河北省高校内部控制现状研究

张世敏，尹伟娜，于珍珍

（1.河北经贸大学 审计处，河北 石家庄 050061；2.河北经贸大学 会计学院，河北 石家庄 050061）

一、研究背景及调查概况

近年来，随着我国经济持续稳定的发展，高等教育的发展也实现了不小的飞跃，特别是自1999年国家出台高等院校扩招政策以来，我国高等院校在校生人数令人叹为观止，其规模之大，前所未有。然而伴随着高校的合并浪潮以及持续不断的扩建过程，其产生的问题也是层出不穷。近些年来，工程、财务、招生、决策等方面成为了高校腐败的高发领域，作为非营利组织的高等院校为何会呈现出这一幕？其关键原因还是由于内部控制的设计与运行机制产生了掣肘。

为了全面了解高校内部控制机构设置与人员配备、内部控制设计及运行情况，本课题组采用了问卷调查的研究方式。调查问卷的内容来源于2014年1月1日开始执行的《行政事业单位内部控制规范》。问卷调查的设计分别从风险评估、单位层面内部控制、业务层面内部控制三大方面入手，其中，业务层面的内部控制又细分为预算业务控制、收入业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等六个方向进行考察，总共设置了32项选择性题目。2014年5月至2014年10月间，课题组主要针对河北省高等院校中内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门的管理人员，发放问卷200份，收回有效问卷168份，回收率为84%。

从调查的总体状况来看，河北省高等院校比较重视内部控制建设，但在实施过程中还是存在诸多问题，其力度与广度有待加强。

二、高校风险评估现状分析

高校风险评估从本质来说是高校这一特定主体对预期和非预期事项带来的风险进行识别，并采取有效手段进行预防的一种控制程序。因此，我们主要从“风险评估”和“控制方法”两处入手进行现状考察。

1.在风险评估方面，我们从“风险评估总体状况”“单位层面风险评估”以及“经济活动业务层面风险评估”三处作为着眼点进行分析。

首先，通过对河北省高校“是否实施风险评估”进行调查，结果显示，仅有29.8%的高校建立了经济活动风险定期评估机制，对风险进行全面、客观的评估；5.6%的高校虽然建立了风险评估的机制，但只是在外部环境、经济活动或者管理要求等发生了重大变化时，才实施风险管理，并未严格执行定期风险评估；64.6%的高校根本未建立风险评估机制，这说明这些高校并没有树立起防范风险的意识。在实施风险评估机制的高校中只有5.7%的高校规定了风险评估小组的组长为单位领导，其他的高校只是由财务部门组成了评估小组，评估结果也未形成书面报告提交领导班子。从这些数据可以看出，高等院校的领导不是特别重视内部控制的建设。

其次，针对单位层面风险评估的调查中，有88.6%的高校没有建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制，不能有效执行内部控制管理制度；仅有3.5%的高校执行了经济活动中决策、执行、监督相分离机制。上述比例之小，可以显示出高等院校根本未在这些方面采取必要的措施，这在一定程度上也是由于我国高校的“行政势力”之强大所致。

最后，针对高校进行的经济活动业务层面的风险评估调查显示，预算管理和收支管理仍旧是高校主要关注的风险点，而高校并未在政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等这些方面进行全面风险评估。

2.从控制方法实施情况来看，79%的高校严格执行不相容职务分离，55.2%执行了归口管理，88.9%执行预算控制，66.9%的高校加强了财产保护控制，对于控制方法还需进一步完善。

通过对照2014年1月1日开始执行的《行政事业单位内部控制规范》中规定的风险评估机制设置及相应控制方法，可以看出，有很大比例的高校并未将实施定期风险评估作为当务之急，风险意识普遍淡漠。半数以上的高校即便执行了相应的控制措施，但尚不彻底。因此，高校应增强危机意识，将完善风险评估和防控作为完善内部控制的关键一步。

三、单位层面内部控制

在当前形势下，高等院校在社会发展中的重要地位日益凸显，加强内部控制建设已是大势所趋。其中，内部结构及岗位设置可称得上为内控的“骨架”，高校在这些方面的做法是否符合具体规定呢？我们对此进行了相关调查，具体统计结果如表1所示。

表1 单位层面内部控制调查结果 单位：%

从调查结果可以看出，高校内部控制执行情况不容乐观。其中，只有35.1%的高校单独设置了内部控制职能部门并严格按要求执行，也就是说剩余的64.9%未执行或者执行不彻底。此现象充分说明高校对内部控制程序设置的关注严重缺失。由于相当多的高校领导、教师更多地关注科研成果，教学质量，从而忽视了内控管理的重要性。对于“单位经济活动的决策、执行和监督相互分离”这项措施只有3.5%的高校严格执行，这也体现了高校对于不相容职务相互分离制度的不彻底性，也将严重妨碍高校内部控制实施的有效性。针对“内部控制关键岗位人员具备与岗位相适应的资格和能力”和“单位按国家统一会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告”这两项，河北省高校已几乎基本执行。对于“归口管理”的执行也是良莠不齐，几乎有半数的高校人员未严格做到各司其职，这也主要是由于高校的行政权力过于强大，导致各部门的独立性不强，内部控制形同虚设。综合上述调查结果，河北省高校在单位层面的内控措施并不理想，各高校应使各层级意识到建立并执行内部控制对于高校发展的重要性，将管理模式扁平化，加强应有的监督与制约。

