农村公共文化产品供给问题与对策分析

郑 鑫

(山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250014)



农村公共文化产品供给问题与对策分析

郑 鑫

(山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250014)

农村公共文化产品作为农村文化的重要组成部分，对其有效供给能够满足农民的基本文化需求，推动社会主义农村文化大发展、大繁荣。当前，我国农村公共文化产品供给中还存在着总量不足、供给失衡、缺少监管等问题。从农村公共文化产品供给现存的这些问题出发，从完善供给制度、改进决策机制、完善多元主体参与机制、完善监管机制角度提出建设性意见，进一步促成我国农村公共文化产品的有效供给。

农村；公共文化产品；供给；需求

十八大指出要加大对农村和欠发达地区文化建设的帮扶力度，继续推动公共文化服务设施向全社会免费开放。从国内大环境看,实现社会文化大发展、大繁荣，推动农村文化发展，有效供给农村公共文化产品是大方向、大趋势。然而当前农村公共文化产品在供给中还存一系列问题，既无法满足农民的基本文化权益也阻碍了新农村建设的开展。因此，对当前我国农村公共文化产品供给现状的分析研究有其重要的理论意义和实践意义。

一 农村公共文化产品供给现状

农村公共文化产品具有正的外部性，对于政治、经济、文化都产生积极的影响，其重要性越来越受到关注。政府加大对农村的财政投入，推动了农村公共文化产品硬件设施和文化产品的快速发展，农村公共文化产品建设开始步入正轨，但是当前还存在一些问题制约着其自身的有效提供，具体体现在以下几方面：

(一)农村公共文化产品供给总量不足

农村公共文化产品供给总量不足主要表现在农民实际需要的公共文化产品数量有限、资源有限，每个农民可以真正享用的公共文化产品数量稀少。近年来，中央用于文化业的财政投入越来越多，但同时也存在用于文化业的财政投入的增速越来越慢，其占国家财政支出的比例也在逐年下降的问题，①这在一定程度上解释了为何农村公共文化产品供给总量不足，即政府财政投入总量有限。此外，对于地区农村公共文化产品，尚未形成系统化的资金投入政策，政府在财政投入上无章可循。对于一些贫困地区而言，在当地政府片面政绩观的影响下，有限的资金分配到其他政绩明显、财政收入多的事项上，导致本就稀缺的文化资源更为紧缺。

(二)农村公共文化产品供给结构失衡

结构失衡是指农村公共文化产品供给内容与农民实际需求之间存在差异。农村人口众多，农村对公共文化产品的需求也受到当地自然、人文风貌的影响，因而农村公共文化产品在供给中应具有鲜明的多样性，但当前由于信息不对称、渠道不畅通等原因，农村自身的文化需求的表达无法真正走入政府的政策议程，自上而下的强制性供给仍是主要的供给模式，而这必然导致农民的实际需求和政府的供给存在一定的差异，产生结构失衡现象。

(三)农村公共文化产品供给区域失衡

区域失衡是指城乡之间、东部和中西部之间在供给上的差异。根据我国统计局国民经济和社会发展公报的数据，可以发现，国家公共财政投入的重心依然在城市，城市的文化事业财政投入占了70%，农村不足30%，②城乡差距较大，城市已经进入享受公共文化服务的时期，农村的公共文化产品基础设施和精神产品建设相对落后；经济发达的东部地区和经济落后的中西部地区，在农村在公共文化产品供给上也存在较大的区域差异，尤其是部分中西部农村地区，基层政府负债累累，无力供给公共文化产品。

(四)农村公共文化产品监管缺乏

农村公共文化产品在建设与使用过程中需要进行相应的监督、管理，从而保证文化资源用之有效，实现效用的最大化。当前我国农村公共文化产品在供给过程中，存在重有形建设、轻监督管理的现象，诸如很多农村书屋在建设中存在形式主义，图书总量不足、种类有限、更新速度慢，农村书屋的管理也存在较大的问题，没有专业人员进行相应的维护和管理，导致这一资源的搁置和浪费，类似事件时有发生，要保证农村公共文化产品的正常使用，必须健全其监督和管理机制，并落实到实处。

