从村民自治到社区自治：中国农村基层民主的发展趋势

王 中 旗

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)



从村民自治到社区自治：中国农村基层民主的发展趋势

王 中 旗

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

基层民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。当代中国的基层民主发源于农村，村民自治促使中国在基层社会普遍实现了民主自治。村民自治在30多年的实践过程中取得了重大成就，但当前已经难以适应时代发展和社会变化的要求了，社区自治成为中国农村基层民主的发展方向。中国农村社区自治是村民自治在新形势新条件下的发展，它意味着通过体制改革和制度创新让公民能够更自由、更切实地行使宪法赋予的基本权利并更平等、更公正地维护和增进合法权益，从而为包括户籍农民和流动人口在内的所有农村社区居民创造一个更加公平正义、开放自由、和谐稳定、民主包容的利益协调机制。农村社区居民自治的发展必将推动农村社会管理体制的变革，从而构建起全体农村社区居民平等参与和共建共享的新型乡村治理体制机制。

村民自治；基层民主；农村社区；社会治理

基层民主政治是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，是我国社会主义政治文明的重要体现。我国的基层民主产生于改革开放之后，并伴随着改革开放的深入和现代化建设的加快而不断发展深化。党和政府也高度重视我国的基层民主实践的发展。在十八大报告中，就提出了要对基层民主制度进行完善的构想，并且明确指出了在城市以及乡村的社区治理中，以及在基层事务中涉及公共事务或公益事业时，使群众进行自我管理、服务、教育，并进行自我监督，从而使这种制度成为人民直接依法行使民主权利的重要形式或方式，因此基层民主政治的实践和发展对于我国政治文明发展和民主政治建设会产生重要的推动作用。中国的基层民主发源于农村，村民自治作为中国农民的又一伟大创造，开启了当代中国基层民主政治实践的大门，并且在快速的传播和普及中通过实践取得了巨大的发展成就。在十八届三中全会上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》获得顺利通过，其中就明确提出要“发展基层民主”，并指出要建立健全居民、村民监督机制，促使广大群众在城乡社区的治理中，以及基层的公共事务或公益事业中，依法进行自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。这不仅仅是对以村民自治为基础的我国基层民主政治的成功经验的肯定，也为包括村民自治在内的中国特色社会主义基层民主政治的发展提出了新的要求。因此，对于中国这个仍然是农业人口占多数、农村发展依然占据全局性地位的大国来说，研究中国农村基层民主的发展变化，对于研究、分析、探讨中国民主政治发展和政治文明建设的方向趋势而言都意义重大。

一、村民自治的产生、要素和经验

村民自治是改革开放以来我国农民自发形成的一项重要创举，它在20世纪80年代继家庭联产承包制后进一步推动了中国农村经济社会的全面变革。家庭联产承包制的推行使农村实现了经济自由，而村民自治的产生则促进了农村的民主政治的发展；农村的经济自由和政治民主不仅成为改革开放后的中国走向自由和民主象征，也构成了中国特色社会主义市场经济的发展和中国特色社会主义民主政治建设的基石。村民自治发源于广西自治区宜州市，是家庭联产承包制实施和“政社合一”的人民公社体制解体后村民为了有效管理村庄公共事务、弥补人民公社解体后农村公共权力真空的自发创设。1980年2月，广西宜山县合寨大队果作村的村民鉴于实行包产到户后人民公社体制由于失去了存在和运行的经济基础而难以有效管理乡村公共事务，通过自发的方式组建起来，成立了全国首个村民委员会，由全体村民经过民主选举产生村民委员会的成员，并授权村民委员会管理村集体的共同事务，我国的村民自治也由此发起。也就在同时，与宜山县相邻的罗城县的部分农村也自发组建起了村民自治组织以管理村庄公共事务，填补人民公社解体后的乡村公共权力空缺。广西宜山、罗城两县的村民自治实践很快就得到了中央的高度重视，全国人大常委会和民政部于1982年派出调查组到这两个县开展村民自治调查，并对两县创设的村民自治实践给予了肯定；在时任宪法修改委员会副主任委员、主持宪法修改的彭真的大力推动下，1982年4月召开的五届全国人大常委会第二十三次会议将“村民自治”纳入了宪法修正案草案，并最终在1982年12月召开的第五届全国人大二次会议上通过的《中华人民共和国宪法》中得到了正式肯定和法律确认。在1982年的宪法中，第111条明确规定：城市以及农村按照居民居住的地区所设立的居民或村民委员会属于基层性的群众自治组织。居民或村民委员会的主任、副主任以及相关委员们必须通过居民选举产生。居民或村民委员会与基层政权之间的相互关系由法律所规定。居民或村民委员会下面设有人民调解、治安保卫以及公共卫生等委员会，以便办理本地区居民的公共事务或公益事业，并对民间纠纷进行调解，对社会治安进行协助维护，并且对群众的要求或意见向人民政府进行反馈。由此可见，此宪法的相关规定也即意味着村民自治制度在我国得到了正式的确立。

