论一事不再罚原则之同一个违法行为的认定

陈盼盼

(郑州大学，河南 郑州 450000)

论一事不再罚原则之同一个违法行为的认定

陈盼盼

(郑州大学，河南 郑州 450000)

自《行政处罚法》颁布实施以来，“一事不再罚”原则一直是行政法学界讨论的热点问题之一。在学术界，对这一原则的理解存在诸多分歧，最为突出的是对“同一个违法行为”的认定问题；在实践中，不同地区对同样情况多进行不同处理。事实证明，对“事实上的一行为”与“法律上的一行为”的多元化理解以及相关立法的缺失导致了该原则在执法领域中的不统一，从而使相对人的合法权益无法得到保障，交通管理秩序得不到有效改善。随着我国经济的飞速发展，该现象每况愈下。运用一事不再罚原则、比例原则、法律保留原则等有关法学理论，并结合北京地区、台湾地区的具体实践，对一事不再罚原则之“同一个违法行为”的认定标准进行分析，为完善我国相关制度提出一己之见。

一事不再罚原则；同一个违法行为；比例原则；法律保留原则；立法裁量

众所周知，千呼万唤始出来的《行政处罚法》为行政管理带来了诸多便利，然而其第24条(一事不再罚原则)却在实践中备受争议。该条款规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”在私家车日渐增多而停车位未同步增长的当今时代，“停车难”、“一位难求”成为公众茶余饭后的热议话题。停车难的客观现状，带来的法律问题也不容忽视。如果当事人在禁停区同一位置违章停车，短至两小时，长达几天，究竟应该依据怎样的标准认定并进行处罚，才能既合乎比例原则，又能达成行政管理之目的呢？在行政执法领域中运用一事不再罚原则，小到对违章停车行为数量的判断，大到对违法行为的认定，都存在认定难的问题。因此，探讨对一事不再罚原则之同一个违法行为的认定，具有很强的现实意义。

本文立足我国行政执法现状，采用理论联系实际的研究方法，在借鉴“我国台湾地区”先进经验的基础上，较详细地剖析了如何在一事不再罚原则的适用中认定“同一个违法行为”。本文从“事实上的一行为”与“法律上的一行为”两个方面剖析法律拟制说，并结合比例原则评析“我国台湾司法院释字第604号解释”中就相关问题的判决，最后为完善我国对“同一个违法行为”的认定提出了一些建议。

一、一事不再罚原则的适用

目前，我国大陆地区对违规停车、超速驾驶等问题未给予足够重视，大多数地区都没有制定相关的法规命令，然而北京市却率先出台过相关政策，可谓凤毛麟角。如2010年公布的《北京市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告》规定：“按车牌尾号工作日高峰时段区域限行的机动车车牌尾号分为五组，每13周轮换一次限行日。”〔1〕

考虑到特殊时期的交通状况，该通告并非在规定时间内一成不变，可以适时在其总体框架内进行灵活变通。如北京市公安局2011年1月20日发布的《关于2011年春节期间调整工作日高峰时段区域限行交通管理措施的公告》规定：“根据《国务院办公厅关于2011年部分节假日安排的通知》，2011年1月29日、30日，2月2日至8日，2月12日、13日，机动车不受上述通告的限制。”〔2〕由此可见,除了北京市人民政府可以制定限行措施以外，北京市公安局也享有该项权力。又如2011年北京市公安局发布的《关于工作日高峰时段区域限行机动车车牌尾号轮换办法的通告》规定：“将2011年4月10日至2012年4月10日期间按车牌尾号工作日高峰时段区域限行的机动车车牌尾号分为五组，每13周轮换一次限行日。非本市进京载客汽车工作日9时至17时限行的车牌尾号按上述轮换办法执行。”〔3〕该政策并未将非本市进京载客汽车排除在外，一视同仁，为解决交通拥堵、停车难等问题提出了有效举措。

北京市有关车辆限行的措施不单从车牌号入手，对车型也有一定的要求。如“2014年起，六环路内及远郊区县城关镇禁止黄标车通行；相关部门不予办理营运证、通行证；每季度进行排放检测；对违反禁行规定的黄标车，予以罚款并记分，每4小时处罚1次且每日处罚不超过2次。2015年，将淘汰全部黄标车。”〔4〕北京市从车牌号、车型等方面双管齐下规定限行措施，为减少高峰期车流量、缓解交通拥堵压力提供了有效措施，从而为安全出行保驾护航。

