积极福利视角下民族地区反贫困模式选择——以内蒙古兴安盟为例

柳 颖

(内蒙古党校 社会管理与文化教研部，内蒙古 呼和浩特 010010)



积极福利视角下民族地区反贫困模式选择
——以内蒙古兴安盟为例

柳 颖

(内蒙古党校 社会管理与文化教研部，内蒙古 呼和浩特 010010)

传统的“输血式”反贫困思路正在转向“造血式”，由物质、资金等济困的方式转向对贫困者赋能与增权。在此背景下，本研究特别选择了整村推进、产业化扶贫、异地安置、对口帮扶、小额贷款、科技扶贫以及生态旅游等模式，从着重保障贫困人口的能力建设、增加就业渠道与途径、改善生态环境实现可持续发展等角度出发，实现从根本上、最大限度地积极提高农牧民的生活水平。

积极福利；民族地区；反贫困；模式

自1986年实施开发式扶贫以来，内蒙古兴安盟逐渐形成了多种扶贫开发模式。这些模式虽然在很大程度上改善了当地民众的生产生活条件，但是却没有充分发挥其内在优势。民族地区与其他地区的发展基础不一致，贫困特征也不尽相同，简单、盲目地选择反贫困模式非但起不到良好的效果反而还会制约当地的发展。如何有区别地选择适合民族地区的反贫困开发模式？如何最大限度地优化民族地区反贫困模式？这都是在模式设计过程当中需要考虑的问题。因此，针对性、因地制宜地选择反贫困模式，多维地、综合地使用几种模式使其发挥最大效果，才是当下民族地区区别于其他地区、区别于传统背景反贫困的优选思路。

一 整村(乡)推进模式

整村(乡)推进模式作为新时期我国农村开发式扶贫的重点模式之一，在缓解农村贫困、促进农村地区经济发展方面发挥了重要的作用。所谓整村(乡)推进模式是指“以贫困村为基本单元，以贫困人口为重点扶持对象，以改善农村生产生活条件和增加农民收入为主要内容，以广大群众全程参与为主要方法，以整合扶贫资源为主要手段，把提高干部群众能力作为主要途径，以可持续发展为最终目标的农村扶贫开发方式。”[1]整村(乡)推进的扶贫模式改变了传统单一分散的扶贫方式，以整体项目推进的方式对农村进行扶贫，在短时间内，使农户获得大量投资，生产生活基础设施得到完善，农业生产率得到提高，从而促进农民增收，提高农民生活水平。我国民族地区的贫困现象呈现出明显的地域性特征，贫困人口呈集中连片分布态势。因此，通过整村(乡)推进带动整片民族贫困地区的发展是必要的思路。

与传统的扶贫模式相比较，整村(乡)推进的扶贫模式强调资源的整合，对造成贫困的多种要素进行综合治理，以改善农村生产生活条件，促进农民增收为主要内容，以项目推进的方式对农村的水、电、土地、道路等多种要素进行整合，改变了传统单一的以救济为主的扶贫模式。另外，整村(乡)推进的模式强调广大村民的参与，充分尊重贫困群众在扶贫项目中的知情权、选择权、决策权、监督权等，确立广大村民在扶贫开发项目中的主体地位，从而使得扶贫项目因地制宜，更加符合当地农村实际情况。

整村(乡)推进模式需要农户自筹一部分资金对扶贫项目进行支持，但是，就现实情况而言，目前，农村中存在相当一部分的绝对贫困群体，因为他们无力承担项目自筹资金的部分，所以无法真正享受整村(乡)推进模式带来的效益。实际情况是整村(乡)推进的扶贫模式中受益的往往是收入水平属于中等偏上的群体，[2]这就使得这一扶贫模式不能惠及农村中最需要扶助的群体。因此，兴安盟在实施整村(乡)推进过程当中，要增加政府扶贫资金的投入。但是，为了避免民众“搭便车”现象和简单的扶贫济困，必须配合产业化等扶贫模式，为农牧民增加就业机会，提高其生计水平，才能改变扶贫效果的短期性和时效性。