二 农村公共文化产品供给的原因分析

当前我国农村公共文化产品财政投入有限、供给总量不足，供给区域失衡、结构失衡，内容匮乏且疏于管理等问题与建设社会主义新农村、构建和谐社会不相适应。

(一)政府事权、财权关系界定不清

在农村公共文化产品供给中，中央政府、地方政府承担不同的职责，但实际上中央、地方责任划分不够具体，省以下的政府的事权、财权的界定甚至模糊不清。各级政府间事权错位、 事权与财权不统一是导致农村公共文化产品供给不足，政府不作为的重要体制成因。③我国实行统一领导、分级管理，由上级决定下级政府的事权、财权，政府供给公共文化产品的过程很不规范，有些事物明确划为中央政府或省级政府承担，但是在执行过程中却甩给基层政府承担。同时，分税制改革后，事权下放、财权上收，基层政府在面对更多的事权、更少的财权时，往往由于其自身的财政压力导致其在供给公共文化产品中效率低下，甚至是资源浪费。

(二)供给制度不公平

公共文化产品作为一种公共物品，其本身具有公共性，农民与居民可以公平的享用。改革开放以来，在片面强调经济增长和城市化战略的引导下，政府对城市投入大量资金和优惠政策，对农村缺乏相应的资金投入。根据国家统计局经济和社会发展统计公报相关数据，看到“十一五”前四年，政府对农村文化事业投入累计达到253.35亿元，对城市投入约644亿元，城市投入约占总投入的71.8%，农村尚不足30%。④城市文化设备完善、种类齐全，与的农村文化设施不足、种类单一形成鲜明的对比，城市居民已经进入享受公共文化产品的阶段，而农民的基本文化权益尚未有效满足。

(三)供给决策机制不合理

根据供求关系原理，为实现效率最大化，政府对农民公共文化产品的供给规模、数量、层次、结构应以农民对公共文化产品的实际需求为依据。但长期以来,我国农村公共文化产品供给采取的是 “自上而下”的决策机制，政府决定供不供给，供给哪些以及如何供给等。⑤政府作为决策主体，在供给公共文化产品中，自身沟通机制不健全，对农民的公共文化需求意见没有形成有效的整合，没有进入政策议程；同时，农民自身缺乏相应的主观能动性，存在政治冷漠现象，无法为政府的科学决策提供有效的意见和建议，进一步加重了政府的决策失误、失效。部分地区的基层政府，忽视民意，片面追求政绩，各级政府尤其是基层政府部门，在片面政绩观的趋势下，不尊重村民表达供给需求、参与决策的权利，导致“寻租”行为。

三 农村公共文化产品供给对策研究

针对我国农村公共文化产品供给的现状，找出存在的问题，坚持以人为本，在坚持经济、效率、公平的原则下，强化政府的供给主体功能以实现有效供给。

(一)坚持城乡一体化的公共文化产品供给格局

坚持城乡一体化的供给格局，营造公平、均衡的公共文化产品供给氛围，这对于改进城乡二元结构具有推动作用。首先，让农民免费或低价享用文化产品，将其纳入制度供给范围之内。其次，政府应加大对农村文化事业的财政投入力度，在供给规划、供给标准、供给政策上向农村倾斜。在供给规划上，在以实现农村公共文化产品又好又快发展的基础上，致力于实现城乡一体化供给的长远目标；在供给标准上，政府在供给中药建立明确的标准尺度，对于投入资源要进行有效性评估，实现资源效率的最大化；在供给政策上，政府应把农村与城市进行对接，坚持公平、公正原则，对农村给予更多的政策扶持、资金支撑，并对投入的资源加强监管。

(二)形成以政府为主导，多元主体参与供给模式

公共文化产品自身的公共性决定了政府是公共文化产品的主要供给者，因此，政府要进一步明确自身职责，发挥公共文化产品供给中主导作用。随着农村经济社会的发展，农村公共文化需求日益多样化、层次化、仅仅依靠政府还是不能满足农村公共文化需求，政府在加大公益性文化部门公共文化产品资金投入的同时，鼓励社会兴办，建立政府和社会共同投入的多元合作机制。对市场而言，首先要确定农村公共文化产品市场供给范围，消除私人资本进入的制度性壁垒。同时合理界定公共文化产品的产权，逐步将农村准公共文化产品纳入市场供给，对于竞争性强，资本投入少、受益范围小的公共文化产品，在接受政府监督下，可以部分或者全部交由私人投资经营。对于社会力量而言，政府可以通过“公办民营”和“民办公助”的方式吸引社会力量参与，政府与社会形成合力，改变农村文化发展滞后现状。

