农村产权制度改革存在的问题及对策研究——以安徽省铜陵市为例

刘寒春，倪莉莉，花中东

（铜陵职业技术学院，安徽 铜陵244000）

农村产权制度改革存在的问题及对策研究
——以安徽省铜陵市为例

刘寒春，倪莉莉，花中东

（铜陵职业技术学院，安徽 铜陵244000）

农村产权制度改革是新形势下农村生产力发展对生产关系调整的客观要求，是推动城乡一体发展、妥善解决“三农”问题的重要突破口。铜陵市作为安徽省城乡一体化发展综合配套改革实验区，在全省率先推进农村产权制度改革。针对改革过程中存在的确权颁证困难、农村产权交易流转不畅、耕地保护机制不健全、农村产权保护机制不完善、相关配套政策缺失、现行制度间存在冲突、农村产权抵押融资成本较高等实际问题，提出抓好确权发证工作；建设农村产权交易流转平台和中介组织；健全农村产权融资评估机制；完善相关配套政策；避免与现行政策的冲突；降低农村产权抵押融资成本等对策。

农村；产权制度；对策

一、农村产权制度改革的必要性

新制度经济学，即用一些主流学派的经济学方法去分析制度的一门经济学，侧重于交易成本的经济学研究领域，主要包括四个基本理论：交易费用、产权、企业和制度变迁理论。作为一项制度安排，农地产权制度是我国农村土地制度的核心，我国“三农”中的许多问题莫不与之紧密相关。因此，研究农地产权制度改革问题至关重要。

农村产权制度改革是新形势下农村生产力发展对生产关系调整的客观要求。无论是新农村建设、城乡一体化，还是美好乡村建设，都要求以发展农村经济为中心，进一步解放和发展生产力，维护被征地农民的合法权益，促进农业增效、农民增收和农村发展。1杨馥嘉,高承远：《农村产权制度改革问题研究及对策分析——以成都市金堂县为例》，《经济视角》(中旬)，2011年第2期，第14-15页。而要顺应形势发展、妥善解决“三农”问题，“农村产权制度改革”无疑成为一个重要的突破口。随着城镇化进程的不断推进，原有产权制度的局限性日益显现，自2003年以来农民和农村经济受激励的水平有限，从这个层面来说，再次对农村产权加以改革，很有必要。

首先，有利于农业现代化、工业化和城镇化良性互动，实现城乡协调发展。十八大报告明确提出，要坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。要求加快完善城乡一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均等配置。一方面，改革可以将农村集体建设用地、林地、承包地确权。另一方面，通过对农村土地的集中统一规划，可以实现在交通方便的地段，比照城市社区的标准，集中规划建立农村居民居住点，引导农村居民集中居住。同时，可以将确权后的集体建设用地流转，吸引城市居民来农村居住。不断缩小城乡差距，实现城乡居民高度融合，进一步加快城乡一体化进程，实现城乡协调发展。其次，改革有利于农村劳动力的转移和收入的多元化，促进农民增收。近年来，农村人口流动的广度和深度不断增加，外出务工农民的数量显著增多，农地经营不再是农户唯一的、主要的经济收入来源，土地自由流转成为农村劳动转移的客观要求。要实现农民毫无羁绊、义无反顾地自由流动，关键仍在于土地制度是否实现了自由流转，是否能进一步促进农村劳动力的转移。1姚巧华：《论新农村建设背景下的中国农村土地产权制度改革》，《四川职业技术学院学报》2007年第11期，第12-15页。农村产权制度改革一方面能够较好地解决这一难题，另一方面，能够使得农民的收入多元化。另外还有利于农业的规模经营，推动农业产业化。

