关于反腐几个有争议的问题

□聂辉华 仝志辉

关于反腐几个有争议的问题

□聂辉华 仝志辉

一、决策权与执行权分离是否可行？

近期，不少人提出在党政系统内部实行决策权、执行权和监督权相对分离、相互制约，党委主要负责决策，政府主要负责执行，纪委主要负责监督。我们认为，这一观点过于简化了复杂的权力运行机制，脱离现实，难以真正贯彻执行。

首先，任何权力的配置都要遵循一个最基本的原则，即权力和责任对应，或者说“激励相容”。有多少权力，就有多少责任。如果有人只有权力，却没有责任；或者只有责任，却没有权力，那么就会造成激励扭曲。如果负责决策的人不能有效地监督决策的执行效果，或者不能调整负责执行的干部，那么谁来承担最终的领导责任？如果决策、执行和监督三个部门是平行的，那么上级应该对哪个部门进行问责？这可能会导致相互推诿的后果，最终无人负责。如果三个部门不是平行的，而是以决策部门为主，那么实际上就是“首长负责制”，此时就谈不上相互制约。

其次，很多权力的运行过程难以简单地分解为决策、执行和监督三个环节。例如，某个地方政府要引进一个重大招商引资项目，决策部门是党委还是政府？项目需要多个部门审批，此时这些审批部门是执行部门还是决策部门？如果项目遇到阻力，但又没有出现违法违纪现象，纪委如何实行监督？特别是，政府的多数事务是惯常行为，如果每一项都要监督，纪委如何能够胜任？这对纪委的地位和功能是否是一种扭曲？

二、给“一把手”分权是否可行？

考虑到“一把手”腐败的严重性，很多人建议减少“一把手”集权现象，即对“一把手”进行分权。例如，某些地方开始明确规定，“一把手”不能分管人事和财务。

限制“一把手”的分管事务，某种程度上是个伪问题。因为在现行体制下，“一把手”负责抓全局，根本不需要分管具体的事务，或者说绝大多数情况下“一把手”本来也没有分管人事和财务，否则具体分管人事的副手（如副书记）和分管财务的副手又该如何分工？问题的关键在于，尽管“一把手”没有直接分管人事或财务，但是却能够在目前的游戏规则下通过控制分管副手来控制人事或财务。例如，“一把手”可以调整副手的分工，因此可以找借口换掉“不听话”的副手，甚至可以通过上级调走副手。根据民主集中制，“一把手”往往对重大决策拥有实质性的否决权，这使得“一把手”的权力与领导班子的其他成员的权力严重不对称。

但如果减少或取消“一把手”的决定性权力，又如何在首长负责制下确保“一把手”的激励和责任到位呢？我们认为，在当前以经济建设来巩固政绩和适度赶超的发展阶段，中国仍将高度依赖政府的力量，高度依靠“集中力量办大事”的资源动员方式，这就不得不赋予“一把手”高度集中的权力。换言之，经济发展方式不转变，政治体制不改革，要通过削权的方式来治理“一把手”腐败问题，短期内是难以做到的。

三、同级监督是否可行？

现在流行的说法是，“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。如前所述，由于党政“一把手”在领导班子里拥有相对优势甚至绝对优势地位，因此副手或者纪委书记很难对 “一把手”进行监督。但是，十八大之后日益普遍和激烈的党内民主生活会可能会对此局面有所改良。当前，民主生活会在党的群众路线实践教育活动中发挥着重要作用，重点是查摆和纠正“四风”。它对于消除“一把手”不执行民主集中制原则、热衷形象工程等腐败诱因能够起到一定的作用。因此，可以考虑将来把党内民主生活会作为对“一把手”进行平级监督的有效形式。

要让民主生活会发挥对“一把手”的监督作用，此类民主生活会要定期召开，并提出具体要求，特别是对“一把手”的批评要成为民主生活会的必要环节。例如，可以把上次会到本次会期间由“一把手”做出的重大决策作为总结评议内容，要求“一把手”对其做出说明，包括决策过程是否依法依规进行，是否充分吸收群众和专家意见，决策执行是否有力，决策事项完成效果是否明显等，接受班子成员批评，并进行自我批评。如果民主生活会能有充分的会前准备，参会者在会上又能坚持原则、指出问题，就能够在一定程度上敦促“一把手”贯彻执行民主集中制，减少其在用人、工程、隐性腐败方面的问题。

四、谁来监督纪委？

在目前的体制下，似乎只有纪委监察系统能够遏制腐败的态势。但一个尴尬的问题出现了：纪委监督官员，那么谁来监督纪委？

从逻辑上讲，只要是体制内监督，就永远无法摆脱“最后的监督者”悖论。而且，如果全社会都将反腐败的主要希望寄予纪委，必然加重纪委的工作责任，增加了纪委工作人员的风险。此外，一旦纪委系统发生腐败，将会如同司法腐败一样，放大腐败的后果，严重侵蚀社会公平和正义。

要解决这个悖论，唯一的出路是逐步赋予公民更多监督权利。根据现代政治契约的逻辑，全体公民委托中央或上级监督下级政府，然后公民监督“监督者”。因为只有公民自己作为最后的监督者，才不会发生道德风险行为。当然，全体公民也不是铁板一块，也有自己的差别化利益。因此，要让公民承担更多监督责任，就要提高公民素质，开展更多公民法治教育，减少公民集体行动的成本。

（摘自《改革内参》）