家政服务，缘何冰火两重天？

● 温 妮

近年来，我国家政服务产业年均增长速度保持在20%左右，正成为转型中产业新亮点。然而一种现象令人担忧——近70%的家政服务员未缴纳社保。这一问题不仅严重影响从业人员的切身利益，同时也制约着行业的长远发展。必须尽快破解这一难题,方适应新常态发展。

46岁的钟点工小张最近有些烦：腰病犯了，因为没有医保，舍不得吃药，只得求雇主帮她开点药吃。身体时好时坏，影响了她的收入。小张从四川来北京打工已经二十多年了，来时儿子才5岁，如今儿子已经结婚，一家四口仍留在北京打工。她的丈夫和儿子、儿媳都与用工单位签订了劳动合同，单位给他们上有保险。只有小张一人因长期做钟点工，没有社保，虽然每月收入六七千，但一遇到头疼脑热，她就发愁：“没有保险，有时看个感冒都得1000多，真不敢病呢……”

而北京市民刘女士也有苦恼：自己工作忙，家里孩子上学没有老人照应，需要找个小时工每天来做饭打扫卫生，可价钱贵不说，到家政公司排了两个月了，还没找到合适的小时工。

这样的情况，在生活中比比皆是，已经成为我们经济转型中出现的一种普遍现象：一方面以家政服务为代表的服务业发展迅猛，社会需求缺口较大；另一方面与之相配套的社会保障却非常滞后，严重影响着服务业的健康发展。

笔者了解到，家庭服务业中的家政服务已成为发展最快的行业之一。目前全国共有各类家政服务企业和网点近50万家，年营业额近1600亿元，从业人员达1500多万人。但据不完全统计，近70%的家政服务员未缴纳社保，其中包括从业多年的员工。这一问题不仅严重影响从业人员的切身利益，同时也制约着行业的长远发展。

转型中，家政服务成为产业新亮点

随着百姓生活水平的提高、生活方式的变化，家政服务的需求正变得越来越火爆起来。根据一项权威的研究显示，近年来，我国家政服务产业年均增长速度保持在20%左右，从未来看还将呈现更快的增长速度。家政服务正成为转型中的产业新亮点。

家政服务的火爆，首先表现在大城市、中心城市内。北京聚集了一大批家政公司，据估计人员总量超过50万。但是，即使如此庞大的群体也难以满足市民的需求。

据测算，北京600多万户家庭中至少有200万户需要家政服务。需求量最大的是老人陪护、病患护理和婴幼儿看护。这样算下来，北京家政服务的缺口竟然高达150万人。

家政服务需求热，目前呈现出从大城市向中等城市蔓延的趋势，甚至也在一些小城市里蒸蒸日上。

与北京相类似，南昌市家政服务业一直处于供不应求的状态。据报道，南昌市红杜鹃家政服务公司家政部，每天都会接到电话咨询和找月嫂的要求，而实际情况是这里的月嫂已经预约一空。预约月嫂至少得提前半年。在南昌，初级月嫂最低月工资是300元，星级月嫂月工资则高达10000元，涨幅高达20%至30%。在上海，顶级月嫂的月薪高达2万元，还供不应求……

再来看安徽合肥，2012年一个“金牌月嫂”的价格也就在5000元左右，如今，月子护理类服务按星级将价格分为十类，其中最高级的“优秀月子护理师”，收费达到每月8280元，并且还需提前预约。

现在，在国内不少县城里也出现了家政服务供不应求的问题。比如在浙江宁海县，今年春节前，就出现了“保洁服务荒”。去年一天小时工收费120元至130元，今年收费每天160元，还要负责来回路费和一顿午饭。就这样的待遇，仍有不少家庭望着家政服务“兴叹”！

家政服务需求的快速增长，原因是多方面的。从总体上看，城市工作节奏的加快，收入水平的提高，使得很多市民希望能从繁重的家务劳动中解脱出来，享受到更高水平的生活。随着生育高峰期的到来，产妇、婴幼儿照料的家政服务需求日益旺盛；另外，随着社会老龄化步伐的加快，残疾、孤寡、空巢等特殊高龄的老年人口基数扩大。我国家庭小型化、人口老龄化趋势明显，全国80岁以上的老龄人口每年以8%—10%的速度增长，残疾人达6000万—8000万人。据中国家庭服务业协会调查，我国城镇现有1.9亿户家庭中约15%的家庭需要家政服务。这是一个庞大的市场。