由此，村民委员会在我国广大农村地区迅速建立起来，村民自治也得到了快速的普及和发展。1983年6月，已任全国人大常委会委员长的彭真在六届全国人大一次会议上发表讲话，提出要认真总结以城市或农村村民委员会为主要载体的中国特色的基层性的群众自治组织的相关实践经验，大力推广基层群众自治发展；1983年10月，中共中央、国务院联合下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，此文件对村民委员会的设立、职能、产生方式等作出具体规定，明确指出了“村民委员会是基层群众性自治组织”的基本性质，其主要职责是要对本村的公共事务或公益事业积极办理，协助乡级人民政府做好本村范围内的行政和生产建设工作，并提出了村民委员会的主任、副主任以及委员必须由村民进行选举产生的基本要求。在实践操作中，黑龙江省大庆市大同区八井子乡、山东省昌邑县卜庄乡辛庄等开始实行由所有年满18周岁的本村居民直接投票选举产生村委会成员，从而开创了直接选举村委会班子的先河。同时，天津市于1983年率先制订了《天津市村民委员会工作简则(试行草案)》，对村民自治的具体实践进行指导和规范，随后部分省、自治区和直辖市也相继出台了类似的规范性文件；1984年8月，民政部参照各地出台的相关规范、简则起草了《村民委员会组织条例(草案)》，并历经修改、讨论，最终在1987年11月召开的第六届全国人大常委会第二十三次会议上，通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，从此村民自治迈入法治轨道。

《村民委员会组织法》规定，村民自治以“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”为基本原则，由广大村民通过直接行使宪法所赋予的相应民主权利，依照宪法所规定的方针办理涉及本村村民利益的事务，创造属于自己的幸福生活，并进行自我管理、自我服务、自我教育以及管理村庄公共事务，发展村庄公益事业。由各村农民直接选举所产生的村民委员会作为基层群众性的自治组织，使它在民主政治的原则下管理农村社会公共事务的同时，接受乡镇党委政府的指导，并且配合乡镇基层政权完成国家下达的各项工作任务；同时村民委员会作为村庄民主自治权力的代理行使者，代表全体村民向乡镇党委政府反映村民的合理诉求，维护村民的合法权益。乡村直接选举产生村民委员会实行自治并接受乡镇政府的指导并协助乡镇政府进行工作，这在中国农村基层治理中形成了“乡政村治”的基本结构。这种农村的基层治理结构，使得基层民主自治与国家行政管理能够在“乡—村”这一层面得以有效衔接，从而在尊重我国历史文化传统、维护我国基本政治体制的同时，在中国广大农村实现了前所未有的民主治理模式，也推动了中国特色社会主义民主政治的向前发展。在30多年历史进程中，我国的村民自治在实践中不断创新，创造出很多开拓性的地方经验模式，如吉林省梨树县的“海选”模式、山西省河曲县的“两票制”、河南省驻马店的“三上三下公布”、安徽省岳西县的“联选制”以及山东省招远县的“两公开一监督”与河北沧州“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的“青县模式”等农村选举与治理模式。这些实践和创举进一步推动了村民自治的完善，使基层民主深入发展，并且夯实了中国特色社会主义民主政治建设的基础，为之提供了宝贵的经验。