四、业务层面内部控制

（一）预算业务控制

预算是高校根据自身状况及发展目标编制的年度收支计划，科学合理的预算有利于教育资源的整合，对高校的发展具有重要意义。鉴于此，我们对高校预算机制的设置与执行进行了相关调查。从整体来看，符合预算控制规定的高校只达半数，执行力度仍待加强。具体统计结果如表2所示。

表2 预算业务控制调查结果 单位：%

由表2列示情况，我们可以了解到46.6%的高校未实行预算部门与执行部门相互分离，这从另一个角度可以看出高校不相容制度相互分离的措施贯彻的很不到位。对于是否建立健全预算管理机制，只有54.5%的高校制定了相关方案，可以进一步体现出预算管理在高校内部控制中还处于薄弱环节，多数高校仍未意识到预算在防范风险中的重要地位。根据调查结果，仅有15.1%的高校建立了预算评价指标，并实施了控制，也就是说在建立了预算管理机制的高校中（54.5%），只有不到1/3执行了该项措施，这在一定程度上表明高校的预算管理只是做了表面功夫而并没有给高校内控管理提供实质性指引。最后一项是关于是否建立完整的科研经费管理办法，在这个86.6%的比例中只有29%的高校认为自己建立的办法已达完善，剩余的71%的高校认为尚有待改进。由于科研经费管理的办法不规范才会导致相应的资金挤占，违规操作的行为产生。河北省高校应准确把握新出台的《行政事业单位内部控制规范》的规定，将预算编制做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。

（二）收入业务控制

资金流作为高校经济活动运行的“血液”，是高校生存与发展的基础。故加强收入、支出的审批力度，将此项业务做到合法合规对于高校活动的开展具有举足轻重的作用。由此，本课题组对河北省高校收入业务控制的执行情况做了相关调查。从被调查者的反馈来看，还有近四成的高校在该部分的做法尚不符合规定。具体统计结果如表3所示。

表3 收入业务控制调查结果 单位：%

从表3中可以看出，对于第一项不相容岗位相互分离的规定，有67.8%的高校符合要求，也就是说大部分单位合理设置了岗位并明确了相关岗位职责，但还需加大力度，将此项措施贯彻彻底。第二项是考察高校对于票据管理的执行力，其中87.6%的高校严格遵守了票据法的相关规定，此项基础性工作做的相对到位。第三项是关于支出内部管理制度的设置问题，有78.9%的高校明确了支出报销流程，按照规定办理了支出事项，说明存在相当比重的高校重视支出管理机制。第四、五、六项我们分别从越权审批、单据来源以及公务卡结算方面来考察高校支出业务控制的执行情况，从整体来看，有半数以上高校的执行合法合规，但还是存在小比例的高校违规操作，因此，加强各关键岗位的职责权限显得尤为重要。最后一项是分析高校面临的债务风险，我国从1999年以来的扩招高潮以及合并浪潮使得高校开始进入贷款峰期。许多高校收取的学费除维持正常的教学活动外，其偿债能力严重缺失，有21.3%高校没有建立健全债务内部管理制度，说明还存在相当多的高校由于“享受”惯了之前政府买单的“关照”，而忽视了对外举债的风险。

（三）政府采购业务控制

与西方国家相比，我国高校引入政府采购较晚，故在执行程序中存在着诸多不完善之处，通过调查结果，分析目前高校政府采购存在的现状，对于完善高校内部控制具有针对性防治作用。

图1 高校政府采购存在的问题

如图1调查结果所示，可以看出目前高校在政府采购方面存在的一些问题：首先，有19.6%的高校人员认为政府采购预算与执行相差甚大。这很大程度上是由于政府采购的物品品种繁杂，需要提前半年甚至一年的时间提交详细的采购预算计划，而诸如仪器、设备之类的资产，随着技术的不断提高，更新换代的速度非常快，其成本也会相应降低，又因为编制时间早、跨度长、市场环境的不断变化导致了预算与执行的差距；其次，有26.1%的高校人员认为采购人员的素质有待提高。高校采购部门的人员往往是内部调整，缺乏招投标的专业知识以及相关合同法等相关法律知识，也不能准确把握供求市场的发展趋势，总之缺乏一定的胜任能力。再次，有34.4%的高校人员认为政府采购周期长。据调查，如果高校政府采购按照规定的程序一步步执行，时间一般在两至三个月。由于近些年高校扩招的模式，对于各类教学设施的需求量不断增加，而长时间的采购不能保证教学活动的正常进行，因此导致很大比例的高校并不倾向于政府采购。最后，有19.9%的高校人员认为高校政府采购监督机制不健全。任何活动执行，如果监督不力，便会使违规操作的几率上升。政府采购一般具有金额重大、行政权力过多干预的特点，这里往往暗生出商业贿赂以及舞弊活动。总之确立事前、事中、事后的动态监督机制非常有必要，这样才可保障高校采购活动的顺利进行。

