建筑业农民工为何屡被欠薪、工伤所难

木刀

改革开放以来,建筑业成为国民经济体系的重要组成部分，是国民经济的支柱产业之一，肩负着国家基本建设的重任。建筑农民工是建筑业的主要从业人员，承担着建筑施工一线繁重的建设任务。然而,随着我国建筑业职工队伍不断发展壮大,笔者在调查中发现，建筑业是工伤风险高、农民工集中的行业，其中欠薪事件多发、安全事故频现、工伤维权艰难是建筑业农民工遇到的三大主要问题，亟待寻求有效解决途径。

建筑业何以成为欠薪重灾区

生活中，常会发生这样不该发生的惨剧：

2015年1月19日，在河北冀州一处新建楼盘，一名13岁女孩帮父亲讨薪时，从16层跳下，后经抢救无效死亡。

2014年12月13日，河南周口女工周秀云在太原讨薪时，死在太原龙城派出所。

这两起因讨薪致死事件虽属极端个案，但从一个侧面折射出建筑业欠薪问题的严重。

2014年，根据人社部、公安部等八部门在全国范围内开展的农民工工资支付情况专项检查，该年拖欠农民工工资问题依然集中在建筑施工企业。此次专项检查中，共解决建筑企业拖欠的农民工工资94.29亿元，占解决被拖欠农民工工资总额的86.61%。

另据一项有关当代建筑业欠薪机制与劳资冲突的调研报告显示，建筑工人讨薪维权全额结算比例仅为56.5%，甚至有8%的欠薪案例中，工人经过讨薪行动仍旧分文未获。

建筑业何以成为欠薪“重灾区”？中国劳动关系学院教授林燕玲认为，这源于工程发包环节多，持续时间长，很多工程要验收之后才能给付工程款，导致从事建筑业劳动的农民工经常无法及时足额拿到工资。

北京大学社会学系副教授卢晖临说，“建筑业包工制度和产业链自上而下的‘晚付制’，是农民工工资拖欠的重要原因。”

他认为，“工程层层分包和违法转包”是建筑公司逃避自身用工责任，造成建筑业农民工劳动权益受损的根源。7年来，“关注新生代农民工计划”课题组做了大量关于建筑工的调研报告，跟进了138起集体讨薪事件，其中层层分包与转包的比例高达97.1%，成为欠薪的重要祸首。

“晚付制”具体分为三个部分，建筑公司先行垫付开发商工程款进行施工，包工头先行垫付建筑公司工程款进行施工，建筑工人每月从包工头处支取一定的生活费，足额工资只在工程结束后或年末统一支付。

在这种情况下，如果发生工程款拖欠、卷款、资金断裂等问题，那么这些经济风险的承担者就是农民工。由于他们的劳动报酬权缺乏制度保障，因此每到年关，因讨要工资而发生的极端事件在建筑行业频频发生。

笔者在与长期关注建筑工人权益的研究部门接触中了解到，欠薪问题根源是资金垫付。建筑施工企业要想拿下项目，一般都需要先行垫付工程款。在实际操作中，很多开发商屡屡拖欠建筑施工企业工程款，使得建筑方既垫付了材料款，还没办法拿到工程款。由此以来，建筑施工企业拖欠农民工工资就变得再自然不过了。

《当代建筑业欠薪机制与劳资冲突调研报告》显示，高达82.6%的欠薪工地存在资金垫付行为，其中商品房与保障房垫资比例最高，分别达到96.1%和94.4%。在拖欠建筑工人工资方面，劳务分包企业与开发商分列前两名，所占比例分别为43.5%与31.2%。

那么，如何减少欠薪行为呢？ 专家认为，拖欠农民工工资，原因通常是没有法律意义上的劳动关系，证明工资时缺少证据。然而，如果层层分包的制度不解除，工人依然无法和建筑公司直接签订劳动合同，那么工资依旧会拖欠。

他们建议，严肃查处建筑业的违法转包行为，加大处罚力度；严格落实“恶意欠薪入刑”与“建筑行业信用系统管理制度”，建立劳动保障、住建、工商、公检法、工会等部门对企业拖欠农民工工资的联动惩戒机制。

同时，我们还应该看到，解决建筑工人欠薪问题，应杜绝房地产开发中的垫资施工行为；改革现有的建筑用工制度，取消劳务分包制度，推动总包施工企业直接与农民工签订劳动合同；严格落实农民工工资专项保证金制度和“月薪制”。

但取消包工制度并不容易。一位建筑公司项目经理曾直指资本运作的实质，“包工头不能取消，因为包工头作为建筑公司与工人之间的缓冲地带十分重要。”

不但如此，层层分包的用工体制让建筑企业不需要有固定工人，只要很少的管理和技术人员，企业可以根据工程的需要，随时调整工人数量，实现灵活生产，大幅提高了生产效率，降低了成本。