家庭服务的内涵也出现了较大的变化，从过去传统的、简单的家庭内部服务，如做饭、洗衣、清洁整理室内卫生、看护小孩或老人、病人等比较常规的服务，到保姆、护理、保洁、家庭管理，孕产妇护理、接送学生、钟点厨师等，可谓五花八门。

家政服务的市场也出现分化的趋势，对高质量的家政服务需求也越来越多。比如月嫂服务，从过去的伺候月子、做饭，洗尿布等，发展到包括婴儿抚触、营养配餐、产妇体型训练、卫生保健、心理咨询等独成一体的精细服务。当然，这需要的就是高价格了。

家政服务，一方面为城市待业人员以及农民工找到了就业的岗位，另一方面满足了社会的需求，是国家鼓励支持的朝阳产业，未来成长空间相当巨大。但是，面对快速增长，有专家冷静地指出，要看到家政府市场的粗放增长和不规范，从现在开始就要着手解决。

专业人士分析认为，5年之后北京市民可能就雇不到养老保姆。现在不仅城市进入老龄化，农村也进入老龄化，越来越多的人不愿走出家乡到城市当养老保姆。目前，市场上的保姆多数以60后为主，80后和90后的年轻人选择保姆这个行当的不多。60后在逐步老龄化，需要回家养老，70后正处于上有老、下有小的阶段，家中有老人需照料，所以未来5年或10年内，养老助残方面的保姆缺口会更大。

目前，除保姆和服务员外，保安、缝纫工、操作工、保洁，一些大中城市甚至出现了“有价无人”的状况。提高待遇，降低招聘条件，却仍难以招到人。与此同时，随着社会经济的转型，一些行业不景气，很多产品都在降价，而劳动型服务行业却逆势上涨，缺口越来越大，新一轮的涨价潮将会再次出现。

北京市曾出台过家政服务“指导性收费标准”。但是家政公司的工作人员表示，如果照规定价格，根本请不到照顾老人的保姆，原因是市场行情摆在这里，价低根本招不到人。

就算请到了保姆，“要挟涨价”还是会经常发生，这也成了雇主抱怨最多的事情，不过最后还是会无奈的选择妥协，主因是家里的老人或小孩实在离不开保姆，这一老一小也就成了家政市场的“刚需”，伴随着北京老龄化程度的越来越深，“刚需”显然仍旧在不断加大，“要挟涨价”的成功率也就越来越高，所以家政市场也彻底成了卖方市场。

事实上，这些现象都与家政服务市场的“小、弱、散”的行业特点有关。在广州，绝大多数家政公司是2万-3万元注册，经营着十多平方米至二十平方米营业面积的小店，基本上属于作坊式的小微生意。不少小微中介公司无证经营、价格恶性竞争、服务欺诈等现象比较普遍，而家庭服务企业注册门槛过低，有的家政公司一张桌子一部电话就开业了，招保姆上门，给雇主推荐保姆，两头收取介绍费。

目前，广州市经工商登记的家庭服务企业1427家中，专营家庭服务的企业约369家，其他上千家企业只是在广泛经营范围中含有家庭服务业务(如邮局、物管公司、房地产公司等)。但以2012年全国百强家庭服务企业为例，上海有9家，大连、哈尔滨、南京、济南市分别有3家，而广州只有1家。

家政企业的“小、弱、散”，在一定程度上使得“保姆们”与公司的粘度大为降低。不少家政企业反映，家政行业员工流失之频繁和招工之困难，是其他任何行业难以想象的。广州家政公司每3个月人员流失率超过50%，半年内流失率超过70%，家政服务从业者一年存活率远低于20%。

造成家政人员频繁流失的难题在于家政行业管理乏善可陈、保障尚在起步。

“保姆荒”背后是保障的缺失

“保姆荒”有需求的大幅度增长，也有在供应市场存在的问题。在大城市中，当保姆并非是一个受人青睐的职业，从传统的眼光看来，这一职业的社会地位比较低，不少人是不得已而为之。不少人甚至宁愿选择工资较低的服务员，也不愿当保姆。