上述政策在给广大市民带来出行便利的同时，也产生了一定的负面效应。如新华网《北京市交管局证实：违反尾号限行车辆实施连续处罚》的报道中提道：“记者了解到，截至去年年底，北京市对于违反限行规定的车辆一直采取‘一日不二罚’的办法，无论违反限行规定的行为次数多少，一天内只进行‘一次罚款100元、不计分’的处罚。一些司机便钻了这个空子，拿100元罚款当做限行日的通行费，甚至出现‘400元包月’的说法。”〔5〕面对一事不再罚原则这把双刃剑，如何适用才能实现遏制违法驾驶、减轻交通压力、保障交通安全、维护当事人合法权益的执法目的呢？显然该问题事关公众利益，这不仅需要立法机关规范立法、执法机关严格公正执法，还要求当事人自觉自律、不折不扣地遵守交通管理规则，提高交通安全意识，从自身做起，力争文明出行。对此,笔者展开如下详述。

(一) 一事不再罚原则的内涵与意义

我国《行政处罚法》第二十四条明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该规定有如下内涵：(1)适用该条款是基于相对人只有一个违法行为。(2)该规定仅适用于行政处罚诸多措施中的“罚款”一类，“警告、责令停产停业”等其他行政处罚种类不在此限，即并不排除其他处罚方式的适用，如既罚款又没收物品。(3)针对相对人的同一个违法行为，行政机关不得以同一事实和同一根据给予两次以上处罚。(4)某一行政机关对相对人的违法行为进行处罚后，其他机关不得再以同一主要的事实和理由进行处罚。此外，广义的一事不再罚原则还包括该法第22条(构成犯罪案件的转移)和第28条(刑罚的折抵)，意在区分刑事责任和行政责任，同时也避免了相对人遭受过度处罚。因此，一事不再罚原则究竟为何而设值得深思。

为什么立法者仅规定了在实施罚款这一行政处罚时必须遵循一事不再罚原则呢?罚款是最普遍的行政处罚方式，是行政机关对做出行政违法行为的相对人进行的一种经济制裁方式，即强制相对人在限期内缴纳一定数额金钱的处罚，通过使行政相对人经济上的既得利益遭受损失来达到警戒制裁的作用。

为了“维护公共利益和社会秩序”,行政处罚也要以纠正违法行为为目的。《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”然而，即使对违法相对人进行多次罚款处罚，也未必能起到纠正违法行为的功效，所以，对同一个违法行为给予多次罚款处罚不仅违反了应当首先纠正违法行为的初衷，也不符合比例原则。但是对于其他功效不同的行政处罚形式，对同一个违法行为予以两次以上的处罚能在一定程度上起到及时纠正违法行为的作用。如对生产假冒伪劣产品的企业仅处以没收违法所得、没收非法财物的行政处罚措施，这并不足以遏制其违法行为,而吊销企业营业执照则能达到彻底纠正违法行为的效果。纠正过后再出现类似的情况，依然可以用同样的处罚方式进行有效的制裁。所以，基于不同行政处罚形式的作用、功效不同，“一事不再罚”原则仅适用罚款这一行政处罚形式,在一定程度上是和行政处罚的根本目的相适应的。

此外，《行政处罚法》也以“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”为己任，对相对人的同一个违法行为进行一次罚款足达目的时，没必要更无合法依据进行多次罚款，否则，行政机关便有“以处罚创收”之嫌。因此，如何认定“同一个违法行为”便成为实践中一事不再罚原则适用的难点。

(二) 实践中“同一个违法行为”引发的争议

先来看一个郑州市的真实案例。在郑州交警支队网站上“来信回复”板块，某位当事人说：“我在该路段车辆一直停放了一星期没有挪动，收到1张罚单和3个网上查询到的违章，请问这合理吗？关键是车辆这一周时间一直是停放状态没有挪动，如果停靠时间是一个月的话，是不是要收到30张罚单呢，这样处理是不是太简单粗暴了？”交警支队回复说：“您好：同样地点违章，不同时间可以进行多次处罚。”如此简单的回答，能让行政相对人信服吗？

