改革开放以来政府与市场关系的演变及启示

乔惠波

(天津理工大学法政学院，天津300384)

经济体制改革能否成功，取决于能否处理好政府与市场的关系。政府与市场关系的调整贯穿于我国经济体制改革的全过程，回溯我国经济体制改革的过程，理清政府与市场关系的发展脉络，明确各个时期政府和市场各自的地位与作用，才能正确处理好当前政府与市场的关系，使市场发挥配置资源的决定性作用［1］，政府更好地发挥服务经济和宏观调控作用。

一、政府与市场关系演变的历程

(一)传统计划经济体制的突破。

我国社会主义改造完成后，在参照苏联模式的基础上建立了计划经济体制。虽然在新中国成立初期为我国经济的快速恢复和发展作出了极大的贡献，但是总的来说，这一体制视市场经济为社会主义经济的对立物，排斥市场的作用，致使经济生活严重缺乏活力，经济效益不高，人民的生活水平长期处于低水平。20世纪70年代末粉碎“四人帮”后，党和国家领导人开始逐步认识到这一体制的弊端，强调发挥市场调节的作用。1978年，针对经济管理体制出现的权力过于集中的问题，邓小平指出:“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性。”［2］邓小平虽然没有提及发挥市场的作用，但是已经认识到我国现有经济体制中政府权力过于集中的问题，提出了要大胆放权让利的思想。1979年3月，陈云在《计划与市场问题》一文中提出了计划经济为主、市场调节为辅的思想，揭开了我国经济体制改革的序幕。陈云认为:由于市场调节受到限制，而计划又不能包括所有产品，因此生产不能够丰富多彩，人民日常生活所需的物品十分单调。今后经济体制的改革将围绕计划经济和市场调节这两部分的比例的调整来进行。“计划经济为主、市场调节为辅”的原则在十二大上正式得以确立。

总的来说，这一阶段政府计划的作用仍远远大于市场调节的力度，但是市场已经开始发挥越来越大的作用。政府即使运用计划的手段，也强调要符合经济规律，综合运用各种经济手段来发展经济。

(二)商品经济概念的提出和市场取向改革的全面展开。

传统政治经济学认为，社会主义国家实行计划经济，生产资料归全体人民所有，国家按照个人的需要和劳动的多寡分配产品，从而否定商品的存在，否认交换的必要性，认为商品经济是资本主义特有的经济形态。改革开放以后，不论是在理论界还是实践中，都肯定社会主义国家存在着商品。但是在社会主义经济是否商品经济这一问题上，存在着不同的看法。

党对商品经济的地位和作用问题的认识经历了一个过程。早在《建国以来党的若干历史问题的决议》中就提出“要大力发展社会主义的商品生产和商品交换”［3］。党的十二届三中全会上通过的中共中央《关于经济体制改革的决定》中，对商品经济有了新的认识，对商品经济的地位和作用作了明确的阐述。《决定》指出:“在商品经济和价值规律问题上，社会主义经济同资本主义经济的区别不在于商品经济是否存在和价值规律是否发挥作用”，“实行计划经济同运用价值规律、发展商品经济，不是互相排斥的，而是统一的”。［4］

肯定社会主义发展的是商品经济，在一定程度上明确了计划和市场都是调节经济的手段，注重发挥价值规律的作用，为以后突破计划经济为主的经济模式、建立市场经济体制打下了理论基础。明确提出建立有计划的商品经济，这“标志着中国经济体制以市场为取向的改革的全面展开”［5］。

(三)市场取向改革的进一步发展。

党的指导思想由改革开放前高度集中的计划经济转向“计划经济为主、市场调节为辅”的经济模式后，市场的作用逐渐得到重视，各类市场也逐步发展起来，市场取向的改革理念逐渐形成。

1987年2月，邓小平明确指出“计划经济为主”这个提法已经不能满足经济发展的需要。他认为，计划和市场都是方法，市场“只要对发展生产力有好处，就可以利用。它为社会主义服务，就是社会主义的;为资本主义服务，就是资本主义的”［6］203。随后举行的十三大提出，“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制”［7］。十三大报告的论述实际上是对计划和市场关系的重新界定。扩大了市场调节的范围和功能，计划调节主要以指导性计划为主，指令性计划、指导性计划和市场调节的三分法也没有再提及，取而代之的是“国家调节市场，市场引导企业”的新的经济运行机制，实际上指明了市场要在资源配置中发挥基础性作用。

市场取向的改革必然要进行价格改革。价格改革主要是放开价格，由市场来决定价格。价格放开的改革牵扯面广、影响程度深，加上没有相应的改革经验，1988年的价格闯关失败，出现了比较严重的通货膨胀现象。政府不得不进行治理整顿。1989年又发生了“六四”政治事件，市场取向的改革受到了严重的挑战，出现了对市场化改革和强调市场调节的错误批评。但总的来说，并没有否定市场调节的作用，虽然在调整时期，适当地加强了经济工作的计划性，但是计划经济和市场调节相结合的原则并没有动摇。“我们要继续坚持计划经济与市场调节相结合，这个不能改。”［6］306

