当前员工福利制度的发展：核心议题与工会作用

● 中国人民大学中国社会保障研究中心 副教授 鲁 全

在当前的时代背景下，员工福利制度既要发展，也要规范，尤其是要处理好法定福利与职业福利、普遍性与针对性、激励性与均等化以及专业性与民主化的关系。正确把握员工福利制度的发展方向，处理好员工福利制度发展中的关键问题就需要正确认识工会在员工福利制度发展中的地位，充分发挥工会在不同福利项目和福利项目不同环节的作用，并且创造好工会发挥作用的相关条件。

员工福利制度又称职工福利制度，是由雇主提供给雇员的各项福利的总称。员工福利制度具有多重的属性，从企业的角度来看，最早期的员工福利制度是资方实现利润分享和相关利益群体最大化的重要方式，现在则逐步转变为体现企业社会责任，协调劳资关系的重要内容；从员工的角度来看，职业福利与基本工资、奖金一同构成劳动者的总体薪酬（TotalCompensation），从而成为提高劳动者工作效率，提升劳动者总体福利水平的重要方式；从国家的角度来看，伴随着福利多元主义思想的盛行，员工福利成为基本社会保障制度的重要补充，广义员工福利制度中的社会保险属于基本社会保障制度，而非法定的其他员工福利制度则属于补充保障的内容，体现着雇主改善雇员福利的责任。

在我国的计划经济时期，单位是国家的延伸，几乎所有的福利都是由单位来提供的，从而成为整个社会保障体系最核心的部分。改革开放以来，伴随着从国家-单位保障制度向国家-社会保障制度的转变，员工福利制度逐步恢复到其补充保障的位置。当前，员工福利制度的发展面临新的时代背景和重要议题，这就是在全面从严治党、惩治腐败的背景下，如何准确界定和定位员工福利制度，如何确保员工福利制度正确发挥提升劳动者生活水平，提高劳动者工作积极性的功能，防止员工福利制度异化为腐败的载体。

针对这个问题，本文将在回顾和总结员工福利制度发展历史的基础上，提出当前发展员工福利制度要解决好的若干关系，提出工会在员工福利制度发展中的定位和作用。

员工福利制度的历史发展

员工福利制度是伴随着宏观社会经济背景的变迁和企业管理思想的演变而逐步发展和完善的，总体上看，员工福利制度经历了三个发展阶段，从工业化初期部分雇主基于个人道德的施舍行为转变为工业化发展期雇主为缓和劳资关系、提高劳动生产率而采取的人力资源管理手段，再到工业化成熟时期一项以劳动关系为基础的综合性社会经济政策。接下来，对这三个时期的历史背景以及员工福利制度的基本特征进行简要回顾和分析。

工业化初期的员工福利制度

工业化初期的一个显著特征是实现从农业劳动者向工业劳动者的转化，劳动者从农业文明时期的主体逐步演变为工业时代下的“生产要素”。伴随着工作内容与性质的转变，劳动者的收入水平从农业时期依赖于气候因素转变为依赖其劳动关系的稳定性。如果劳动者的劳动关系相对稳定，其收入就比较稳定。但是，在机器大工业的时代，大量未经受过技术培训的劳动者面临着年老、疾病、工伤等因素导致的失业风险。在这个时期，员工福利绝对无法被称作是一项制度，而仅仅是部分仁慈企业家的“善举”。

从责任主体的角度看，这个时期的政府完全不介入员工福利的事务，更没有承担起推动员工福利制度建设的责任。企业也并非该时期员工福利制度的责任主体，因为并不是所有的企业都普遍建立起了员工福利制度。这个时期员工福利制度的责任主体只能是部分仁慈的企业家。从员工福利的内容上看，也大多只涉及劳动环境优化、劳动时间控制以及基本的劳动保护措施，其目的是防止劳动事故和劳动伤害的出现。从对象上看，这些保护性的员工福利制度也并非针对所有的员工，而往往仅针对劳动风险较高甚至是已经遭遇了劳动伤害的员工。这个时期工人并没有组织起来，也就自然谈不上工会对于员工福利制度的推动作用。

工业化发展期的员工福利制度

工业化的发展期意味着从初期的农业社会转型转变为工业化的扩散。伴随着工业化范围的不断扩大和进程的加快，受雇劳动者的数量开始不断增加，相应地，面临工业社会风险的人数也在不断增加。与此同时，伴随着马克思主义等工人阶级运动思想的产生与传播，工人开始自发组成工会，劳资关系从工业化早期的个别劳动关系（即雇员个体与雇主个体之间的关系）向集体劳动关系转变。

