我国行政许可审查的实质审查研究

我国行政许可审查的实质审查研究

董秀云

(四川大学 法学院，四川 成都610065)

摘要：我国《行政许可法》中规定根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行审查核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。这是行政许可实质审查的法律出处，但是对于实质审查相关规定过于模糊，亟待完善实质审查相关规定和程序。

关键词：行政许可；形式审查；实质审查

收稿日期：2015-03-27

作者简介：董秀云(1988-)，女，河北张家口人，四川大学法学院宪法与行政法专业2013级硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。

中图分类号：D90

在沈希贤等人诉北京市规划委员会案中，原告潘家园南里居民认为被告北京市规划委员会在动物实验室建设项目中没有对环境影响进行评估就对食品安全所颁发《建设工程规划许可证》的审批行为违反法定程序而提起诉讼。[1]本案的争议焦点之一为市规划委员会审查该项目时是否需要审查建设单位取得环境影响报告书。即市规划委员会对建设项目的审查是形式审查还是实质审查问题。经过法院审理认为，本案中北京市规划委员会在审批该项目的《建设工程规划许可证》时，应当审查第三人是否已取得了环境影响报告书，因此本案中市规划委员会应该对该项目的《建设工程规划许可证》进行实质审查，本案也成为行政许可进行实质审查的典型案例。

在此之前还发生过对于工商管理登记中审查方式的纠纷，由于我国不实行判例制度，因此在此仅对行政许可审查中的实质审查进行一个大体上的讨论。

一、我国行政许可中的审查规定

中国的行政许可审查有两种模式，即实质审查程序审核申请材料的真实性检验申请材料的形式。形式审查是行政机关工作人员对申请人上交的申请书只进行简单的审查，查看其材料是否充分、格式是否正确、表达是否清晰等形式上的内容，不是材料内容的真实性验证，只看到它的形式是完美的，只要符合形式的要求可以被认为是能够获得许可证。也可以说，形式审查是行政许可的简易程序。当前，我国在行政许可审查中大多数进行的都是形式审查。实质审查的条件和程序的实际内容，行政机关依法向行政相对人的申请材料的审查，验证，主要是对具体内容是真或假实际审查申请材料，即在形式审查合格通过的基础之上,在描述从事能力，活动场所，设备应用材料，卫生环境做了一些调查和验证。[2]因为在实践中，行政许可有普通许可，特别许可，独家许可等多种分类，和各种许可的内容，条件，重要程度有很大的不同，所以与此对应的对申请材料的实质审查方式也有所不同。

实际上不管是形式审查还是实质审查，在我国的法律条文中并不能找到直接与之相对的语句。《行政许可法》第34条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第56条也有类似规定。实质审查便是对“对申请材料实质内容进行核实”的高度概括。《专利法》第一次规定了行政许可审查要对申请材料进行实质审查，其第34条赋予国务院进行专利行政管理部门对发明专利的申请材料形式审查权力，第35条规定国务院专利行政部门可以根据申请或主动进行实质审查。当然，行政许可法与专利法对“实质审查”的具体理解还是有差异的。

从《行政许可法》第34条规定可以理解为我国的行政许可审查制度，是以形式审查为主要手段，实质审查为辅助手段，也就是只有根据法律规定的条件和程序,需要进行实质审查的时候才履行核查的程序。

二、我国行政许可实质审查的必要性及缺陷

(一)实质审查的必要性

在市场主导下，政府会主动提供一些必要的公共服务以发挥其职能。行政许可的内容直接或间接地涉及到国家、社会或者个人利益，对申请许可的内容真实与否进行实质审查，有利于保护相关人的合法权益。虽然行政许可法规定了虚假申请的责任，但在由申请人提供不实材料给国家、社会和他人造成利益损失之前，通过实质审查对材料的真实性进行核实而拒绝许可也是十分必要的。