村民自治作为我国基层民主政治发展的重要组成部分，在30余年来各地的探索实践得以不断发展，也为基层社会管理体制的改革积累的经验，并逐步在全社会培养起民主自治的意识，可见村民自治对改革开放后我国的经济、政治和社会发展所具有的重大的历史意义和实践价值。更为重要的是，在村民自治的基础之上，我国部分地区也开启了更大范围和更高层次的民主自治的探索实践。如1998年四川遂宁步云乡的乡长直选的尝试、1999年广东深圳大鹏镇试点的“两推一选”式镇长选举以及2003年后四川雅安的乡镇长直选的一系列探索，都构成了我国民主政治发展的重要成果。这些成果的取得是建立在村民自治的稳定推进和长期实践的基础上的，它们立足于村民自治所形成了民主制度和民主意识，这些成功实践必将为我国基层社会的民主治理的改革和发展提供更为宝贵的经验。

二、社区自治：新形势下村民自治的发展

村民自治开启了新中国的基层民主制度化建设的大门，并在其30多年的实践过程中不断得到发展和完善，不仅构成了农业生产的快速发展、农村面貌的大幅改善和农民利益有效维护的重要制度保障，也为我国的民主政治发展和政治文明建设积累了丰富经验、打下了坚实基础。虽然在具体的实践过程中，不少地方由于没有能很好地协调村“两委”的关系、解决好“乡政”与“村治”的矛盾，从而导致很多地方的村民自治出现了扭曲甚至畸化，但村民自治的历史意义和积极影响是值得充分肯定和大力发扬的。但是，随着社会快速发展和农村急剧变化，村民自治能够得以有效实行的经济和体制基础正在逐渐消解：一方面是大量青壮年农民外出务工就业导致村民自治在实际运作当中由于人力资源的匮乏而出现的低效和衰解现象；另一方面是由于村民自治中的政经不分、村社不分造成农村集体资产经营管理中矛盾多发、农村公益事业发展缓慢。而更为关键的是，改革开放和市场经济体制的确立促使我国人口在城乡之间、地区之间出现了大量流动，很多地区的农村尤其是城乡结合部、城中村不单有人员外流也有人员流入，但由于户籍制度的原因这些流入安居就业的新居民不能参与到所居住、所就业的村庄的基层民主自治中，他们的权利难以有效行使，利益难以充分维护。村民自治是建立在以户籍制度为基础的行政管理体系基础之上的，是本村户籍居民的自治，自治权是以村庄集体土地所有为基础的，是以土地产权关系为权力边界的，村民自治实际上只是在本村拥有土地产权的村民才能享有的权利，从而具有极强的封闭性和排他性[1]。村民自治作为改革开放初期的制度产物，难以适应当前中国的多元、流动社会的基层民主自治的发展需要了，由此，时代发展和社会变化要求“农村社会从静止、封闭向开放和流动转变，基层民主自治从‘村民自治’向‘居民自治’转变”[2]，因此，社区自治成为农村基层民主自治的发展方向。

社区是人类生活的基本单元，是“基于一定的地域边界、责任边界、具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感”[3]78的生活共同体，构成了社会良性运行的基本细胞，绝大部分社区成员的基本生活就是在本社区内完成的，他们所消费的各种生产、生活资料是以家庭为单位进行的，由此建立了社区多种人际关系，在社区内共同面对生活中遇到的各种困难及难题[4]9。农村社区是农村居民生活的最基本单元，作为农民生活共同体的农村社区对村民来说具有十分重要的地位，农村最基层的组织单位以及农村公共服务和管理的组织平台都是农村社区；通过农村社区这一基层组织单位，农村才能有效地引入国家公共服务，使国家的公共政策得以有效落地[1]。虽然在地域范围上，农村社区与行政村、村组有重合之处，但在体制上农村社区是为所有居住在本地区的农村居民提供便利、满足需要、获得认同、增进交往的生活共同体，而不是如行政村那样更多地为本地户籍农民提供服务、维护利益的行政管理单元，因此，相对于以行政村为单元、以行政管理为目的的村民自治，社区自治更注重在管理中将服务惠及所有居民、维护与增进所有本社区农村居民的合法权益。所以，农村社区自治相对于村民自治而言，不仅意味着参与主体的扩大、边界更加开放、更具普惠性和灵活性，更是一场整体的改革和体制的变革。