（四）资产控制

资产管理工作的有效进行是资金得到高效运用的关键。本课题组根据2014年执行的《行政事业单位内部控制规范》的规定，对河北省高校资产管理情况做了详细调研，发现资产管理这个环节并未在高校得到良好的开展。目前对于高校资产管理现状主要存在着资产归属不清、管理意识淡漠、使用效率低下、浪费严重等现象（见表4）。

首先，在对是否执行资产分类管理的调查中，未明确表示执行的高校有近三成，可以看出，还存在相当多的学校没有意识到保护资产安全的重要性；其次，在对国有资产管理的分析中可以得知，高校的国有资产包括国家拨付给学校的资产，高校按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，主要形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资。这其中主要存在以下问题：第一，由于高校的国有资产大多由资产管理部门、图书馆、各院系、后勤部门多头管理，产权不明晰，权利分散，从而造成了一些无法避免的缺陷；第二，由于我国高校长期以来实行财政拨款，使得人们形成了一种不讲效益、不计成本的观念，导致了资产使用效率较低，闲置浪费现象严重；第三，在院系整合或者学校购并的过程中对国有资产处置时，对其估价缺乏客观性，极易造成资产流失。总之，目前高校的管理制度存在一种华而不实的现象，建立一套操作性强的规范已不容迟缓。

表4 资产控制调查结果单位：%

（五）建设项目控制

伴随着扩招趋势，高校的扩建也是一触即发。为抢夺生源，各个高校都在拼高楼，拼“豪华门”。无疑，基本建设项目成为了高校“腐败门”的根源地之一。那么，目前高校基本建设究竟呈现出了哪些问题呢？为清晰的描述调查结果，本课题组将问卷汇总，如图2所示。

图2 建设项目问题图示

根据2014年执行的《行政事业单位内部控制规范》的规定，我们设置了一些选项来考察目前高校在基本建设方面出现的问题，主要漏洞如图2所示：第一，针对岗位职责权限不明晰这一问题，从另一个角度来看还是由于这方面的内部控制设置的失效，大多数基建项目是由上面安排任务，下面安排1～2人去执行招标、申领开工许可、签订施工合同等事项，虽然这样节省了人力、物力，但非常容易出现贪污腐败现象。第二，关于招投标制度，高校基建项目往往是领导拍板，个人决策，大多数是内定，而这些领导虽然在学术领域深有见地，但在招投标方面确实缺乏相应的专业知识，从而会出现需要进行招标的项目而未按规定进行招标，或者进行假招标，从中收受好处。第三，关于专款专用的问题，目前存在相当比例的高校在基建项目方面未按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用，截留、挪用和超批复内容使用资金的情况屡见不鲜。高校应当加强各部门的独立性，准确按照建设进度，办理价款结算，进行支付审核。第四，针对出现的竣工结算问题。有些高校对于建设项目已经投入使用，但却迟迟不办理竣工决算手续，这不仅仅是一个关于建设移交手续的问题，而且是影响高校投资收益的突出问题之一，由于未及时转入固定资产，也会影响到高校资产管理。

（六）合同控制

随着高校办学规模的不断扩大，相应的经济活动范围也在不断延伸，这些经济活动涉及到多种多样的合同类型。然而，从我们对合同管理的调查结果来看，绝大多数高校并未意识到合同中隐含的潜在风险，缺乏对合同的统一规范管理。具体统计结果如表5所示。

表5 合同控制调查结果

由表5所示，我们可以明显看出合同管理并未引起高校足够重视。这首先表现在只有21.8%的高校建立并执行了合同内部管理制度，仍存在28.4%的高校存在违规签订担保、投资和借贷合同；对于归口管理也只是有21.8%的高校执行比例，大多数的高校对于合同的管理还是属于多头管理，各自管理自己主管的部分，比如政府采购部门管理政府采购的相关合同、基建部门管理基建合同等，并未设立专门机构对院校合同进行整合、管理。其次，是针对合同履行监督审查制度问题，只有9.4%的高校执行了相应的程序，可见高校把合同监督机制做成了“面子工程”，并没有达到应有的效果。

结语

根据河北省高等院校内部控制现状的结果显示，对于国家规定的内部控制相关条文的执行情况从整体来说不容乐观，还存在相当多的高校设计的内控机制可谓是形同虚设。虽有部分院校虽然执行了相关规定，但不够彻底，属于基本落实，还存在一些漏洞。总之，伴随着我国经济的发展，高校也相应的面临着各种风险，只有完善相应的内控机制并增强执行力度，才能保证高校活动健康有序的开展。

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