农村产权制度改革，就是通过土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划开展农村土地整治，根据需要把退出的宅基地复垦为耕地或其它农用地，零星分散的退出承包地、林地，通过承包地置换等办法使其相对集中连片，然后交由集体经济组织统一经营或流转给种植大户经营，推进农业产业化、规模化。这样，通过对田、水、路、林、村、房的综合整治，一方面能够增加耕地面积、提高耕地质量、改善农村生产生活条件和生态环境；另一方面通过土地流转，实现农业产业化、规模化经营，土地利用率和产出率大大提高。

二、铜陵市农村产权制度改革的现状

自2008年，安徽省委、省政府确定铜陵市为全省城乡一体化发展综合配套改革实验区以来，铜陵市委、市政府从实际出发坚持不懈推进城乡一体化发展，特别是在农村产权制度上积极探索、勇于创新，率先在全省推进改革。2011年11月，在赴成都、重庆等地考察学习的基础上，经过深入调查研究论证，出台了《铜陵市推进城乡一体化农村集体土地产权制度改革实施方案》。2林春生：《铜陵:大力发展现代农业不断提升产业化水平》，《安徽日报》2011年8月21日。在遵循严格保护耕地、稳定农村基本经营制度的前提下，坚持农民自愿、民主决策，依法办事、阳光操作，分类指导、重点突破，政府引导、市场运作的原则。从2012年开始，用2年左右的时间，在铜陵市范围内建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，其主要的工作内容包括，依法全面开展确权登记颁证工作，建立农村产权交易、有偿流转机制，建立农村产权、资源价值评估体系，创新农村产权、资源资本化的实现形式，健全农村金融市场体系等五个方面。到2014年7月，各项工作稳步推进，并已取得阶段性成果。

一是在确权发证方面。自2011年10月正式启动以来，农村集体建设用地发证工作已进入常态化管理，农村宅基地使用权确权发证工作已完成50%；铜陵市102330户农村房屋测绘登记工作已经完成，并已开展农村房屋发证试点工作；到2014年底将全面完成25个示范点的29个村及老洲乡和平村的农村承包地经营权确权发证工作。3铜陵市统计局：《铜陵市2013年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.ah.gov.cn/UserData/ DocH tm l/1/2014/4/25/3669370345586.htm l,2014-03-19.

二是在产权交易方面。农村产权交易平台正在加快构建，农村房屋交易、农村集体建设用地有偿流转、土地承包经营权（林权）流转市场和管理、操作、服务平台正在培育和形成。铜陵市土地流转率超过50%。4同3。

三是在产权抵押融资方面。制定出台了铜陵市农村产权抵押融资总体方案及与之相配套的6个相关配套方案，具体包括：《铜陵市农村产权抵押融资总体方案》、《铜陵市集体建设用地使用权抵押融资管理办法》、《铜陵市农村房屋抵押融资管理试行办法》、《铜陵市农村土地承包经营权（林权）抵押融资管理办法》、《铜陵市农村产权抵押融资担保管理办法》、《铜陵市农村产权价值评估办法》和《铜陵市农村产权融资风险补偿办法》。5《铜陵市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，《铜陵日报》2011年3月17日。正在探索建立农村金融市场体系，积极参与国家农业部、国家开发银行大力推进的支持现代农业示范区建设的开发性资金投放合作，积极推进开展银农合作、银保合作、保农合作。

三、铜陵市农村产权制度改革中存在的问题

（一）确权颁证过程中出现的问题

一是群众积极性不高。突出表现为对农房确权颁证不积极、不主动的“被动应付型”；因拥有一套以上的住房，担心登记一套后其他的住房将因政策调整而不受法律保护的“等待观望型”；因非法搭建违章建筑的“消极抵抗型”。二是部门的联动性欠缺。比如规划部门与城建部门在审批上缺乏统一意见、互相推脱，公安部门与辖区政府在农房分户上意见不一。三是特殊原因造成的遗留问题。比如因历史原因造成的对一些土地权属的不明确，还有一些无据可查或资料丢失造成权属争议后无法确认权属的变动及归属、流转利益分配及土地权益纠纷的处理等。四是人手不足，特别是铜陵县，仅农村总户数就有约9万户，占铜陵市的80%以上，但工作人员只有数十人。