但是，更为重要的是，做保姆缺乏“保障”。许多人只是在找工作的时候和家政公司发生雇佣关系，找到工作后就各自“拜拜”了，而一些家政公司为减少责任也乐得只愿做中介而不愿做企业的管理者。

研究者观察到，北京的很多家政公司无一负责介绍雇主，其余一概不管。没有社会保险做保障的家政服务工不出事则罢，一旦发生事故，自身权益难以维护。

在北京市石景山区做钟点工的胡女士就是一个例子。两年前，她在为雇主擦窗时，不慎从2层楼上摔了下来，造成腿骨骨折，骨盆开裂。开始雇主家还上医院看她，但后来就再不露面了，她分别向自己所在的家政公司以及雇主提出赔偿，但由于之前没有签劳动合同更没有缴纳社会保险，家政公司负责人说，我们只负责中介，既没有形成雇佣关系，也没有签订合同，家政中介本身是个微利行业，无力承担医疗费。而雇主认为人是家政公司派来的，应当他们负责，家政公司和雇主家的相互推诿，胡女士的医疗费至今没有着落。

事实上，根据相关法律规定，企业职工履行劳动合同的过程中，在工作时间、工作地点，因工作原因造成的人身伤害、死亡，就是工伤。胡女士符合后面的几项条件，但不符合前提条件，即她不是企业员工，也没有签订劳动合同。她所在的家政服务机构属劳动中介性质，与家政服务企业并不构成劳动关系。所以，不属劳动法调整对象，不存在认定工伤的问题。出了事故，只能按民事伤害赔偿的有关办法解决。这就增加了家政服务人员维权的难度。

因此我们看到，家政人员迄今还被排除在劳动法、劳动合同法等劳动立法调整范围之外。一旦家政公司、雇主或保姆的任何两方发生纠纷，很难找到法律上的处理依据。从业人员在服务中的意外伤害得不到医疗保障，超时服务、受歧视、遭虐待也时有发生，从业人员职业认同感淡薄。

有专家认为，在为家政立法的社会真实意愿不强的背景下，单纯从细节和技术上对家庭服务从业者进行劳动保护设计，技术难度大到几乎没有实操性，家政立法必须“化繁为简”。同样区别于法人所雇佣的员工的是，尽管有家政公司作为服务链条上的一个环节，但家政服务人员本质上是服务于千差万别的私人雇主的，其劳动内容、劳动强度、劳动时间、劳动标准、劳动环境、劳动工具等几乎一切衡量指标都各不相同，因此制定统一的家庭服务从业者劳动保障的配套政策和标准，在技术上、执行上变得异常艰难。一些地区的政府和业界分别以地方法规或行业自律条例、质量标准倡导等方式做过尝试，但都几乎很少具有实际操作价值。

不少专家认为，家政服务行业应从“中介制”向“员工制”转变，其中的一个核心就是解决家政服务人员的社保问题，这是绝大多数家政“保姆”的心愿。但是目前家政公司却无法做到。

北京一位干过多年保姆的孙女士说起自己的感受时称，自己干过的家政公司并不固定，没活儿干了才找到自己租住房子附近的家政公司提出申请，“没有公司跟我们签什么协议。工作期间，也就是每个月去公司领一次工资。”

她希望与家政公司签订劳动合同，“那样的话，我就成为公司的一名职工了，也算在城里有个固定的单位了。单位还会给缴纳社会保险，我也能有社会保障了。”

山东的一位家政服务人员李大姐说：“干了这么多年家政，干完这家，去那家，雇主换来换去，心里总感觉自己飘来飘去的，找不到归属感。如果能和家政公司签合同，在公司里领工资，就和其他上班族一样了，即使在换雇主的空档期，公司也会按最低工资标准给付工资，就不会因为换雇主就没钱了，心里当然踏实了。”

孙女士和李大姐表达的其实是众多家政服务员的心愿，他们希望自己能成为家政公司的一名真正员工，拥有公司职工的待遇，享受社会保障，解决自己的后顾之忧。

实际上，家政服务人员的社会保障是有法律依据的——

首先，根据2003年颁布的《关于非全日制用工若干问题的意见》，从事非全日制工作的劳动者应当参加基本养老保险，原则上参照个体工商户的参保办法执行；用人单位应当按照国家有关规定为建立劳动关系的非全日制劳动者交纳工伤保险费。

