农村中小学布局调整建议

□文/王晓征

（郑州升达经贸管理学院 河南·新郑）

一、农村中小学布局调整的原因

农村中小学布局调整是在经济社会转型的背景下进行的，改革开放以来特别是进入新世纪以来，农村经济社会发生了深刻的变化，特别是人口数量和结构出现了一些新情况，农民的生产方式、生活方式、思想观念、行为习惯与以往大为不同。总的来说，农村中小学校布局调整顺应了这种变化。

（一）农村学龄人口减少的必然结果。自上世纪70年代以来，我国大力推行计划生育政策，到90年代中后期，由于计划生育政策的落实，农村人口出生率稳中趋降，而城镇化的加速推进，使得农村学龄青少年进一步减少。随着农村人口不断向城镇转移，农村学龄人口的减少，农村生源持续下降，许多村办小学早已难以为继。因此，在计划经济体制下形成的以行政区划分为基础的学校布局，已经难以适应新形势的需要，按人口规模和转移趋势规划学校布局就成为一种必然。

（二）地方政府追求效益的结果。2001年国家开始推行农村税费改革，很重要的一项便是取消乡统筹和农村教育集资。税费改革之后，随着农业附加税、农村集资等的废除，县乡财政收入大幅减少。同时，国家确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育管理体制，乡村两级不再负担农村教育的投入，原本由乡镇承担的教育事权和财权收归县级，农村教师工资由县级财政拨付。然而，由于教育投入机制尚未建立，加之县财政不足，致使农村义务教育资金投入普遍减少，基本办学条件得不到保证，尤其是农村中小学教师的工资和危房改造都面临窘境。迫于财政压力，县级以上的政府倾向于通过调整农村中小学布局的方式集中教育资源，提高办学效率与效益。

（三）优化教育资源配置的必然选择。随着义务教育的逐渐普及，在子女“有学上”的需求得到满足之后，农民群众“上好学”的愿望日益强烈，党和政府正在努力满足这种诉求。2001年，国务院印发的《关于基础教育改革与发展的决定》明确要求，“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”。同时提醒，“在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”。与此同时，国家也出台了一系列措施支持农村义务教育发展，各地针对农村适龄人口减少、农村小规模学校和教学点教育成本高、教育质量难以得到保证的现实，有计划地整合、撤并了一批学校和教学点。

二、农村中小学布局调整的影响

通过中小学布局调整，把一些教学质量不高、生源不足的教学点撤并到中心学校，把有限的教育资源集中起来，从而避免了过去分散办学时普遍存在的教育资源利用效率低下的问题，一定程度上提高了农村办学的规模和效益，促进了师资队伍结构和素质的优化，提升了办学标准化水平和教学质量，促进了区域内教育的均衡发展，但盲目的撤并学校也带来了不少负面影响。

（一）交通安全隐患加大，加重农民经济负担。根据审计署对全国

1，185个县的农村中小学布局调整专项审计调查结果来看，2006～2011年有833个（占70%）县的学校平均服务半径有所增大，其中初中、小学的服务半径增幅分别为26%、43%，平均达到8.34公里、4.34公里；特别是西部地区270个县的初中、小学服务半径增幅分别为47%、59%，平均达到14.35公里和6.09公里。调整后的中小学校服务半径大幅度增加，随之而来的便是交通问题。在审计署重点调查的1，185个县中，截至2011年底，有288个县的1，702 所学校配置了校车。但是，这些校车中的70%存在年检不合格、驾证不相符、无专职管理人员、无逃生锤等安全问题。同时，学校布局调整后，部分农村地区学生上学路途变远，交通、寄宿等教育支出也随之增加，致使这些家庭的经济情况更加紧张，尤其是农村多子女家庭的教育开支骤然增加，加重了农民的负担。

（二）农村中小学辍学率上升。21世纪教育研究院发布的《农村教育布局调整十年评价报告》显示，2000～2010年，农村小学减少22.94万所，减少了52.1%，教学点减少11.1 万个，减少了6 成，农村初中减少1.06 万所，减幅超过20%。大规模撤点并校，客观上造成了部分学生上学远、上学难等问题。受就学距离远和负担重影响，一些地区学生实际辍学人数上升幅度较大（主要集中在初中学校），重点核实的52个县1，155 所学校，辍学人数由2006年的3，963 人上升到2011年的8，352人，增加了1.1倍。

（三）部分中心学校质量难以保证。农村中小学布局调整的本意是通过合理的撤并，提高中心学校的办学质量。但是，由于一些地方政府盲目撤点并校，导致出现各种问题，学校的教育质量也很难得到保证。一是班额严重超标。通过撤并大批的村小和教学点，学生大量集中在一些城镇学校或中心学校，但这些学校扩建或新建速度往往跟不上撤并的速度，导致学校班额严重超标，教学设备也明显不足。许多在超大班额就学的学生，学习成绩反而出现了下降；二是教师工作繁重，无暇顾忌自身素质的提高。撤点并校后，班额的陡增不仅加重了教师教育教学的负担，也加大了教师的身心压力，大大压缩了教师学习提高的时间；三是大部分寄宿学校条件差，配套设施滞后，管理比较混乱。大部分农村学校的学生宿舍不附带卫生间和浴室，有的农村学校学生住的是大通铺，许多学校无力配备合格食堂。大多数学校专职管理人员偏少，由班主任和任课教师兼职负责学生的住宿管理工作，他们缺乏必要的培训和经验，住宿管理比较混乱，存在一定的安全隐患。