(四)邓小平南方谈话和社会主义市场经济体制的确立。

1989年之后，经济增长放缓，改革的步伐明显慢了下来，社会上出现了一些对改革的质疑声音。1992年初，邓小平在南方谈话中再次强调:“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”［6］373邓小平南方谈话突破了传统关于市场经济的看法，对改革的理论和实践产生了巨大的影响。同年举行的党的十四大郑重决定:我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这一体制，“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化”［8］16。只有建立这一体制，才能进一步发展生产力。社会主义市场经济体制目标的确立，标志着政府与市场的关系进入了一个新的阶段。

总体上，这一时期提出要发挥市场配置资源的基础性作用，同时要搞好政府的宏观调控。“国家宏观调控和市场机制的作用，都是社会主义市场经济体制的本质要求，二者是统一的，是相辅相成、相互促进的”［8］481。这是对政府与市场关系的新认识。

(五)进一步完善社会主义市场经济体制阶段。

政府与市场的关系随着改革的不断深入在不断地进行调整。经过不懈地努力，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，经济保持了连续的增长态势，但是经济发展中也出现了许多严重的问题。1997年，东亚爆发了严重的金融危机，我国面临着极大的金融风险。国内，国有企业出现全行业大面积的亏损局面。十五大召开后，国有企业的改革进入新阶段，为了实现国企脱困的目标，“抓大放小”和企业退出一般竞争性行业的改革逐步展开。国有经济的战略性调整使政府直接经营的企业大幅减少，政府把主要的精力投向市场体系的建设上来。公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度的确立，使不同所有制经济都成为市场的平等主体，极大地促进了社会主义市场经济体制的完善。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要使“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”［9］5，这一论断是政府与市场关系的重大理论创新，为处理政府与市场的关系指明了新的方向。

二、考察政府与市场关系演变得到的启示

改革开放30多年，政府与市场的关系逐步演化，市场化的趋势不断明显，政府的作用不断得到调整。这既是我国改革开放的结果，也是我们遵循经济发展客观规律的结果。在分析总结政府与市场关系演化规律的基础上，我们可以得出以下一些结论。

第一，必须坚持市场取向的改革。社会主义市场经济体制改革应该是由“政府主导”向“市场主导”转变的过程，这一发展趋势符合现阶段我国生产力发展的要求，这一趋势是不可逆转的。党的十四届三中全会提出“市场在国家调控下发挥基础性作用”;十六届三中全会提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”;十八届三中全会更是确定了“市场在资源配置中起决定性作用”的原则。市场地位的演变过程说明，唯有坚持市场取向的改革，才能正确处理两者的关系。打破计划经济固有的藩篱，逐步增加市场调节的比例，增强市场调节的作用，直到建立社会主义市场经济体制，正是一步步市场取向的改革保障了我国改革开放取得如此巨大的成绩。

第二，必须正确处理好政府与企业的关系。政府与企业的关系是政府与市场关系的一个重要方面。处理好政府与市场的关系，首先要处理好政府与企业的关系。这是由我国特殊的国情决定的。我国政府与企业的关系主要是指政府与国有企业的关系。改革开放以来，国有企业的改革大体经历了“放权让利、两权分离、建立现代企业制度、国有经济布局战略调整四个阶段”［10］。纵观这一历程，政企分开，使企业的归企业、政府的归政府始终是国有企业改革的一条主线。没有政府对国有企业的简政放权，扩大企业的自主权，社会主义市场经济体制不可能建立起来。在市场经济中，政府与国有企业之间不再是上下级关系，政府通过控制企业的财产所有权，实现了所有权和经营权的分离。政府也把对企业的经济管理职能和资产所有职能分开，国有企业自主决定企业的经济管理，政府通过宏观经济手段引导企业的经济行为，同时履行国有资产管理者的责任。

如今，国有企业还没有实现完全意义上的政企分开，国有资产管理体制还不完善。要继续深化国企改革，政府要克服“父爱主义”，国有企业也不要以“长子”自居，要使国有企业彻底避免政府的直接干预，摆脱对政府的依赖，让国有企业真正成为市场的主体。

第三，必须实现政府的全面转型。只有实现政府的全面转型，使政府从全能政府向有限政府转变，由管制型政府转向服务型政府，由人治政府转向法治政府，才能正确处理政府与市场的关系。新中国成立后，我们的政府是一个全能型政府，国家包揽一切经济事务。社会主义市场经济体制要求经济发展模式由政府主导型转变为市场主导型，减少政府对经济的干预，经济活动的开展主要依赖市场的调节。政府除了宏观调节外，主要负责提供公共产品和公共服务，最终转型为服务型政府。