二 产业化扶贫模式

产业化扶贫模式是通过国家和地区政府根据市场向导，以扶贫贷款贴息引导、以扶持龙头企业为依托，充分利用地区特色资源和产业优势，带动和激励贫困的农牧民主动发展、参与市场，增强自我发展的能力，从而探索出一条脱贫致富的新道路。产业化扶贫作为市场经济背景下农村开发式扶贫的三大创新模式之一，同时也是我国扶贫开发“一体两翼”工作重点的重要一翼，其实质就是以开发式扶贫作为指导，激励贫困地区干部群众艰苦奋斗、自力更生，开发整合当地资源，结合地方优势形成具有特色的经济增长点，逐步形成产业化经营体系，以持续稳定地带动贫困农牧民脱贫增收。

民族地区产业价值较低、结构单一。因此，根据当地特色培植合适的主导产业、优化产业结构、丰富经济发展层次，是民族地区积极反贫困的必由之路。产业化扶贫发展的路径是依托龙头企业，建设优势产业生产基地，发展产业协会，并在此基础上建立“市场+公司+基地(协会)+农户”互惠互利的扶贫运作机制。创建扶贫龙头企业应立足地方特色，结合贫困地区资源和人力资源的实际，充分发挥资源优势；生产基地要以扶贫龙头企业为依托，把基地建设和发挥龙头企业的带动作用结合起来，促使扶贫农牧民增产增收；产业协会是以农户作为组成人员，以自主参与为基本原则，以产业化经营为目的，推动集约型生产和各类产业发展的群众团体。

产业化扶贫模式具有以下优势：(1)龙头企业在产业化扶贫的过程中具有关键性、示范性的作用。国家和政府采取信贷优惠等政策有利于龙头企业的发展和壮大，从而提高农牧业生产的组织化程度。政府、公司、基地、农牧民等利益联结机制，一方面，产生了规模效应，另一方面也增强了农牧民对抗生产风险的能力。(2)由于产业化扶贫充分利用当地的特色和优势资源，真正做到将扶贫工作与地区开发相结合，促进农牧业产业结构调整，有利于培养具有竞争力的主导产业和特色产品。(3)有利于增加农牧民收入。农牧民增收是产业化扶贫开发的落脚点，产业化扶贫变被动救济为主动造血，并充分调动农牧民的生产积极性，能够持续稳定地促进农牧民增收。[3]

产业化扶贫也存在一定的问题：(1)产业化扶贫的长期性与农牧民脱贫的迫切性之间存在矛盾。产业化扶贫模式其实质是通过发展龙头企业来带动地区产业的发展，这是一个长期而艰巨的过程；(2)龙头企业的利益与农牧民的利益并非完全一致。任何企业都是靠不断盈利而得以生存和发展的，龙头企业和农牧民之间正在建立利益联盟机制，但如何在遭遇市场和自然风险的时候保证农户的合法利益成为联盟之间运行的关键。

三 异地安置模式

异地安置模式历史悠久，我国从1983年开始对西部地区进行扶贫，发展至今，异地安置模式已经成为自然条件恶劣地区扶贫的重要形式。由于我国民族地区与生态脆弱区、自然条件恶劣地带有高度的耦合性，且民族地区的贫困问题根本上是由于自然禀赋差与生态环境恶劣造成的。因此，对于民族贫困地区使用异地安置模式，彻底改变其生存生产环境就更加必要了。目前，相当一部分兴安盟的贫困人口处于自然条件恶劣的地区，依靠传统的扶贫模式难以从根本上解决其贫困问题，因此，采取异地安置的模式对其进行迁移，通过改善迁入地的生产生活条件，来帮助贫困人口脱贫致富。