伴随着工业化的发展和劳动关系形态的转变，员工福利制度也发生了相应的变化。首先，从责任主体上来看，部分国家的政府开始着手建立法定的员工福利制度，例如德国在19世纪末开始建立社会保险制度。劳资双方在筹资、管理等领域分担责任，具体而言，在法定员工福利，尤其是社会保险制度中，劳资双方往往是平分责任；在非法定福利制度中，雇主则承担了主要的责任。因此，在这个阶段，员工福利已经不再基于雇主的仁慈之心，而是基于劳资关系的平衡以及政府公权力的规制。其次，从员工福利的内容上看，则体现出从劳动保护向现金给付的转变。这主要是因为随着工业化的发展，劳动保护已经成为企业运营的最低要求，而劳动者的收入风险却依然存在。无论是法定员工福利中的社会保险制度还是补充性的员工福利制度，都是以现金给付为最主要的表现形态。

工业化成熟期的员工福利制度

如果说工业化发展期的员工福利制度主要是企业的内部事务，其目的也是缓和劳资关系、提高对劳动者的激励，从而可以在劳资关系的框架内予以解释和分析的话，工业化成熟期的员工福利制度已经在某种程度上超越了劳资关系的范畴，员工福利制度开始成为一种具有综合社会经济效应的制度安排。

在工业化成熟期和向后工业化转型的过程中，劳资关系逐步从对立和制衡转变为妥协与合作。这种转变一方面来自于企业社会责任的推广和雇主从简单的自身利益最大化逐步向相关利益群体利益最大化目标的转变，另一方面来自于产业转型和人力资本投资理念的兴起。在工业化的成熟期，企业的发展已经不再单纯依靠规模效应和专业化程度，而更加依赖于技术创新和管理的有效性，而优秀的人力资源则因此成为企业的核心资源。在这样的背景下，企业对于员工福利的投入已经不再是为了缓和劳资关系而做出的被动选择，而是基于人力资本投资和人力资源开发而进行的主动出击。与此同时，在全球人口老龄化和新公共管理运动兴起的背景下，政府也从之前直接推动社会保险等法定员工福利制度的建立转变为通过税收优惠等方式间接支持和鼓励员工福利制度的发展。

在这个阶段，员工福利的内容也发生了变化，从此前以现金给付为主转变为现金给付与服务提供相结合。这种转变标志着员工福利设计的思路从基于雇主的供给导向转变为基于雇员的需求导向，员工福利的内容都是为了满足员工不同类型的需求，在表现形式上则体现为培训、带薪假期、家庭照顾等各个领域。不仅如此，该阶段员工福利的可选择性也得到了大幅度地提高，弹性福利计划开始兴起。

下表总结了员工福利制度发展的三个历史阶段及其特征。

员工福利发展的三阶段

当前员工福利制度发展需要处理好的几个问题

通过之前的分析，我们不难发现，员工福利制度是伴随着企业经营管理理念的变化，劳动者权利意识的觉醒和组织化程度的提升，以及国家整体福利体系的构建与优化而逐步产生和发展起来的，是具有积极社会经济效应的制度安排。但是，如果员工福利制度的设计理念出现偏差，制度方案未能平衡好公平性与激励性的关系，或是未能在国家整体福利体系中准确定位，就会偏离员工福利的正确发展轨道，不仅无法发挥其积极功能，甚至会对社会经济发展产生负面效应，乃至成为滋生腐败的温床。在当前的时代背景下，笔者认为，一方面要正确认识员工福利制度的必要性和积极功能，另一方面也要在设计员工福利制度的过程中，努力处理好以下四个关键问题。

福利项目：法定福利与职业福利

广义的员工福利既包括法定福利，也包括企业自主举办的职业福利。法定福利是劳动者的法定权利，是受到法律保护的，而雇主则往往是法定福利中的义务承担者；职业福利是企业人力资源管理的重要内容，往往由雇员和雇主共同商议确定。因此，在员工福利制度的建设过程中，法定福利是必选项，员工福利是自选项。用人单位首先应当保障劳动者的法定福利，然后才是关注职业福利制度的建设。也就是说，建立法定福利制度是用人单位建设职业福利制度的前提条件。劳动者的法定福利权利是否能够实现在很大程度上取决于雇主是否履行了相关的法定义务，例如，劳动者是否能够足额按时领取到养老保险金，其医疗费用是否可以报销，都取决于雇主是否履行了参保缴费的义务。