（二）农村产权交易流转方面的问题

虽然，当前铜陵市正在大力推行农村产权流转的平台建设，但因为时间关系，尚未制定完善的农村资产流转制度，相关的产权交易平台还没有搭建完成，健全的土地流转中介组织也在进一步酝酿之中。在实际交易流转过程中，存在的问题主要有：一是农村房屋虽然通过确权发证实现了流转，但流转的对象还仅限于集体经济组织成员之间，这也是当前我国各地推动农村产权制度改革的一个共性难点；二是在当前的承包地流转工作中，乡镇成立了土地流转中心主要是对流转的土地进行审查、备案，对土地流转的供需信息发布不足，农民参与的当地土地流转合作社对土地流转的需求信息掌握也受多种因素限制，造成土地流转市场的信息不畅、不对称；1陈永志，黄丽萍：《农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择》，《经济学家》2007年第1期，第51-58页。三是农村宅基地的土地使用权属于村集体经济组织所有，与城市国有土地使用权证在现阶段还不能“同证同权”。

（三）耕地保护机制的不健全

铜陵市的改革涉及的农用地面积707.4平方公里，占铜陵市土地的63%，其中很大一部分是耕地，但在整个改革过程中，对耕地的保护还有待进一步加强，需要形成明确的耕地保护机制。比如，如何在土地综合整治中让耕地和建设用地实现最大的节省、如何妥善解决比较普遍的农村耕地抛荒现象等。2《铜陵市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，《铜陵日报》2011年3月17日。

（四）农村产权融资评估机制不完善

根据铜陵市颁布的《农村产权价格评估管理办法》，现行农村房屋评估主要是用重置成本法进行评估。而产权价值评估机制应当考虑被评估房屋的市场价格而不是其实际造价，考虑的是现行及未来的升值空间而不是实际成本，所看重的是房屋的效用，而不是它的实际建造成本。因此,要推动集体产权抵押融资的开展必须建立起集体产权的价值评估机制。

（五）相关配套政策问题

频繁的人口流动导致农村留守现象严重，农村文化建设和发展相对滞后，单一、简单的文化生活和程式化、季节性的劳作规律，导致老一辈的农民不愿意交易流转产权，另外，农村居民医疗卫生、劳动保障、文化教育等公共服务问题，在农村产权制度改革中应该统筹考虑。3姚从容：《论人口城乡迁移与农村土地产权制度变迁》，《人口与经济》2003年第2期，第69-74页。

（六）现行制度间的冲突问题

比如，物权法第183条第2项禁止以宅基地使用权设定抵押。2005年9月1日起实行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件使用法律问题的解释》第15条规定，承包方以土地承包经营权进行抵押或者偿还债务的，应当认定无效。所以，在农村产权制度改革中，以农村产权抵押方式直接从银行取得贷款在司法实践中仍然不被认可。4冒国军：《论三元经济结构下“三农”问题的出路》，《财经界》(学术版)2013年第10期，第37-39页。铜陵市在实际改革中做了变通，出台了《铜陵市农村产权融资贷款保证保险试点工作实施方案》，但尚处在试点起步阶段，实际运行的成效还有待进一步观察。

（七）农村产权抵押融资成本较高

《铜陵市农村产权融资贷款保证保险试点工作实施方案》规定，申请人与银行签订贷款合同的同时，要与保险公司签订贷款一份以借贷银行为第一受益人的保证保险，另外还有评估费用，这样融资成本就由贷款利息、评估费、保险费三部分组成。目前，信用保险费率远高于普通财产保险，贷款保证金最高可达到2%，这些势必会导致融资成本较高。