三、后撤点并校时期的思路对策

2012年9月，国务院办公厅《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》中要“严格规范学校撤并程序和行为”，“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”，“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”，“要依法规范撤并后原有校园校舍再利用工作，优先保障当地教育事业需要”。至此，大规模的农村中小学撤并行为被叫停，农村中小学布局调整进入“后撤点并校时期”。然而，如何纠正盲目撤并造成的负面影响，是各地教育部门必须面对的重要课题。

（一）理性对待学校的撤并与恢复。首先，政府要有纠偏的勇气。学校布局调整的初衷是整合教育资源、提高教育效率、缩小城乡差距、促进教育公平。但在实际操作过程中，各地政府过分追求效率和经济效益，在少花钱、好管理的逻辑下，把撤点并校当成了唯一目的，甚至是政绩指标，从而导致这一政策严重走偏。针对这种情况，教育部表示，将明确学校撤并的思路原则，慎重对待学校的撤并，充分考虑学生交通安全、寄宿学校条件等多种因素；其次，要理性纠偏，避免矫枉过正。学校布局调整要以学生为本，充分尊重和保证学生及其家长的根本权益。学校的撤并与否必须征求当地多数人的意见，充分考虑农村学校及教学点的合理布局，优先考虑教育的公平取向而非效率因素。因此，对确有必要恢复的村校或教学点，必须采取审慎的态度，严格依照程序予以恢复。当然，恢复村小不是低水平的重复，更不能走回头路，应杜绝一哄而上，大搞恢复重建。对那些难以为继的村小，也不能因为政策或舆论的压力而随意恢复，该撤并的还是要在科学论证的前提下予以撤并。

（二）妥善解决学校撤并后出现的突出问题。首先是交通安全问题。农村中小学生往返家校所遭遇的困难，是学校布局调整后的突出问题，如不妥善解决，不仅对其身心健康和人身安全产生不利影响，而且可能导致农村义务教育阶段的辍学率上升。对于学校撤并后需要车辆接送学生上学的地区，要考虑发挥公共交通作用，改善道路通行条件，增设公交线路和班次，发放学生车贴，方便学生乘坐。公共交通不能满足学生上学需要的地区应创造条件，应提供校车服务，保障校车安全；其次是寄宿学校面临的问题。目前看来，农村寄宿制学校后勤保障和配套设施不完善，管理力量严重缺乏，已经成为影响中小学生学习和健康成长的重要因素。因此，对于学校撤并后需要学生寄宿的地区，要加大投入力度，改善寄宿制学校的办学条件，为寄宿制学校配备好教室、宿舍、食堂、厕所、浴室等设施和必要的管理、服务、安保人员，根据情况配备专职的生活管理人员，给予低年级学生更加细致的照料，以弥补亲情教育的缺失。

（三）合理利用闲置的教育资源。在布局调整过程资源闲置、教师流失问题比较突出，但这又为提高农村教育质量、助推农村发展提供了契机。一是可以根据实际情况推行小班化教学。县级教育行政部门可以根据各乡镇校舍资源和师资情况，逐步推行小班化教学，这样既可以使闲置校舍资源得到充分利用，让流失的教师重回工作岗位，更有利于提高农村中小学的教育质量；二是稳步推进标准化中心幼儿园建设。发展学前教育是对农村基础教育的一个拓展，在当前积极发展学前教育的大背景下，县级教育行政部门可以将闲置的中小学校舍资源，改造扩建成县域内标准化中心幼儿园，把一部分流失的小学教师吸收到幼儿园教师队伍，逐步提高农村地区学前教育入园率；三是可以举办函授学校、职业培训等。建设社会主义新农村，必须培养一批有文化、懂技术、会经营的新型农民，可以充分利用闲置的中小学校舍和设备，对新型农民进行职业培训，将部分流失的村居教师发展成为农业知识培训师。他们学习接受新知识、新技术快，具备将知识与技能快速的传播的能力，多数的村居教师本就是农民出身，在教学中与村民沟通交流比较容易，在培训教师不足的情况下，教师不失为培训新型农民的潜在发展对象。

[1]中国教育年鉴编辑部.中国教育年鉴[M].北京：人民教育出版社，2000～2010.

[2]国务院关于基础教育改革与发展的决定[N].光明日报，2001.6.15.

[3]1185个县农村中小学布局调整情况专项审计调查结果[N].中国审计报，2013.5.3.