法定福利与自主福利在建立的时间上应当有先后顺序，在内容上则应当综合协调，相得益彰。一方面，员工福利可以用来弥补法定福利水平的不足。例如，随着人口老龄化等因素的影响，法定基本养老保险以及基本医疗保险的待遇水平一般不会太高，而只能保障参保人的基本生活。在这些领域，职业福利制度就可以进一步提高劳动者的保障水平。另一方面，职业福利可以提供目前法定福利尚未提供的保障内容。目前，我国针对劳动者的法定福利主要以现金补偿为主，应对劳动者因年老、疾病、工伤、失业以及生育等因素导致的收入下降，但大多集中于补偿功能，而相对忽视预防功能，如疾病预防、工伤康复等，而其他的相关服务（如育儿服务等）更是没有被包括在内。因此，职业福利既可以致力于提高劳动者的福利水平，也可以着眼于满足劳动者的相关福利需求。

福利对象：普遍性与针对性

在员工福利制度设计中要解决的几个关键问题包括福利的内容、福利的对象、福利的水平以及福利资金的来源等。其中，福利的对象以及不同福利对象之间福利水平的差距是在员工福利制度设计中需要特别注意的问题，如果福利对象过于狭窄，福利水平差距过大，那么员工福利制度就会客观上拉大受雇劳动者之间的收入差距，产生逆向的收入再分配作用，甚至有可能成为滋生腐败的温床。因此，明确员工福利的对象，处理好普遍性与针对性之间的关系就显得非常重要。

笔者认为，福利对象的确定应当与福利的内容相匹配，分为三个层次。首先，针对普惠性较强、员工普遍需求的福利项目，例如企业年金、补充医疗保险等，只需要设置最低任职年限等基本要求即可。只要满足基本要求的员工，无论其职位高低、工作时间长短，都应该成为该员工福利制度的覆盖对象。其次，针对具有显著人力资本投资功能的员工福利项目，如培训、带薪假期等，需要与任职年限、职位高低等相挂钩，因为这一类型的福利项目主要是为了发挥激励功能，而非补偿功能，因此需要基于企业的发展战略和人力资源管理战略，提高针对性和选择性。最后，是针对特殊需求的员工福利项目，应当以员工的客观实际情况为条件，例如，育儿假期应当针对家中有学龄前儿童的员工，家庭清洁服务应当优先针对双职工家庭等。

福利水平：激励性与均等化

福利水平的确定是员工福利制度设计中最重要的环节。员工福利水平的确定既要注意绝对水平，也要注意相对水平。其中，员工福利的绝对水平在很大程度上决定了该福利项目的激励性，而员工福利的相对水平则体现了该福利项目的均等化程度。在可分配的福利资源总量有限的情况下，需要处理好激励性与均等化之间的关系，具体包括以下几个方面的内容：

其一，应当全面认识和评价员工福利的激励性功能。在实践中，有些用人单位的员工福利制度对业务骨干或者是中高层领导给予极高水平的福利，认为他们是企业发展的核心人力资源，因此较高水平的福利能够充分发挥激励性。但是，激励性不是针对个体而言的，而是针对所有员工而言的。员工福利水平差距太大，有可能影响基层普通员工的工作积极性，从而在总体上不利于调动员工积极性。其二，员工福利水平的差别不应当是由雇主缴费差距形成的，而应当是由雇员缴费水平形成的。从资金来源的角度看，员工福利的资金主要来源于雇员雇主缴费和投资收益，雇主给予不同员工的缴费补贴可以有所差别，但应当将这种差别控制在一定范围之内，从而使得不同员工之间福利的差别主要是由其各自的缴费水平差异导致的。这样的话，员工福利水平的差异才更容易为员工所接受。第三，员工福利水平的差异不应当大于员工工资水平的差异。工资水平的差异反映的劳动生产率的差别和劳动力市场的供求关系，而员工福利则应当是劳动者基于自身的职业身份所获得的补充性福利，是基于劳动关系和集体协商形成的。虽然员工福利的水平也会受到劳动力市场供求关系的影响，但其水平的差异化程度不应当超过工资的水平，从而更好地发挥协调劳资关系，提升劳动者福利的功能。

福利设计：专业性与民主化

目前，在员工福利制度的实际操作过程中，主要是由企业人力资源管理部门来完成的。人力资源管理部门或者直接设计，或者通过邀请相关的专业机构来设计员工福利项目。由于员工福利涉及需求调查、筹资方式、治理结构、成本核算以及税收优惠等多方面的问题，因此的确有必要引入专业人员或机构参与员工福利计划的设计。但另一方面，员工福利制度毕竟是针对员工的制度，其项目的确定、缴费水平和档次的划分、运行的监督与管理，以及员工福利项目的实施效果及其评估，都需要员工的民主参与。因此，在员工福利制度设计和实施的不同环节，也需要处理好专业性与民主化之间的关系。