再看一个来自北京市的案例*这个案例来自2008年3月19日的《北京晚报》，报道的题目为《持续超速算几次违章，不服第二次处罚驾驶者输掉官司》。，2005年7月10日上午，付先生驾驶小客车返程途中，在某个路口因超速被自动监测设备拍照记录。五分钟后，付先生又开了10公里，在同一路段的另外一个路口，又被超速自动检测设备拍了下来。之后，交通队对其“两次”超速行为分别作出了处罚决定。付先生对“第二次超速处罚”表示不服而申请行政复议，行政复议机关维持原处罚决定后，付先生又提起了行政诉讼，在败诉后又提起上诉，二审驳回上诉、维持原判。该案例是在传达被自动监测设备拍照几次就应被处罚几次的信息吗？

回顾上述案例，不由自主地产生如下质疑：行政机关查处违章停车、超速驾驶等违法行为的标准是什么？判定“同一个违法行为”与“多个违法行为”时，对空间距离和时间间隔的要求有哪些？

二、理解“同一个违法行为”

(一)“同一个违法行为”的概念

“同一个违法行为”，有别于“同一类违法行为”，后者一般是指性质相同或者相似的多个违法行为，如在不同的公共场所随意倾倒垃圾，给公众生活带来严重不便。“同一个违法行为”包括“事实上的一行为”与“法律上的一行为”两种情况。“事实上的一行为”是指从行政相对人的角度出发，一个理性的善良的非法律人根据一般的社会观念或积累的生活经验，自然观察所理解的一个行为。如在一起群殴事件中，同一个人殴打了对方的几个人。“法律上的一行为”，顾名思义，是指法律上所拟制的一个行为，可能是将多个事实上的一行为合并为法律上的一行为，如连续违法和牵连违法。连续违法是指行为人基于同一概括的主观过错，连续实施性质相同的数个违法行为。我国《行政处罚法》第29条第2款规定：“违法行为有连续状态的，从行为终了之日起计算。”因此，在实践中，对连续违法行为一般是按一个行政违法行为进行处罚的。而牵连违法，是指以实施一个违法行为为目的，但其手段行为或结果行为又分别构成其他行政违法行为，如为了销售不合格产品而假冒他人注册商标。对于牵连违法，一般也是按一个行政违法行为进行处罚的，但国家有特别规定的除外。此外，“法律上的一行为”也可能是将事实上的一行为切割成多个法律上的行为，如相对人在同一地点违章停车长达一周，严重影响了交通顺畅，对其多次查处并罚款也在法理情理之中。综上所述，“法律上的一行为”可能是数个“事实上的一行为”的累加，也可能是对“事实上的一行为”的切割，这取决于执法目的与执法方式等诸多方面的因素。然而，上述分析仅仅是从理论上解读“同一个违法行为”，其在实践中的运用如何？

(二) 对“同一个违法行为”认定的域外实践

早在2005年，“我国台湾地区司法院释字第604号解释”就针对“同一个违法行为”的认定问题进行了深入的探讨，其对法律拟制说的剖析更是耐人寻味。

先回顾一下案件事实。该案件发生于2002年3月9日，当事人因故须速返家中，因过失将车停于禁停区。当日下午5点，台北市政府警察局查处其违章停车行为，大约14个小时后，上述机关再次对其进行查处。当事人不愿支付第二张因同一违章事实开具的罚单，提出如下理由：(1)上述机关先后两次查处其违章行为，违反比例原则和一事不再罚原则；(2)机关的处罚依据《违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则》第12条第3项与第4项牵涉宪法所列举之自由权，违反法律保留原则。该解释以“每举发(查处)一次，即认定有一次违反行政法上义务之行为发生而有一次违规行为，因而对于违规事实继续之行为，为连续举发者，即认定为多次违反行政法上义务之行为，从而对此多次违规行为得予以多次处罚，并不生一事不二罚之问题”为由驳回当事人的异议，后当事人再次提起抗告，亦遭驳回。