从兴安盟目前的实践情况来看，异地安置模式能够根本上解决自然条件恶劣地区的贫困问题，因为伴随着移民异地安置，贫困地区人口由自然条件恶劣地区迁入到相对富裕的地区，他们的居住条件、生产条件、生活条件得到根本的改善，从而解决这部分人群的贫困问题；另一方面，这些地区的贫困居民的满意度、积极性等都得到了极大的提高。

但是，兴安盟地区实行大规模的异地安置模式还存在一定的问题：(1)异地安置模式需要大量的资金，由于兴安盟地区自身的财政能力较弱，这部分资金的缺口往往比较大；(2)实行异地安置模式需要一部分的自筹资金，由于自然条件恶劣地区的居民往往比较贫困，他们无力承担这部分自筹资金，使得异地安置的美好愿望落空；(3)由于大量人口的迁入，改变了原有的土地分配格局，使得原住民和迁入的居民之间存在较大的土地矛盾。因此，为了更好的解决贫困人口的生计问题、更大程度地减少对生态脆弱地区的破坏，实现可持续发展，在做好战略设计的同时，应当处理好政府与民众的资金投入、迁入居民与原驻居民土地分配等资源稀缺的关系。

四 对口帮扶模式

目前，兴安盟地区之间的对口帮扶也是实现民族地区反贫困的一种重要模式。所谓对口帮扶，是指通过经济能力较强地区行政事业单位的对口支援、企业合作、项目援助、人才交流等方式，对贫困地区进行帮扶，并以解决贫困地区居民温饱问题为重点，尊重市场经济运行规律，运用先进技术，动员各种力量，采取多种形式对贫困地区进行帮扶的一种扶贫模式。对口帮扶模式有利于实现共同富裕。通过对口帮扶，调动社会各界力量，为新时期的反贫困做出了巨大的贡献。但是，该模式的社会动员成本较高，需要呼吁社会各界参与扶贫，且在具体的实施过程之中，捐赠项目落实的难度比较大，需要协调捐赠者和被捐赠者的具体利益，协调工作较难。少数民族人口具有基本相同的社会经济发展模式、生活方式、地理环境与宗教信仰。因此，根据民族贫困人口这一群体的特性，调动社会各方力量，选择合适的方式进行对口帮扶。不但可以减少帮扶成本，也可以极大地提高帮扶的效果。

长期以来，兴安盟地区的对口帮扶主要表现为盟直机关、企事业单位定点扶贫与自治区直属机关、企事业单位的定点帮扶两种形式。我国定点扶贫工作从20世纪80年代开始，参与的单位逐步增多，影响越来越大，效果越来越好，不仅对促进贫困地区经济社会发展做出了直接的重要贡献，而且帮助当地贫困民众提高了科学文化素质，从而能够更好地摆脱贫困，同时也促进了机关与基层的联系。

兴安盟的对口帮扶主要包括盟直机关、企事业单位定点扶贫和直属机关、企事业单位的定点帮扶。盟直机关、企事业单位定点扶贫从2011年开始，由兴安盟委、行署组织盟直机关、企事业单位开展定点帮扶贫困嘎查村的工作。直属机关、企事业单位的定点帮扶从2006年开始，由自治区直属机关以及自治区企事业单位作为主体开展工作。定点扶贫为兴安盟嘎查村培育主导产业、提高贫困人口的科技文化素质、推进贫困地区人口转移、夯实基层组织建设，很好地将定点帮扶发展县域经济、转移劳动力、发展社会事业、提升农牧民能力实现了结合。

五 小额贷款模式

小额信贷模式自从20世纪80年代初期在亚洲广泛实行以后，逐步在全世界推广。其中尤以孟加拉国的格莱梅银行最为出名。该模式认为，由于大银行不愿意给穷人贷款，小银行通过提供小额贷款的形式，促进项目社会功能的完善，从而帮助贫困者满足基本生存需要并建立可持续发展的能力。具体而言，广义的信贷计划是指对贫困者提供完整信贷服务，既包括贷款，也包括储蓄。狭义的信贷计划是指只为贫困者提供生产性的信贷资金，其目的是让穷人接近和利用信贷市场，提高生产能力。[3]