在员工福利内容的选择阶段，要坚持以员工需求为导向，做好员工福利需求调查，首先满足广大员工的普遍性需求，再满足个性化的基本需求。如果进行菜单式福利计划的设计，则更应当充分发扬民主，广泛了解员工对福利项目的需求，使得福利项目尽量全面。在员工福利方案的设计阶段，要平衡好员工缴费能力、员工对福利待遇的预期以及企业财务可承受能力之间的关系，在缴费档次、基金投资运营的可选择性等方面充分尊重员工的合理要求。在对员工福利计划进行评估时，也要兼顾企业的财务能力和员工的满意程度。总而言之，用人单位选择什么样的福利项目，设计什么样的福利计划，以及对福利项目实施效果的评估都要以员工的需求和满意度作为最重要的标准。

工会在员工福利制度发展中的作用及其支撑条件

正确认识工会在员工福利制度发展中的地位和作用

如上所述，在当前的历史背景下，员工福利制度既要发展，也要规范，而正确把握员工福利制度的发展方向，处理好员工福利制度发展中的关键问题就迫切需要发挥好工会在员工福利制度中的功能和作用。很多的理论研究成果都表明，工会显著地提高了包括工人工资、社会保险参保率等在内的工人福利水平。通过对员工福利制度历史变迁的回顾和总结，我们也不难发现，工会在员工福利制度中发挥着非常重要的作用：工人组织化程度的提高和早期对工人基本权益保障运动的兴起是促使社会保险制度成为法定员工福利的重要推动力量；工会作为现代工业社会集体劳动关系的直接参与主体，为现代员工福利制度的诞生与发展，管理和运行，为员工福利制度成为协调劳资关系的润滑剂发挥了直接的作用；在当前的时代背景下，工会还应当准确把握员工福利制度的正确发展方向，确保员工福利制度真正成为提高员工福利水平，激励员工提高劳动生产率，为建立和谐的劳动关系发挥重要作用。具体而言，工会应当在不同类型的员工福利制度中，以及员工福利制度管理的不同环节发挥不同作用，同时，要为工会更好发挥在员工福利制度中的作用创造相关条件。

发挥工会在不同福利项目和福利项目不同环节的作用

工会在法定员工福利项目和非法定员工福利项目中的作用是不同的。在法定员工福利项目中，工会应当扮演好监督者的角色，一方面，在企业内部运营管理的过程中，要对员工进行法定福利制度的宣传和知识普及，既要监督用人单位参加法定员工福利制度，为员工提供基本劳动条件和劳动保护，也要监督劳动者按照实际工资水平参加社会保险等缴费型制度。在非法定员工福利制度中，工会应当成为最重要的管理主体，在不同环节发挥不同的作用。

在非法定福利项目内容的选择中，工会应当作为员工福利需求的调查主体，了解不同类型员工的不同福利需求，并结合公司的财务状况，确定弹性员工福利的备选项目；在员工福利计划的设计中，工会应当对福利项目的对象、水平、给付条件等基本要素进行把关，从而确保员工福利制度正确的发展方向；在员工福利制度的实施过程中，工会应当及时对员工的反馈以及福利制度的绩效进行评估，并在此基础上不断完善员工福利制度。除此之外，工会还可以直接参与员工福利计划的设计，或者作为委托方，通过招标等形式选择合适的员工福利计划提供商。

工会在员工福利制度中发挥作用的支持条件

要充分发挥工会在员工福利制度设计与运行管理中的作用，还需要相关的支撑条件。首先，要进一步提高工会的自主性。工会的自主性程度越高，其在维护职工权益、提高职工福利等方面能够发挥的作用就越显著。在我国当前的社会经济条件下，工会的组建方式有较大的差别，但无论是以何种形式建立的工会，都应当保持相对独立的地位，使之真正成为和谐劳动关系中的基本主体。其次，要进一步提高工会在各地社会保险监督委员会中的参与程度。各地社会保险监督委员会是监督社会保险制度运行的社会监督机构，工会应当成为社会保险监督委员会的牵头机构，组织和动员好包括媒体、专业审计机构等在内的相关机构，切实履行监督职责。第三，要进一步提高工会专职人员的专业化水平，要将工会简单输送福利的职能提升为设计福利项目、监测福利实施状况的综合职能，工会应当聘用包括人力资源管理、社会工作等在内的专业人员，从而更好地为包括员工福利在内的各项员工服务和员工权益保障工作保驾护航。