四、农村产权制度改革的对策建议

（一）强化服务意识，切实抓好确权发证工作

一是要加强宣传舆论引导。要进一步强化农村产权改革的舆论宣传，特别是要宣传其中的典型案例，发挥示范效应，引导带动广大农民群众积极参与到此项工作中去。二是要强化协调联动机制。对于确权发证工作中存在的审批和分户等突出问题，在横向上，应该建立部门协调会商机制，住建、规划、国土、公安等职能部门定期协商推进工作中的重大问题，比如审批问题，可通过协商后参照《铜陵市人民政府办公室关于解决房屋权属登记中历史遗留问题的若干意见》（铜政办【2010】44号）出台农房规划审批的明确界定意见；辖区政府与公安部门在协商的基础上就分户问题达成一致意见后实施。同时，强化执法监督，特别是针对违章搭建问题，要切实组织相关职能部门联合执法，坚决予以拆除。三是区别对待遗留问题。对于一些土地权属不清晰、所有权存在争议的资产，在司法途径之外建议可以通过召开村民大会或村民代表大会决定异议的处理办法确定权属；对于一些涉及历史遗留、矛盾复杂的区域，如近郊城区规划内的农房、城中村等，可以暂缓登记，建议与下一步的新城区建设、老城区改造结合起来考虑。5王守智：《从传统城镇化走向中国特色新型城镇化——基于科学发展观的分析视角》，《河北科技大学学报》(社会科学版)2014年第1期，第26-34页。四是要充分利用社会资源。特别是对于人手不足的问题，建议可以采取政府购买服务的方式，将房屋测绘等相关技术工作外包社会组织。

（二）搭建农村产权交易流转平台，加强中介组织建设

当务之急要抓好土地流转平台和中介组织的建设，规范土地流转秩序，最大限度地保障农民的合法权益。一方面，建议严格按照市政府《关于加快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的实施意见》（铜政【2009】17号），抓好各地土地流转中心建设，加强土地流转信息的掌握与公布，强化与各土地流转合作社的沟通对接，确保土地流转市场需求对接顺畅。6郭月红,张援南：《铜陵率先探路农村产权制度改革》，《安徽日报》2012年12月13日。另一方面，积极争取试点，争取政策支持。让农房、宅基地等农村产权流动起来，才是农村产权改革的价值所在，比如，建议积极申报国家关于农村宅基地转为集体用地或国有建设用地试点市，每年核定一定的用地指标，让参与流转、抵押的农村宅基地用地指标转为集体建设用地或国有建设用地指标，从而突破政策界限，实现农房与城房“同证同权”。

（三）合理规划利用土地，健全、完善耕地保护机制

按照铜陵市农村经济发展的总体部署和要求，统筹处理好耕地保护与建设用地的关系，处理好城乡建设与环保需求的关系，实现规划用地、节约用地，提高土地的利用效率。就目前来说，区别看待和管理农村建设用地与耕地很有必要，唯有如此,才能更好地保护耕地,盘活和集约利用好建设用地，进一步推动城市化进程。1贺雪峰等：《农村建设用地的价值笔谈》，《古今农业》2013年第1期，第1-3页。同时，建议借鉴成都等地在对耕地保护所采取的设立耕地保护基金、建立耕地保护补偿机制等有效措施，对具有承包经营权并且承担了保护承包耕地责任的农户，分类设定补贴标准，发放耕地保护基金。2杜琼,张辉：《当前农村产权制度改革面临的问题探析——以成都市农村产权制度改革为例》，《理论导刊》2009年第12期，第76-78页。

（四）细化评定标准，建立健全农村产权融资评估机制

在对农村产权价格评估工作中，对评估标的物的区位、未来升值空间、重置成本、周边环境等因素综合考量。比如：对于土地、林木，根据作物生产的正常定植标准、作物长势、管理水平、市场行情等因素，评估作价；对于房屋，应该进行实地勘丈测估和周围环境调查，根据建造价和折旧情况，评估作价。如有必要，可配套出台《铜陵市农村产权价格评估管理实施细则》，对评估标的物的一些指标细化评定标准。3郭月红,张援南：《铜陵率先探路农村产权制度改革》，《安徽日报》2012年12月13日。