(二)实质审查的缺陷

1.实质审查规定模糊

从我国《行政许可法》第34条来看，依照法律规定的前提和标准，有必要进行实质审查时才履行核查的程序。余凌云教授在解读本条规定时认为，“对申请材料的实质内容进行核实，并不是本法为行政机关设定的义务，行政机关是否需要进行核查工作，要视其他相关法律、法规、规章的具体规定而定”[3]。但是这里写到的“法定”二字具体含义，却没有作出明确的解释，例如可以是法律、法规、规章还是规范性文件。同时，对什么情况下“需要”进行实质审查，“需要”的标准是什么、由谁来决定，也没有作出进一步解释。这就使得行政机关掌握了很大的自由裁量权，也是实践中各种侵权行为发生的原因之一。

2.实质审查程序、审查限度规定不明确

《行政许可法》虽然明确规定实质审查按“法定程序”，“行政机关应当指派两名以上的工作人员进行核查”，但是仅仅这些规定显然是模糊的。工作人员遇有利害关系时是否回避、需要专业审查时其他相关部门如何配合、对申请材料实质审查的界限在哪里等等重要的问题都没有进行说明，也没有相应的细则或条例来规定。

3.实质审查责任追究规则缺失

根据《行政许可法》可以看出,行政相对人有责任对请求内容的真实性承担保证责任。与此相对的是行政机关及其工作人员在进行实质审查时，应做而未做实质审查，不论是疏忽还是故意，从而造成材料的不真实而产生的一系列问题，机构是否应承担法律责任，审查的具体工作人员应承担相应的补充责任，只是一般的规定，没有具体的说明。

三、对我国行政许可审查实质审查的完善建议

(一)确定实质审查的适用范围

1. 普通使用许可，资格许可，技术许可和批准许可证企业登记实质审查

《行政许可法》第12条中对上面四种不同类型的行政许可申请分别做出了详细说明。其中,第1项普通许可是直接涉及国家和社会公众以及人民生命财产安全等的许可，如卫生许可、产品许可、爆炸性危险品的生产储存许可等,仅仅实行表面上的形式审查显然是不够的，只有行政机关进行严格的实质审查，对这些许可的审查中申请材料的真实性严格把关，才能防止申请人通过虚假的申报材料获取许可后造成无法估量的后果。

资格资质许可是行政机关依法对行政许可申请人是否具备某种资格资质所作出的认定。国家对提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项的行政许可审查经对不能放松，因为这些职业、行业直接关系公共利益，关系着财产、生命与安全，其从业人员必须具备与该专业要求相适应的技术、管理等要求。对于如何审查个人是否具备相应的要求，审查组织是否具备相应的从业要求，当前认为较有效的手段是考试与考核。在这一点上，中国现行的《行政许可法》已经达到。

技术审定许可是一项十分特殊的行政许可,是对直接关系社会公众生命财产安全的设施、物品进行审定的许可。它最显著的标志是专业性强,技术要求高,需要专业技术人员进行操作。一般而言,对设备设施与产品物品达到规定的技术标准的,行政机关就必须予以许可,没有任何自由裁量权。由于技术授权许可直接关系公共安全、公共利益的设备和设施的设计、建设、运行，因此也被称为“公共安全许可证”。较强的专业性决定了对该类许可必须通过实地检测、检验、检疫,才能正确地判断申请人的申请事项是否符合事先公布的技术标准与技术规范。

根据中国《行政许可法》和《企业登记程序》，我国工商登记机关有权提交实质审查企业材料，但在实践中，登记部门的极少数开始实质审查申请材料。形式审查确实能有极高行政效率，相应就减少了行政机关的管理成本。但是如果申请材料本身就是虚假的，不进行必要的实质审查，就无法发现其中差错，从而造成损失。因此，在涉及社会公众公、公共利益或第三人重大利益的；申请书内容涉嫌虚假伪造的；利益相关者的异议或信访报告；在全国、本市范围内或监管辖区内存在重大影响的情况下，可以对企业登记进行实质审查，同时应该注重将申请材料合理性怀疑与启动实质审查的可行性与操作性相结合。

