，信访由原来的“单访”转化为“群访”，也出现了正常信访和非正常信访情形。非正常信访事件起因是土地承包权纠纷、土地征用引发的占地补偿纠纷、农民工劳资纠纷、工程建设补偿、社会劳动保障等因素引发的信访案件较多。另外，近年来较突出的信访事件有两个：某国有大型企业职工子女就业分配问题，由于以往该国有企业给予职工子女就业分配的待遇，但近几年，随着市场化用工的趋势发展，该国有企业面向全国招聘，引起该企业职工多人多次在区、市政府门前群访。还有市某国有大型企业职工取暖费报销信访出现团体访情况。该企业将大龄青年和离异人员的取暖费给予一半报销的政策，而其他职工正常依照法律规定享受全部报销的待遇，该政策明显违反我国劳动立法，是对职工的歧视待遇，是不依法办事的典型。在市以上城镇信访实际调查者中，涉及土地法、房地产、公司法、刑法等领域的专门知识，单靠政府信访部门是不能适应的。因此，建立律师介入信访机制是十分必要的。

2.“大调解”格局下的联动机制，为律师介入提供了良好契机。大庆市按照中央精神，出台了“五大调解联动机制建设的意见”，其中之一就是中介组织调解。律师事务所是为社会提供法律服务的专业中介组织，调解能力更强，水平更高，更具说服力。律师及律师事务所在处理非正常信访问题过程中，通过调解方式可以让信访人放弃缠访，而进入诉讼程序并运用法律手段解决问题，或消化掉一些可能将进入诉讼的棘手问题。

3.律师角色介入信访具有优势。律师介入信访，与信访群众具有身份平等性，便于对话，易于沟通，消除对立情绪。同时，律师具有专业知识，解答问题，提出解决方案，具有信服力。另外，律师又具有中立性，能够获得政府、群众两方面的信任。

信访是公民维护权利的手段和途径之一，信访也成为国家与民众连接的纽带。在我国建设法治中国的今天，无论是信访机关还是信访人都必须思考的一个问题是：如何面对目前实践中出现的信访活动。作为信访机关应当提高认识，不宜将信访人当作洪水猛兽，应当通过信访了解群众关注的问题，思考如何更好地为信访人服务，履行法定职责。作为信访人，依法信访成为其理性选择。

［1］李广深,贾国勇.关注在京信访者［J］.检察风云，2005，（7）：20.

［2］于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果［J/OL］.中国农村研究网（http://www.ccrs.Org.cn）2005-01-22.

［3］陈小君，张红，李栋，等.涉农信访：社会稳定研究［M］.中国政法大学出版社，2011：196.

［4］王胜.法治是解决信访的治本之策［J］.海南人大，2005，（6）：35.

〔责任编辑：宋洪德〕

DF48

A

1002-2341（2015）05-0127-03

2015-08-05

大庆市哲学社会科学规划研究项目课题“大庆信访问题及对策”，项目编号：DSGB2015115

崔淑霞（1965-），女，黑龙江牡丹江人，副教授，硕士学位，主要从事民商法学方面的研究。