目前，小额贷款模式主要有政府支持的小额信贷模式和社会扶贫的小额信贷模式，农户通过获得小额贷款，建立可持续的金融信贷，获得金融服务。其意义是：(1)增加了居民脱贫致富的积极性，小额信贷不仅解决了居民发展项目融资难的问题，而且，通过贴息贷款或者低息贷款，调动了农户生产的积极性；(2)小额信贷模式增强了农民实现自我发展的能力，通过小额信贷模式，培养居民一定的市场意识、竞争意识等，而且可持续的信贷使得居民发展可持续项目成为可能，改变了传统的依赖救济的模式；(3)小额信贷模式的推行有利于地方产业的优化，培育一批优势的地方产业。小额信贷通过项目推进的形式使项目落实到家庭，带动村集体骨干项目的形成，使得项目发展有着根本上的可持续性。

我国民族贫困人口在分布上呈现出 “大分散、小集中”的态势，贫困人口生计严重不稳，丰年脱贫、灾年返贫、因病致贫现象普遍存在，且长期以来各民族形成的习惯和方式对地区经济发展、社会事业、人的能力建设产生了一些消极的影响。基于此，通过小额贷款解决大银行不愿意给贫困户贷款的问题具有极强的针对性与可行性。

目前，兴安盟的小额信贷模式主要探索出以下具有区域特色的方式：贫困嘎查村互助资金项目、农牧民微贷款项目、扶贫贷款奖补和贴息项目以及“金融扶贫富民工程”等。小额贷款模式的使用使兴安盟通过市场、社会等多渠道实现了融资，形成多元主体的扶贫投入格局，合理地配置了扶贫资源，将财政有限的扶贫资金作为银行金融资金和贫困地区扶贫产业发展需求之间的“粘合剂”，积极运用经济杠杆和优惠政策吸引外来资金进入当地，促进了经济发展和居民增收，是一种从“输血”到“造血”的反贫困模式。

当然，一种模式在探索和发展当中必然会伴随问题的产生。从兴安盟具体的实施情况来看，主要还存在以下几个方面的问题：(1)民间小额信贷和政府小额信贷鱼龙混杂，且中间伴随着众多高利贷的形式；(2)可持续的小额信贷往往面临缺乏工作人员的困境；(3)小额信贷手续复杂，获款时间较长，容易削弱居民积极性。这些问题如果解决不好，会影响小额信贷扶贫模式的顺利发展。因此，要选择和采取相应的措施和途径有针对性地解决问题。

六 科技扶贫模式

如果说小额贷款模式以“信贷制约”作为理论假设，那么科技扶贫则强调“项目制约”，即认为阻碍居民脱贫致富的是居民没有真正可赢利的项目。因此，这种模式认为为广大居民提供新的科学技术和项目是居民摆脱贫困的关键。在此理论模式的指导下，国家科委在1986年组织实施了科技扶贫计划，并作为我国政府扶贫开发战略的重要组成部分。

科技扶贫的宗旨是通过运用先进技术，实施重大科技示范项目、建立示范点等方式，提高农民的科学文化素质，达到合理科学运用先进技术的目的，从而提高农业生产率，达到脱贫致富的目的，科技扶贫的重点在于科学技术的运用。