(三)健全公共文化产品决策机制

建立“自上而下”和“自下而上”相结合的公共产品供给决策机制。首先，完善农民的有效表达机制，通过政务公开、阳光政府、民意调查、网上问责等方式，收集、分析民意，并纳入决策过程。其次，健全各级政府的分层决策制度，各级政府要坚决履行自身承担的相应的公共文化产品供给职责，中央与地方、地方省、市、县、乡政府之间在公共文化产品的层次性、特殊性上要建立明确的供给职责体系。最后，加强农民自身文化素养建设，保证农民对公共文化产品需求的理性表达，实现文化资源的有效利用，切实满足农民的文化需求。

(四)完善农村公共文化产品供给的完善监督和效用评估机制

加强对政府在提供公共文化产品中的监管有利于减少资源浪费、保证支农资金有效使用，实现效益的最大化。首先，建立完备的财政预算机制，在科学、合理的预算下，保证支农资金预算支出效益最大化。其次，乡镇政府应做到政务公开、民主理财、民主监督。对包括政务、财务、事务、服务四大类涉及群众权益的事项，进行公开，完善公共财政投资的信息收集、处理反馈系统，保证资金在阳光下运行。再次，要对用于农村公益事业的财政使用情况进行事前、事中、事后监督，加强内部监督和审计监督，由审计部门对支出进行追踪检查，同时将结果向社会公众公布，将农村公共文化资源的监督置于严格的社会监督下，形成制度化的监督约束机制，确保农村公共文化资源真正为农民所用。最后，制定科学合理的绩效评估指标，完善效用评估机制，将考核结果作为考核地方和有关部门政绩的重要依据。

四 结 语

农民在国家政治、经济、文化发展中扮演重要的角色，农民自身的文化权益是否有效满足直接制约中国特色社会文化的发展以及文化大发展、大繁荣，因此有效满足农民的基本的公共文化产品需求不仅必要而且至关重要。

注释：

① 源自：中华人民共和国文化部，财政预决算，http：//www.mcpre.gov.cn/.

② 源自：中华人民共和国国家统计局.国民经济和社会发展公报，.http：//www.stats.gov.cn/.

③ 张天学 . 阙培佩.我国现行农村公共文化产品供给的制度困境与对策[J].社会主义新农村建设理论月刊，2011(5).

④ 源自：中华人民共和国国家统计局，国民经济和社会发展公报，http：//www.stats.gov.cn/.

⑤ 源自：中华人民共和国国家统计局，国民经济和社会发展公报，http：//www.stats.gov.cn/.

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[12]谢 好.农村公共产品供给制度变迁研究[D].华中科技大学硕士论文，2006.

[13]阙培佩.我国农村公共文化产品供给研究综述[J],四川行政学院学报，2011(1).

[14]张天学，阙培佩.我国现行农村公共文化产品供给的制度困境与对策[J].社会主义新农村建设理论月刊，2011(5).

Countermeasure against the Problems in the Supply of Rural Public Cultural Products

ZHENG Xin

(Schood of Public Adminstration,Shandong Normal University,Jinan 250014,China)

Public cultural goods in the rural areas is an important part of the rural culture and its effective supply can meet the basic cultural needs of the farmers and promote the development and prosperity of the socialist rural culture.However，there are some problems in the supply of public cultural goods in the rural areas，such as the insufficient supply,the structural imbalance and the lack of supervision.In order to promote the effective supply of the public cultural goods in the rural areas， this paper analyzes the existing problems，and put forward such countermeasures as perfecting the supply system,improving the decision-making institution,perfecting the multi-participation mechanism and improving the supervisory institution.

rural ares;public cultural goods;supply;demand

2014-11-24

郑 鑫(1990-)，女，山东淄博人，硕士研究生，研究方向：行政管理。

D422.6

A

1671-1181(2015)02-0037-04