党和国家对于农村社区建设和以农村社区为载体的基层民主自治的发展给予了高度重视。2006年10月中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中就明确提出了“积极推进农村社区建设”的指示，也就是要把农村社区建设成管理有序、服务完善的社会生活共同体，并且这种任务完成的前提必须是建立并健全新型社区管理体制和服务机制，这不仅为我国农村社区建设指明了方向，也明确农村社区社会管理体制的改革和创新原则要求。民政部于2006年9月下发的《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》(民函[2006]288号)中也明确指出：大量的实践验证了开展农村社区建设，有利于把各项政策措施在新农村建设中落到实处，引导政府的社会管理和公共服务向农村延伸，搭建有效的推进社会主义新农村建设的平台；有利于农村利益关系的协调，调动广大群众和社会力量参与新农村建设，化解农村社会矛盾，这对于加快城乡一体化建设具有重要的意义。尤其是2015年5月，中共中央、国务院联合下发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，明确提出要加强农村社区建设。这不仅有利于推动户籍与非户籍居民之间的和谐相处，有利于促进政府的公共管理和公共服务与村民的自我管理和自我服务进行更深入地互动衔接，而且也有利于农村社区自治和服务功能的增强，为农民的幸福、农业的持续发展、农村的和谐稳定奠定坚实基础。由此可见，农村社区建设作为今后农村社会发展的方向要求，不仅是通过公共服务的覆盖与改善加快农村经济社会发展、提高农民生产生活水平，而且需要通过体制改革与制度创新，充分发挥村民民主自治的能力，将农村内生活力与国家发展推力有机结合起来，以实现农村民主自治与国家行政管理的有效衔接并以此推动国家政权与农村社会的良性互动，从而在加快农村经济社会发展、促进农民生活水平改善的同时，使广大农村能够与国家发展和社会进步协调推进。

在需要构建的新型农村社会治理体制中，作为村民自治发展新阶段的农村社区居民自治构成了核心主体，从而实现居民自治与政府管理的有效衔接和良性互动。由此可见，建立在农村社区基础上的居民自治，不仅要管理好村庄公共事务，发展好村庄公益事业，更需要通过普惠的、均等的公共物品和公共服务供给，在提高农村发展程度、改善农民生活水平、优化乡村设施环境的同时，更好地化解农村社区矛盾冲突，促进农村社区和谐稳定，从而为推动城乡均衡协调发展和社会主义新农村建设提供强有力的体制支撑。因此，以社区自治为方向的中国农村基层民主实践，必须逐渐打破城乡界限和户籍壁垒，通过农村集体产权改革、农村协商民主发展、农村发展成果共享、农村事务参与管理，推动村民自治向更加开放多元、更加自由平等、更加公平正义、更加和谐融洽的社区自治的转变，从而既能进一步激发农村基层民主自治的活力，又能让农村社区的所有居民能够平等地参与到村庄公共事务管理中，以此促进农村经济社会的全面协调可持续发展。

三、农村社区时代的乡村治理

基层民主是党领导人民当家作主的重要形式，是广大人民群众行使宪法赋予的基本公民权利、维护和增进合法权益的重要途径，不断加强基层民主建设、完善基层民主制度对于建设中国特色社会主义民主政治而言至关重要。十八大报告明确指出要健全基层党组织的领导，建立充满活力的群众自治机制，并且以推动有序参与的扩大、推进信息的公开化、加强民主协商为重点，使范围和途径得以拓宽，内容和形式得以丰富，切实保障人民享有充分的民主权利，这对我国基层民主政治的实践和发展提出了基本要求和发展方向。建立在作为农民生活共同体的农村社区而非政府行政管理单元的村组基础之上的社区自治，是中国农村基层民主的重要发展方向，它标志着中国将通过范围更大、层次更深的改革，推动基层民主发展和民主政治建设，将通过体制改革和制度创新让公民能够按照中国特色社会主义协商民主的基本要求，更自由、更切实地行使宪法赋予的基本权利并更平等、更公正地维护和增进合法权益。