但如果依旧肆意纵容非法分包的存在，依旧不管不顾建筑工人的劳动合同问题，那么欠薪问题就不可能解决，因讨薪而导致的极端事件就不可能消失。

在三月召开的两会上，欠薪问题再次成为代表委员热议的话题，全国人大代表、陕西省西安饮食股份有限公司职工胡春霞表示，“农民工欠薪问题的社会影响很不好，容易滋生矛盾。” 她建议，一是政府建立“保底”制度，对欠薪的农民工及时先行给予一定补助；二是依法严厉打击恶意欠薪的企业，建立“对相关责任人严肃处理”制度并严格执行；三是规定企业实行按月支付工资制度；四是企业建立“工资支付保障金”制度。她认为，针对“农民工工资”保障进行单独立法是解决问题的根本。

安全事故频现隐患暗流涌动

1月5日晚9时许，广州市花都区富力金港城二期在建工地突然传出“砰”的一声巨响，一座有两层楼高、近200平方米的脚手架轰然倒塌，当时正在施工的14名工人全部被埋。

与此事故仅仅相隔一周之前，即2014年12月29日清晨，清华附中一处建筑工地发生脚手架坍塌事故，造成10人死亡，4人受伤；而2014年12月28日，安徽蚌埠一住宅项目施工现场发生塔吊在顶升过程中倾覆事故，造成3人死亡、2人受伤……仅2014年12月全国公开报道的在建工程坍塌事故就有7起以上。建筑业安全事故发生率持续走高，一直排名在交通、矿山之后的第三位。

据住建部初步统计，2014年全国共发生房屋市政工程安全事故511起，死亡637人，较大及以上事故发生和死亡数较2013年有所增加，达到29起、105人。

为何建筑业安全事故频频发生呢？

笔者注意到，建筑施工企业存在工程项目层层分包、转包甚至资质挂靠等违法行为，导致施工安全监管不严和事故发生后责任分摊，这是事故频发的根本原因。这使得无论是建设单位还是总包施工单位、监理单位、劳务分包单位乃至包工头都对施工安全麻痹大意，更为重要的是几乎在每一次建筑业的重大安全生产事故中，工地的安全负责人都不在施工现场，甚至连安全员都不在现场。

建筑业安全生产的监督管理基本上还停留在突击性的安全生产大检查上，缺少日常的监督管理制度和措施。监管体系不够完善，资金不落实，监管力度不够，手段落后，安全生产的法律法规不健全等问题。

笔者在调查中发现，在工地上，为了应付检查，包工头就派极少数有上岗证和职业资格证的工人上岗。而主管部门为了图方便只是在工地项目部看一看安全档案和安全考试花名册。

此外，建筑业监理单位容易形成权力寻租现象。监理本来是受托于建设单位来监督总包单位工程施工质量与安全的，但却利用手中的监督权向总包或劳务分包公司进行权力寻租，导致对工程安全与质量问题包庇纵容。当然，我们也不排除总包公司要求强行施工，以及劳务分包公司拒绝总包整改意见强行施工的现象。

同时，笔者还注意到，建筑施工企业建筑工人的安全教育存在严重不足。据人社部副部长胡晓义透露，目前我国建筑业从业人员近4500万人，其中3600万人是农民工。我国建筑业农民工不仅数量非常大，来源也非常广泛，其中不少来自于偏远农村，大部分只是小学毕业，有的虽然初中毕业，但知识水平只相当于小学文化水平。据调查，有90%以上的农民工未参加过安全技能岗位培训或未取得有关岗位证书和技术等级证书，不具备应有的岗位知识，缺乏必要的安全技能培训教育。

一份《建筑业农民工劳动保护与工伤维权调研报告》，完整跟进和掌握了从2007年到2012年间全国范围内73个建筑工地职业伤害案例。《报告》也显示，96%的工伤工人没有接受过正式的职业培训。

此外，建筑业中务工人员的防护工作不到位也是安全事故频发的重要原因。住建部负责人曾指出，模板支架坍塌事故和起重机械安拆事故占比超过50%，成为建筑安全生产重大风险源。

一位基层住建局工作人员则告诉笔者，部分建筑施工企业认为安全投资看不到效益，便减少安全方面的投资，致使安全设施陈旧、老化严重；偷工减料，采用劣质钢管、扣件等建筑材料；为节约成本，使得建筑工人的安全防护装备落后、质量低劣、配备严重不足，起不到应有的防护作用。

为此，笔者认为，作为管理和监管落后的建筑行业，若要有效防范建筑业安全事故的发生，一是施工企业直接招用工人，对工人进行安全教育和培训，取消包工制度；二是在建筑施工现场必须有安全员或施工队长随同工人作业，防范安全事故的发生；三是采取对施工企业项目经理的终身追责制度，发生重特大安全生产事故的主要责任人终身不得担任本行业企业的项目领导；四是实行日常的监督管理制度和措施。