现在虽然市场经济体制已经建立起来，政府仍表现出很强的介入和干预市场的愿望。要改革现行的政府绩效评估体系，把考核重点从GDP的增长转移到社会公共服务的提供上。政府要摆脱“投资主体”的角色，减少政府的行政审批事项。同时，市场经济是法治经济，与之相适应，必须建立法治政府。政府必须依法行政，带头维护法律权威，改变以前的人治传统，实现人治政府向法治政府的转变。总之，只有实现政府的全面转型，建设服务型政府和法治政府，才能正确发挥政府的作用。

三、如何进一步调整当前政府与市场的关系

第一，重新界定政府与市场的边界。政府和市场各有自己的优势，又各有自己的不足，两者相互补充，经济才能健康有序运行。当前，政府与市场的关系的一个特征是，市场发育不足，政府的权力在某些层面上仍大于市场配置资源的力量。所以，应该清晰界定政府与市场的边界。要认识到“经济发展的主体力量在市场，企业和老百姓才是创造财富的主体，政府应该是创造环境的主体”［11］。2012年国务院发布的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》提出:“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”这项规定其实是对政府与市场边界的重新界定，也是我国调整政府与市场关系的基本准则。十八届三中全会提出市场要在资源配置中起决定性作用［9］5，这是对政府与市场关系的重新阐释，也是界定政府与市场边界的根本准则。

第二，继续加强对产权的保护，完善保护市场主体利益的机制。在经济活动中，政府的基本职责是制定游戏规则，建立保护产权或者说财产权利的制度规范。没有国家强制力的保障，市场主体的财产权利就无法得到有效的保护，市场主体创造财富、创新发展的积极性就会被挫伤，我国现在出现的富人移民热一定程度上就是产权保护不力的后果。但另一方面，国家权力介入经济活动又容易侵害市场主体的财产权利，破坏自己建立的产权制度。解决这一两难问题，首先要明确政府的基本经济职能，就是为产权的确立和运行提供一个公平、公正的制度环境，而不能成为市场参与主体。政府不能即当裁判员，又做运动员。其次要加强法治建设，把政府置于宪法和法律的约束之下，利用宪法和法律来制约和遏制政府侵犯市场主体的冲动。我国宪法规定“公民合法的私有财产不受侵犯”［12］，《物权法》也已经颁布施行，但是已颁行的法律操作性不强，对市场主体产权保护的细则仍不健全，随意侵害企业、农民的财产权利的行为仍不时发生。

第三，减少政府审批事项。政府减少审批事项是现阶段处理政府与市场关系的一个重要举措。在市场经济体制下，传统的计划调节手段已经让位于市场调节方式，过多、过细的行政审批已经成为制约市场机制发挥作用的障碍。行政审批人为设置各种市场准入标准，抑制了企业和个人的投资热情和积极性，忽视了市场和社会的自组织能力和自我协调能力。行政审批也为政府机构寻租活动提供了机会，增加了市场运行的成本，破坏了市场公平、公正的机制，使市场经济走向“坏的”市场经济。行政审批并不能起到维护市场正常运行、弥补市场缺陷的作用。在一定程度上，行政审批甚至人为造成了一些市场缺陷，比如一些企业垄断的现象正是借助政府的行政审批制度形成的，一些地方政府设置行政审批事项，保护地方经济，阻碍统一的市场体系的形成。

党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，把减少行政审批事项作为推进国务院机构职能转变的重要突破口，明确提出，要减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质资格许可和认定，取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，改革工商登记制度，改事前审批为事后监管。这绝不意味着政府对这些领域放任不管了，相反要采取加强事后监督的方式，严格市场监管，维护市场秩序，严厉打击假冒伪劣、破坏市场信用、市场秩序的行为。

［1］ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，2013:5.

［2］ 三中全会以来重要文献选编:上［M］.北京:中央文献出版社，2011:22.

［3］ 三中全会以来重要文献选编:下［M］.北京:中央文献出版社，2011:169.

［4］ 十二大以来重要文献选编:中［M］.北京:中央文献出版社，2011:56.

［5］ 吴爱明，刘文杰.政府改革——中国行政改革模式与经验［M］.北京:新华出版社，2010:88.

［6］ 邓小平文选:第3卷［M］.北京:人民出版社，1993.

［7］ 十三大以来重要文献选编:上［M］.北京:中央文献出版社，2011:23.

［8］ 十四大以来重要文献选编:上［M］.北京:中央文献出版社，2011.

［9］ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，2013.

［10］ 杨志平.中国经济体制改革热点问题［M］.沈阳:辽宁大学出版社，2009:117.

［11］ 高尚全.经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系［J］.全球化，2013(5).

［12］ 十六大以来重要文献选编:上［M］.北京:中央文献出版社，2011:890.