正在我国广大农村地区逐步试点推进的社区自治是我国基层自治组织的创新形式，是能够服务凝聚群众以及充分调动群众的组织形式，是最能接近民情基层、最能靠近百姓的组织形式，农村社区的基础性和根本性作用主要是能够体现并能充分代表广大人民的根本诉求和根本需要，使广大人民的根本利益和根本权利能够充分满足，使广大人民的积极性、能动性能够得到充分的发挥[5]。十八大报告明确提出在中国特色社会主义民主政治建设的过程中要更加注重民主制度的健全和民主形式的丰富，从而充分保障在中国特色社会主义民主政治实践过程中人民能够依法行使“四个民主”的基本权利，这就更需要通过体制改革和制度创新来更好地实现和发展公民基层民主自治。尤其是2015年5月中共中央、国务院联合下发的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，明确提出村民委员会组织法的实施要认真贯彻，村民委员会和村务监督机构要加强建设，农村社区建设中重大问题的民主决策、民主监督机制要进一步完善。这为我国农村社区的居民自治的发展进一步指明了方向：即在坚持村民自治的基本原则的基础上，对农村基层民主自治制度进行进一步的完善，不能使其仅停留在“选举民主”和“投票民主”之上，而是在村庄公共事务管理的全过程中更好地践行民主政治的基本要求，让民主政治成为乡村生产生活的常态与准则。而且，农村社区居民自治的发展，更意味着中国要不断通过改革创新，逐步打破城乡二元结构，实现城乡一体化发展，从而为包括户籍农民、外来人员在内的所有公民创造一个更加公平正义、开放自由、和谐稳定、民主包容的政治制度，让农村社区的全体居民都能够参与到和自身利益密切相关的村庄公共事务的管理过程中，通过民主协商的农村社区居民自治而充分地表达意见诉求，维护合法权益，由此在我国广大农村实现全体居民的平等参与和共建共享。

“村民自治”向“居民自治”的转向进一步推动了我国农村社会治理体制的变革。新形势下的农村社区建设要顺应市场经济运行规律和城乡一体化协调发展的要求，以实现农村社区全体居民的平等参与和共建共享，这就必然会推动农村社会治理体制的深层次变革：包括通过农村集体产权改革实现村社分开和政经分离，以及通过建立代表和直联机制让外来人口能平等地参与到村庄公共事务管理过程中等。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强城乡社区协商的意见》中明确提出了“基层政府及其派出机关、村(社区)党组织、村(居)民委员会、村(居)务监督委员会、村(居)民小组、驻村(社区)单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方可以作为协商主体”的规范和“涉及行政村、社区公共事务和居民切身利益的事项，由村(社区)党组织、村(居)民委员会牵头，组织利益相关方进行协商”的要求。这就意味着新型乡村治理体制机制的建立不仅需要进一步推动村民自治的发展与深化，也需要推动现在的“乡—村”关系从“指导—协助”向“协调—合作”方向的转变，以及范围更广、层次更深并且能实现跨行政区划和超户籍制度的民主协商机制，这都是农村社区居民自治在持续推进的过程中不断探索实践所要解决的问题。

[1]项继权.农村社区建设：社会融合与治理转型[J].社会主义研究，2008(2).

[2]项继权.从“社队”到“社区”：我国农村基层组织与管理体制的三次变革[J].理论学刊，2007(11).

[3]滕尼斯.共同体与社会[M].北京：商务印书馆，1999：78.

[4]于燕燕.社区自治与政府职能转变[M].北京：中国社会出版社，2005：9.

[5]周悦，崔炜.社会参与理论下的农村社区建设现状分析与机制构建[J].前沿，2012(17).

2015-01-06

10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.004

D616

A

1000-2359(2015)06-0017-05

王中旗(1980—)，男，河南平顶山人，华中师范大学政治学研究院博士研究生，主要从事当代世界政治经济问题研究。