本案中，当事人因故将车辆停于禁停区长达14个小时，先后两次被查处，也因此收到两张罚单。该机关进行查处所依据的标准是2001年5月30日修正发布的《违反道路交通管理事件统一裁罚标准及处理细则》之第12条第4项，其规定“每逾两小时，得连续举发(查处)之”。该判决认为：“就其因此而造成人民可能受处罚之次数及衡量人民须因此负担缴纳累计之罚款金额仍属有限，衡诸维护交通秩序、确保交通安全之立法目的而言，尚未逾越必要之程度。”*我国台湾地区司法院大法官议决释字第604号解释，院台大二字第0940023057号，中华民国94年10月21日，第4页。可见，在“我国台湾地区的司法院”看来，对违章停车行为以“两小时”为标准，将事实上的一行为切割为法律上的数行为，是符合比例原则的。笔者表示赞同。首先，考虑到长时间违章停车对交通状况的影响，对“事实上的一行为”进行切割是达成维护交通秩序、确保交通安全之目的所需，符合必要性要件；其次，以“两小时”为切割标准，有利于督促违法行为人及时履行将车辆驶离禁停区、恢复交通顺畅之义务，符合妥当性要件；再次，该切割理论无论相对于交通管理目的，抑或违法相对人接受罚款的承受限度，还是对外的警戒效果，均没有超出必要的限度，符合比例性要件。切割标准统一化，便于执行机关一体化操作，从而避免了滥用裁量权的危险。对此先进经验，笔者认为我国大陆地区可酌情予以借鉴。

三、我国对“同一个违法行为”认定的不足与完善

(一) 我国对“同一个违法行为”认定的不足

观察我国对“同一个违法行为”的认定现状，不难发现，其存在以下问题：(1)无论是学术界，还是现实生活中，对“同一个违法行为”的理解都存在诸多分歧。在没有通说明晰概念的情况下，公众难免会出现理解难的问题。当一个法律术语在理论上尚不具备明确清晰的概念时，实施起来更困难。(2)相关立法存在空缺。就目前而言，我国相关立法中除了《行政处罚法》“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定外，没有相应的配套立法，在宏观上尚不健全，更别提微观方面的具体制度设计了。(3)在实践中，由于尚无统一立法，再加之我国各地区诸多方面的差异，所以尚无统一对策。相同的问题，往往因地而异，处罚的力度参差不齐，彼此之间毫无经验可供借鉴。

(二) 对“同一个违法行为”认定的制度完善

通过对“我国台湾地区司法院第604号解释”的分析，我们不得不承认，在对“同一个违法行为”的理论研究与实践操作方面，“我国台湾地区”走在前面。对此，我国大陆应当借鉴其精华之处，结合大陆行政执法现状，将其灵活运用并付诸实践。

然而，对于该解释提到的“立法者应将连续举发(查处)之间隔期间明定于法律之同时，宜在符合授权明确性之原则下，容许主管机关得因地制宜，缩短连续举发(查处)之法定间隔期间之僵化，而影响交通秩序之维护”，笔者对其在大陆地区的直接引用表示质疑。为规范对“同一个违法行为”的认定，首先要思考对其立法应定位于何种位阶，因此，需要参酌法律保留原则。

从理论上来说，法律保留原则是对行政立法自由裁量权的一种限制手段，考虑到作为弱势一方的公民力量之薄弱，人身权利的重要性及易受损害且难以恢复的特点，因此应当将对公民人身权利的处罚设定权提升到法律层面来运作。结合本案，对违规停车行为进行查处是为了达到维护行政管理秩序、保障交通安全、保护相对人合法权益的目的，这也是行政机关的本职工作，那么，行政机关所依据的规范要么是法律的明确规定，要么是法律的明确授权。在某种程度上，对当事人进行罚款属于法律保留原则之“限制人身自由的强制措施和处罚”的范畴，因此原则上可由法律加以规定，但考虑到立法的效率、威慑力以及各地区的经济状况、地理差异、交通状况等诸多因素，加之认定违章停车、超速驾驶等行政违法行为的专业性与技术性要求，应建设性地探索新的交通管理立法体系。在遵循《道路交通安全法》的前提下，应由国务院公安部制定部门规章，从而在合理范围内统一处罚标准。然而，就统一制定认定“同一违法行为” 的标准而言，公安部不得不考虑其效力的覆盖面及实施的可行性。首先需要通过网络交流、实地调研等多元的方式搜集相关信息，之后便是对铺天盖地的信息进行筛选和整合。换言之，公安部既要考虑到全国各地公安局的执法现状、出妙招力除弊端，又要关注公众呼声、寻找大众需求的最大公约数；既要“赏罚分明”，有统一的“度量衡”，又要因地制宜，留有一定的裁量空间，以实现实质意义上的公平执法，任何一方面都不可偏废，可见其前期准备工作异常繁重。然而熟知地方交通执法现状的地方人民代表大会或地方人民政府也应积极参与，在公安部规定的裁量区间内，根据地方特色制定具体实施细则并适当取值，同时也要做到随交通状况的变化快速反应。