其次，《中华人民共和国社会保险法》第86条也规定：用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

第三，如果出现社保费争议，根据劳动法第100条、《社会保险费征缴暂行条例》第23条、《中华人民共和国社会保险法》第86条、《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第20条的规定，用人单位未按时进行缴费申报或未足额缴纳的行为，都被纳入人社部门或社会保险费征收机构的处理范围。

第四，2013年11月1日起实施的《社会保险费申报缴纳管理规定》第30条、第31条更进一步明确了用人单位未按时进行缴费申报或未足额缴纳社保费的，应由人社部门或社会保险行政部门处理，并且劳动者有权举报。该规定没有赋予劳动者对此有选择处理的权利。

第五，最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三） 》第1条的规定，也是将双方因申报缴纳社会保险费的争议排除在劳动争议之外，告知此种争议只能通过行政部门解决。

第六，劳动者要求用人单位申报缴纳社保费的争议不属于劳动争议，也符合《中华人民共和国劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》的规定。《中华人民共和国劳动合同法》第74条将用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险的情况，纳入了人社部门监督检查范围。

对于家政服务人员的权益，法律有规定的事情，为什么就是难以落实呢？

家政服务公司一肚子苦水。他们认为，实行员工制虽然比较规范，但是家政服务行业看似红火，其实微利，赚的都是辛苦钱，企业没有余力去承担社保这些义务，与员工签订劳动合同更是难以企及。

一些家政服务公司的负责人说，家政公司无法实行员工制，瓶颈就是社会保障问题。家政服务行业本身就是带有公益性质的微利行业，企业如果按照员工的方式为从业人员办理社会保险费，它所收取的管理费(中介费)并不够缴纳保险金。这种情况下，家庭服务从业人员在行业的长期发展得不到保障，后顾之忧无法解决，自然也就影响了家庭服务从业人员的稳定性。

还有家政企业负责人介绍说，如果社会保险由家政公司来承担，会把部分费用转移到雇用服务人员的雇主身上，这样整个保姆市场势必会涨价，这对于作为雇主的个人家庭来说，高价雇佣费也是难以承受的。

北京市曾出台了一项办法，家政公司可向人社部门申请实行员工制，且享受相关的社保补贴。实行员工制的家政公司还要和家政人员签订合同，为其缴纳相关的社会保险。这似乎让家政人员看到了一线曙光，但实际情况却不如此。北京市人力社保局农民工处的相关负责人表示，北京市的家政服务企业大概有3800家之多，但实行员工制的仅三五家。而且申请员工制的企业要求注册资金不少于50万元，这样一来，就把大多数的家政公司排除在外了。

综合各方面的意见，家政服务人员保障难主要有以下几个方面的问题：

一是家政行业服务人员到底如何参保，目前还没有具体的法律政策方面的规定。完全强制家政公司都变成员工制公司的话，肯定整个行业的家政服务的劳动报酬都要提高。有可能很多需要家政服务的家庭负担不起。

二是家政服务从业人员组成本身就比较复杂，有一些是外来务工的农民工，有的是城市失业人员，还有很大一部分是国企下岗职工。这些人，有的和原来的国企并没有解除劳动合同，真正实行员工制家政公司也会遇到诸多问题。

三是许多家庭困难的家政从业人员，自己拿出保费后，经济收入就减少。对于农民工来说，在农村有土地，没有退休这一说，但有新农合等社会保障，而对于城镇人员来说，一些是下岗职工，与原单位并没有解除劳动关系，如此也不可能在新的单位缴纳社保。

这成了一个恶性循环，一方面社会需求在快速膨胀，另一方面家政服务人员因为缺乏稳定感，没有社会保障，供应在减少，因此，家政服务市场供求出现严重不平衡。如何破解家政服务人员保障问题，是家政服务行业健康快速发展的一大关键。

破解保姆“社保”难题需要政府助力

家政服务业，既可以改善城乡居民生活质量，扩大就业，转移农村剩余劳动力，加快城镇化建设，又可调整经济发展结构。把这个好事办好，政府应该有所作为。

家政服务业对于城市市民而言，普遍的认识是，难找、难做、难招、难管。而对于家政服务人员而言，则是没有保障，不愿干或者不安心干；对于家政服务公司而言，家政行业利润薄弱，从业风险较大，行业秩序相对失范。家政服务人员社会保险的缴纳比例过低是当前比较突出的问题。其中缴纳社保的仅占30%，未缴纳社保的占了70%。