2.赋权许可既可形式审查也可实质审查

《行政许可法》第53条规定,对需要赋予特定权利的许可事项,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。招标、拍卖这些公平竞争的方式进入到社会公共区域,既能够提高资源的利用率,也能进一步体现社会所呼吁的公正。但招标，拍卖只是一个选择的方法在行政机关做出决定，这本身就不属于行政许可审查的方式，所以我们可以说，《行政许可法》对赋权许可的审查深度并没有规定。政府对赋权许可不该干涉过深,对这类许可的审查,应当站在宽厚的立场上,允许行政机关根据不同的情况选择形式审查或实质审查,毕竟在现代行政过程中特别是行政许可过程中,适度的行政自由裁量是不可避免的。

(二)完善实质审查相关程序

首先，行政机关的工作人员在进行法律规定的实质审查时，很有可能会遇到与其利益相关的申请事项，此时该工作人员就会处于一个比较尴尬的位置，这时便可以适用回避制度，用以防止工作人员可能做出的偏向私自的决定，为此引进回避制度，以保证审查的公正性。可以借鉴《专利法》实施细则第38条关于自行回避和申请回避的相关规定。[4]

其次，在申请材料的实质审查中，其中一些实质审查事项具有专业性和技术性，仅靠行政机关工作人员进行把关显然是不够的，因此聘请相关专家学者或者联系有关部门是必要的。这不仅可以提高检测精度，又降低了行政行为相对人对行政机关的授权和怀疑专业或决定。但是在实际操作中如何聘请和费用承担问题并没有具体规定，因此应当在法律法规或实施细则中具体列明聘请条件、程序、费用承担等问题。

最后，行政效率是行政法的基本原则之一，也是行政机关一直以来不断改进、不断追求的目标之一。通常认为，对行政许可进行实质审查会降低行政效率，因此在法律法规或实施细则中对具体操作中实质审查期限规定就成为了必要。这个期限应该是合理的，它的设置既要能使行政主体能够合理完成审核，又不能过于宽松造成工作拖沓，其目的是行政主体应负责公共和政府的公信力，而且是对行政相对人的合法权益保护。

(三)健全实质审查追责机制

我国《行政许可法》规定了行政相对人对在行政许可中提供的申请材料的真实性负责,行政相对人要承担欺瞒或提不实资料的法律后果，但这并不能免除行政机关和有关人员应承担的责任。例如《行政许可法》可以明确规定，在应该进行实质审查由于行政机关的疏忽却没有进行，或进行了实质审查却在审查中故意或者过失造成申请材料的内容不真实的,行政机关以及相关责任人就该承当对应的责任。

虽然实质审查弥补了单一制形式审查的弊端，但并不能一刀切地认为所有的许可申请都采用实质审查方式，这样不仅延长了行政许可时间，降低行政效率，更可能做出大量不予许可的决定，侵害申请人的权益。所以行政许可的审查应该坚持审慎审查原则，应该进行实质审查的许可项目必须尽到审查义务，而可以进行形式审查的项目做好形式上的书面审查就好，使得行政机关及其工作人员既能有限制地行使自由裁量权，又能充分发挥行政许可的审查功能，形成行政许可申请人与审查机关之间的良性互动。

参考文献：

[1]中华人民共和国最高人民法院公报[Z].2004(3).

[2]罗文燕.行政许可制度研究[M].北京：中国人民公安大学出版社,2003.

[3]余凌云.警察许可与行政许可法[M].北京：中国人民公安大学出版社,2003.

[4]胡建森，汪成红.论行政机关对行政许可申请的审查深度[J]. 浙江大学学报：人文社会科学版，2008(6).

责任编辑：何玉付

Study on the Substantive Review of China's

Administrative License Examination

DONG Xiu-yun

Abstract:According to the statutory conditions and procedures of China's administrative licensing law , those with the substantial contents of the application materials needing examining and verifying should be checked by two or more functionaries designated by administrative organ. This is the legal source of administrative licensing examination as to substance, but it's too vague for substantive examination of the relevant provisions. Therefore, the substantive examination related regulations and procedures needs improving.

Key words:administrative license；the form of review；substantive examination