工伤维权艰难急需多方发力

2013年底，《人民政协报》一篇题为《伤不起的建筑工人》的报道，揭露了建筑工人在工伤维权过程中遭遇的种种困难，引起全国政协领导的高度重视。2014年，以总工会界委员作为重点成员的全国政协就建筑工人工伤维权问题进行了专题调研。

调研结果显示，由于建筑业生产经营特点和用工方式的特殊性，建筑工人的权益特别是工伤后的权益容易受到侵犯，工伤维权问题较为突出，其主要表现之一是工伤保险参保率低。相关统计显示，目前，我国建筑业从业人员近4500万人，其中3600万人是农民工，建筑业从业人员参保比例不到四分之一。

一位律师曾经指出，根据《工伤保险条例》相关规定，未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。因此，如果企业没给职工上社保，就会采取各种措施和手段阻碍职工进行工伤认定，进而选择私了或者逃避赔偿责任。

据了解，建筑农民工在发生工伤事故后，要获得工伤赔偿，首先，需要进行确认与用人单位存在劳动关系。《当代建筑业欠薪机制与劳资冲突调研报告》显示，签订劳动合同并持有劳动合同原件的建筑工人比例只有5.1%，没有劳动合同的比例则高达95%(其中，签字被收走的比例为8%)。

此外，还需走完工伤认定、劳动能力鉴定、工伤待遇等相关程序。根据《工伤保险条例》和其他规范性法律文件的规定，在一般情况下，工伤处理的程序达到10项。依据目前的法律规定与工伤处理实务的操作情况，正常程序全部走一遍，时长需1149天，也就是3年多时间。

由于索赔耗时过长，许多职业病患者“耗不起”，死神跑赢赔偿的悲剧事件时有发生。2010年7月，煤矿工人李廷贵为给自己维权奔波两年之久，直至暴亡之后其家属才领到5万元赔偿金。2013年1月，河南登封颖阳镇尘肺病人孙武勋、孙石衮还未等来赔偿的那一刻便双双毙命。

据了解，在和工伤系统衔接时，还有可能出现因为时效问题，导致职业病患者无法被认定为工伤的情况。由于工伤认定必须在职业病诊断做出的一年内进行，而一些患者如果因为不知情或者因为治疗的原因未能及时申请工伤认定，则很有可能因为过期而不被受理。

困难还不止这些。北京义联劳动法援助与研究中心的调研显示，当工人通过繁琐而艰难的法律程序，确认了与用人单位的劳动关系并获得工伤认定和劳动能力鉴定后，有72.4%的用人单位拒绝赔偿。被拒绝的工人不得不启动工伤保险待遇的仲裁和诉讼程序。

在获得仲裁或诉讼的支持后，由于用人单位的继续抵制，有29.1%的工人提起强制执行手续。这些要求强制执行的工人中，只有50%得到赔偿，27.8%的工人表示申请后法院没有采取执行措施，11.1%则遭遇无财产可执行的窘境。

为了更好地保障劳动者的合法权益，强化政府部门的责任，2011年7月1日正式生效的社会保险法明确规定，在工伤事故发生后，用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，可由工伤保险基金先行垫付，再由社保经办机构向用人单位追偿。但由于缺乏实施细则，基层人社部门普遍担心先行支付会造成基金支付风险等问题，“工伤先行支付”制度在现实中遭遇落地难。

日前，针对部分建筑工人工伤保险参保率低、劳动关系确认难、工伤处理程序繁琐等问题，人力资源和社会保障部会同住建部、安监总局、全国总工会出台了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出，3600万建筑业农民工将纳入工伤保险。

从意见中，我们可以看到，按项目参保、不参保不予核发施工许可证、工伤待遇中本人工资难以确定的可以参照职工平均工资等为《意见》的亮点，这对于维护建筑工人的合法权益无疑提供了重要保障。

笔者注意到，按建设项目参保、工伤保险费用单独列支、有关部门和工会组织要建立部门间信息共享机制以及细化工伤保险先行支付制度等四个方面也是《意见》的最突出所在。而且《意见》提到工伤认定所涉及的劳动关系认定，依旧强调劳动合同。

假若劳动监察部门没有办法监督建筑行业劳动合同的落实，在工伤认定时，工伤认定部门又咬住劳动合同不放，那么，工人自己申报工伤的维权之路就很艰难了。虽然《意见》中补充到，对未签订劳动合同而发生工伤的，参照工资支付凭证、工作证、考勤记录等证据确认事实劳动关系，但即便有了这些证据，还要经过“一裁两审”，短则一年，长则两三年。

笔者认为，《意见》对“工伤拒赔”的惩处力度有待加强。《意见》第六条虽然提到了维权农民工在申报工伤期间，发生的工伤待遇等有关费用由用人单位承担，但这条规定有些软化与模糊，对“工伤拒赔”的涉事单位不具备约束力。

此外，减少安全事故发生，维护工伤工人的合法权益，仅靠出台文件是远远不够的，关键还要相关部门严格执行。