一般而言，农村落后贫困地区的生产技术比较落后，人才缺乏，科技扶贫大有作为。科技扶贫作为传统的救济式扶贫向开发式扶贫转变的重要标志，突破了传统的依靠政府救济的被动式扶贫，在其具体运用的过程之中，强调居民的自我发展，强调居民自我积极应用先进技术，由被动的依靠政府扶持向自我造血能力的提高进行转变，同时，还注重居民积极参与市场竞争；其次，科技扶贫改变了传统扶贫“一刀切”的模式，因地制宜，因时制宜，结合贫困地区的具体实际情况，提出具体的扶贫措施；最后，科技扶贫的目的不仅仅局限于脱贫，还在于提升居民的文化素质，通过农业生产、科学、教育三结合，一方面通过输送科技人才的方式，提高居民文化素质，另一方面，通过形式多样的培训形式，开展农村科普网络，弘扬科学精神，加强基础教育、职业教育等形式，促进居民文化素质的提高。

少数民族地区多处于国土的边疆地带，远离政治、经济、文化中心，这种封闭状态造成了人的闭塞、信息的不畅。所谓“治贫先治愚”，尤其是在民族地区，要特别关注其教育和科技的发展，积极开发民族文化，通过科教手段，从根本上实现人的能力建设，提高民族文化的核心竞争力。因此，科技扶贫模式在民族贫困地区可以有效地发挥其独特功能。

在兴安盟地区的具体实践中，科技扶贫往往与整村(乡)模式推进结合起来，通过提高该区域内的科学文化技术水平，来达到脱贫致富的目的，同时，综合运用社会保障、提高农业开发水平、加强基础设施建设等手段，[4]使贫困地区的经济体制和扶贫体制相协调，提高科技扶贫绩效，从而达到脱贫的目的。

七 生态旅游扶贫模式

生态旅游是将自然保护同经济开发相结合的一种旅游开发模式，生态旅游学会(Ecotourism Society)1992年对“生态旅游”这一概念所下的定义是：通过到自然区域所做的旅游，了解当地的文化和自然历史，这些自然区域的旅游活动尽量不改变原有的生态系统，同时能带到经济上的创收，将自然资源的保护和当地居民增收相结合。

所谓生态型扶贫，就是把自然环境保护和扶贫结合起来，通过这一思想，调整贫困地区的反贫困思路，大力发展生态经济，使经济发展和自然环境保护结合起来，统一协调发展。目前，生态型扶贫主要有两种思路，一是通过生态系统重建的方式实现，二是通过发展生态经济，实现人与自然的和谐相处的方式实现。发展生态型扶贫模式，就是把生态建设保护与扶贫政策有机结合起来，根据民族地区的实际情况，发展生态经济，开展扶贫工作。[5]

民俗生态旅游模式在保护生态环境的前提下，以特色的自然资源为基础，以丰富多彩的民俗文化为内涵，将传统民族特色建筑、非物质文化遗产和独特的自然风景有效结合起来。这一模式不仅体现了民族特色，而且丰富了旅游内容。[6]对于游客而言，由于当地旅游风光的可观赏性，拓展了视野；对于当地少数民族地区而言，发展民俗生态旅游，充分发挥当地旅游资源的优势，在优化少数民族地区的产业结构，产业结构调整方面，发挥了重要作用；同时，发展民俗生态旅游，建立有利于传统文化和环境保护模式，在改善少数民族地区经济条件的同时，保护了当地的自然环境，实现了人与自然的和谐发展。

生态旅游可以有效地实现开发式扶贫与参与式扶贫的融合，可以充分发挥少数民族贫困地区的资源优势，有助于少数民族贫困群体的全面发展，并且可以吸纳更多的社会力量从而丰富扶贫资源。生态旅游扶贫模式对民族地区自身以及在处理少数民族与全国其他地区的关系上都发挥着巨大的作用。(1)它能够极大的发挥经济效应，改善贫困人口生活，缩小与其他地区的差异；(2)它能够提供广泛的就业机会，有利于农村剩余劳动力的分流；(3)它能够从客观上繁荣民族文化生活，对继承和发展民族文化有积极的贡献；(4)它是维护民族边疆稳定，实现国家长治久安的重要措施。