总之, 确保交通安全，改善交通秩序，应加强对交通管理的制度建设。为实现该目的，首先要将以国家法律形式通过的《道路交通安全法》视为相关法规体系中的“宪法”，以国务院制定的有关实施《道路交通安全法》的具体办法和关于道路交通管理诸多方面的行政法规为主体，以公安部制定的部门规章及地方性道路交通管理法规为必要的补充。此外，在努力维持我国道路交通管理法规体系基本稳定的前提下, 及时根据实践的需要适时调整以追求效果的最优化。

为解决我国行政执法领域中存在的“认定难”的问题，在借鉴“我国台湾地区”相关先进举措的基础上，首先要从法律层面明确授权公安部于特定授权范围内设定相关处罚法规；其次，公安部应依法定程序，在考虑相关因素如各地区不同经济、地理、交通等状况的情况下，科学合理地规定一个区间值，明确对违章停车、超速驾驶等违法行为的数量认定等专业性技术性较强的参考标准，便于实施操作；再次，应加强对公安部规章的审查力度，避免行政机关“以处罚创收”的立法漏洞。此外，在互联网无所不在的当今时代，尊重政府合法管理的同时，应保障《政府信息公开条例》有效实施，实行各地区对行政违法行为的录入信息共享制度，且要严格遵守裁罚分离制度。随着经济的飞速发展，完善认定“同一个违法行为”的制度建设变得十分必要和迫切，除了应在法律层面不断完善相关规定外，还需要广泛普及交通安全知识，使广大的行政相对人提高交通安全意识，文明出行，齐心协力创造文明和谐的交通环境。唯其如此，对“同一个违法行为”的认定难问题才能从根本上得到解决，我国交通管理状况才能得到质的改变！

〔1〕北京市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告〔N〕 .北京日报，2010-03-16.

〔2〕关于2011年春节期间调整工作日高峰时段区域限行交通管理措施的公告〔Z〕.北京市公安局公安交通管理局网，2011.1.20.(http://www.bjjtgl.gov.cn/publish/portal0/ ，2014-05-06.

〔3〕关于工作日高峰时段区域限行机动车车牌尾号轮换办法的通告〔EB/OL〕.http://www.bjjtgl.gov.cn/publish/portal0/ ，访问于2014年5月6日).

〔4〕 北京明年起六环路内“扫黄”，2015年淘汰黄标车〔N〕.新京报，2014-01-04.

〔5〕 北京交管局证实：违反尾号限行车辆实施连续处罚〔EB/OL〕.http:∥news.xinhuanet.com/2011-01/07/c_12957951.htm，2014-05-06.

(责任编辑 王 勇)

On Reorganization of the Same Illegal Act in Principle of One Administrative Penalty for One Illegal Act

CHEN Pan-pan

(Zhenzhou University,Zhenzhou,Henan 450000)

In academia, there exists many differences in understanding the principle of one administrative penalty for one illegal act, the most prominent is how to define “the same illegal act”; In practice, different areas have different methods. Using the related theory of law and combining with the concrete practice in Beijing area, and Taiwan region, the paper analyzes the definition standards of “the same illegal act” in the principle, and put forward his views to perfect the relevant regulations in China.

one administrative penalty for one illegal act; the same illegal act; proportion principle; legal reserve principle; legislation discretion

2015-04-30

陈盼盼(1990-)，女，河南漯河人，郑州大学2014级宪法与行政法专业研究生。

DF312

A

1672-2663(2015)03-0100-04