（五）消除身份差异，制定完善相关配套政策

在深化改革的过程中，一定要综合考虑城乡一体化的各种要素，严格执行铜陵市城乡一体化方案，同时，加大金融创新力度，完善社保、教育、卫生、就业等配套政策。比如，目前正在大力推进的城乡户籍制度改革，从形式上破除城乡居民身份差异，使他们“能进城”的同时，综合配套设计了就业、住房、土地、社保、教育、卫生、计生、民政等12项配套政策，从内容上消除城乡居民待遇差异，使他们“愿进城”。4何格,欧名豪,张文秀：《合理安置失地农民的构想》，《农村经济》2005年第1期，第42-44页。下一步还要继续完善，努力通过政策的配套，在切实保障农民合法权益的同时，防止政府公权对农民私权的侵犯，深入推进农村产权制度改革，实现农村现代化。5印堃华,邓伟,孟珺峰,周维颖：《我国农地产权制度改革和农业发展模式的思考》，《财经研究》2001年第2期，第21-27页。

（六）借鉴成功经验，避免与现行政策的冲突

铜陵市推进工作中，借款人在与银行签订贷款协议的同时，还与保险公司签订一份以银行作为第一受益人的保险协议，实行农户、企业、银行、保险公司、政府互相合作，共同承担风险的做法。由于目前还只处在初步试点阶段，并且涉及的环节比较多，建议密切关注，及时总结、及时完善。在这方面，成都市已有较为成熟的做法，就是通过成立专门的担保公司做担保，由农户用房屋产权、土地承包经营权等提供反担保。这一操作模式避免了与相关法律规定相冲突，防范和化解流转行为可能给农民和业主带来的风险，倘若银行等金融机构不愿意直接接受这类抵押物，产权担保公司便可在其中发挥搭桥作用，在实际推进中，对成都的经验做法可以借鉴吸收。

（七）出台扶持政策，降低农村产权抵押融资成本

一方面市人民银行要加强窗口指导，引导各涉及农村产权改革银行机构积极开展农村产权抵押贷款，简化贷款审批程序、提供优惠贷款利率；另一方面，财政要安排专项资金，按农村产权抵押贷款实际贷款规模和年限给予贷款部分贴息，以降低农户融资成本，提高农户融资积极性。

Research of ru ral p roper ty righ t reform:p rob lem s and coun term easures

LIU Hanchun,NILili,HUA Zhongdong

Reform of rural property right is an objective requirement of rural productivity capability for changing relations of production under the new conditions,an important breakthrough to promote ruralurban integration and cope w ith issues concerning agriculture,rural countryside and peasantry.Tongling City as a pilot zone for comprehensive and supporting reform of Anhui rural-urban integration,takes the lead in carrying forward rural property right reform.In order to solve the problems,this paper proposes that cards issued properly,circulation p latforms and agents for transacting rural property right be established,financing evaluation mechanism for rural property right be improved,the cost of mortgaging and financing rural property right be reduced.

rural;property right;countermeasures

D621杨馥嘉,高承远：《农村产权制度改革问题研究及对策分析——以成都市金堂县为例》，《经济视角》(中旬)，2011年第2期，第14-15页。

A

1009-9530（2015）04-0016-04

2015-04-16

2014年安徽省高等学校人文社科研究重点项目“皖北区域社会公共服务一体化发展研究”（SK2014A409）

刘寒春（1979-），男，铜陵职业技术学院讲师，主要研究方向：城乡社会学和经济社会学。倪莉莉（1978-），女，副教授，主要研究方向：区域经济学和电子商务。花中东（1968-），男，副教授，主要研究方向：区域经济学和财政学。