但是，就目前的情况来看，生态旅游扶贫模式还面临很大的挑战。(1)从层次性而言，许多现行的民俗风景区之间往往是单独作战，且层次水平较低；民俗风景区本身而言，与当地的风景区、民俗景区之间的互动尚不能满足旅游的需要。另外，相当一部分民俗风景区的产品文化品位迫切需要提高，目前许多风景区往往局限于观光旅游，而没有充分做到深层次的挖掘，水平较低。(2)民俗景区需要做好民俗保护和自然环境保护的工作，在传统文化的传承过程之中，民俗文化是比较脆弱的一部分，许多民俗文化一旦遭到破坏就很难得以重生。从目前已经开展生态旅游扶贫地区的实际情况来看，民俗文化旅游属于比较低端的模式，停留在手工业品、音乐等初始阶段，对于整个文化产品的包装和宣传的力度尚不能满足高层次民俗文化旅游的需求。(3)相当一部分民俗景区的自然生态环境比较脆弱，在开展民俗生态旅游的同时，也需要密切注意当地自然生态环境保护工作，因为这些生态脆弱地区的环境一旦遭到破坏，就很难得以恢复。(4)生态旅游扶贫模式受困于当地基础设施的薄弱，一般需要生态旅游扶贫的地区往往位于比较贫困落后的地区。生态旅游扶贫面临着基础设施的滞后，交通条件的制约等现实问题。

八 结 语

从发展战略上看，整村(乡)推进、产业化扶贫、异地安置、对口帮扶、小额贷款、科技扶贫以及生态旅游等模式是现阶段基于积极福利思想特别针对民族贫困地区优选的具体反贫困模式。从功能定位上来讲，它们注重对于贫困对象的能力建设、就业机会的增加；从反贫困效果上来讲，它们极大地提高了农牧民的生计水平和自我发展能力；从区域特殊性的发展上讲，它们最大程度地保护甚至是改善了当地脆弱的生态环境。虽然在运行过程当中，不同的反贫困模式会引发了各种未预料到的问题，但总体上讲，这些模式都突破性地实现了从“输血式”向“造血式”、从救济式向开发式，从消极型向积极型的转变。

[1] 徐 进.整村推进：扶贫思路与方法研究[M].北京：中国财政经济出版社，2008:2.

[2] 丁中兰.云南民族地区扶贫模式研究[M].北京：中国农业科学技术出版社，2012:193.

[3] 王碧玉.中国农村反贫困问题研究[M].北京：中国农业出版社，2006:118.

[4] 庄天慧.西南少数民族贫困县的贫困和反贫困调查与评估[M].北京：中国农业出版社，2011:294.

[5] 倪幸媛.贵州旅游资源与发展生态旅游[J].贵阳师范高等专科学校学报(社会科学版)，2005(4).

[6] 刘 瑞，苏维词.贵州乡村民俗文化生态旅游资源类型特征及其开发模式[J].生态经济，2006(10).

Study on the Mode of Anti-Porerty in Ethnic Minority Areas from the Perspective of Positive Welfare ——Take Hinggan League of Inner Mongolia as an Example

LIU Ying

(Teaching section of Social Management and Culture,Party School of Inner Mongolia,Hohhot 010010,China)

The poverty alleviation mode is transforming from the traditional ways of providing materials and funds into the hematopoietic type of skills and rights.In this context,the research especially chooses the modes like anti-poverty in entire village,industrial poverty allviation,ecological migration,counterpart cooperation,microcredits,technical aid and tourist industry.There modes focus on the ability construction of the poverty-strichen population,the increase of the employment channels,and the protection of the ecological environment so as to improve the living standards of farmers and herdsmen fundamentally.

positive welfare;ethnic minority areas;anti-poverty;mode

2014-08-03

柳 颖(1983-)，女，内蒙古呼和浩特人，博士，讲师，研究方向:社会学。

D632.1∶C916

A

1671-1181(2015)01-0073-06