从有关立法看，因家政服务劳务关系的特殊性，其法律调解在现有的劳动法和劳动合同法范畴外，除员工制外基本上没有或无法确立劳动合同制度，难以按正常的劳动关系管理，也难以对除员工制外的家政服务人员缴纳社会情况实行有效的监管。

近70%的家政服务员未缴纳社保，其中包括从业多年的员工。这一问题严重影响从业人员的切身利益，也制约着行业长远发展。因此，在今年召开的全国两会上，工会界政协委员建议，应加大政策扶持力度，按照“低收费、广覆盖”的原则设计相关的社会保障制度，积极探索从业人员的风险防范机制，推动家政服务行业规范有序发展。

他们建议从以下几个方面抓起：一是多主体督促社保缴纳。二是加强与商业保险机构的合作。三是抓紧落实各地已出台的社会保险补贴政策，比照劳动服务性企业、非正规就业组织享受再就业优惠政策和职业介绍补贴。四是扩大再就业工作援助范围。

一些专家提出，家政人员群体在不断增加,逐步形成一个阶层,他们没有固定的劳动合同,生老病死没有纳入我们的社保体系,处在四处漂泊的状态。这种不稳定会直接对被服务对象造成影响。社保本身是我国的一项福利制度，任何个人都有享受社会保险的权利。社保涉及到的资金问题，仅靠家政公司和家政从业人员的力量难以维系，需要政府投入力量,给予他们基本保障。

身为山东省济南市人大代表的济南阳光大姐总经理卓长立，提出了家政服务人员社会保障问题的提案：解决家政服务人员的社会保障问题，就应该建立一种特殊的社会保障体系，政府应该对家庭服务企业实行社会保险补贴。

她认为，为从事家庭服务的城镇生活困难人员办理养老、医疗、失业三项社会保险，由家政服务企业和符合条件的家政服务从业人员按比例缴纳，具体比例由人力资源和社会保障、财政部门负责确定，并建议市人力资源和社会保障部门出台政策，企业缴纳部分由家政企业先行垫付，政府财政年底返还。

一些地方政府已经在解决这些问题。北京市从2012年起，启动了家政服务企业率先 “员工制”管理试点，首批上千名保姆、月嫂签合同、上社保，可享受和北京市职工一样的医保、养老待遇。同时，政府对试点家政企业提供最高5年的社保补贴，第一年补贴100%。

此前，北京家政企业多为中介制。这种模式下，企业为家政服务员介绍工作，家政服务员的工资则由雇主发放。企业同家政工之间并无劳动关系，多数家政工也是不上社保的。

参与试点的家政公司改变原先“中介制”的做法，将保姆、月嫂等家政工按照“员工”的模式管理，按规定与家政服务人员签劳动合同、缴纳社会保险，并提供免费培训。

企业实施“员工制管理”后，政府将为试点企业提供社保补贴。按照“先缴后补”的原则给予不超过5年的社保补贴。具体补贴标准是，第一年补贴企业实际缴纳的100%、第二年补贴80%、第三年补贴60%、第四年第五年补贴50%。

同时，政府支持试点企业实行连锁经营、加盟经营。对试点企业投资建设的项目，如门店装修改造、购置相关设备设施、信息系统开发等，按照国家家政服务体系建设的要求，优先给予不超过总投资额50%的资金支持，以缓解企业成本投入的压力。

一些专家还建议，由于家庭服务业的特殊性，家政服务人员的保险制度可以先从工伤保险、医疗保险起步，并逐步完善其养老保险制度。降低这个行业的缴费率，实行家政行业社保补贴政策，制定适合的退休养老政策，使这部分从业人员可以进入社区或者其他渠道养老。

家政行业，当前重要的工作就是，解决社会保障问题，实行员工制，让家政服务人员安心、放心。相信随着管理的规范，政府的助力，家政服务市场能够更加健康快速地发展，实现国家发展、企业盈利、职工受益、家庭方便的多赢。