中德美高校教育管理体制的比较及对我国的启示

张端端

(1.济源职业技术学院 人文管理系,河南 济源 459000;2.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

中德美高校教育管理体制的比较及对我国的启示

张端端1，2

(1.济源职业技术学院 人文管理系,河南 济源 459000;2.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

相比较于我国政府统一领导下的中央集权的教育管理体制，美国实行的是“三权分立”的教育体制，德国实行的是集权与分权相结合的教育管理体制。中国政府应给学校和地方政府更多的办学自主权；行政权力应由校长(院长)所拥有，主要负责学校的各项行政事务；学术权力应由教授所拥有，在学校的科研项目中拥有绝对的决策权。

教育管理体制；自主权；行政权力；学术权力

国家之间的竞争最终体现为人才的竞争，谁能够更好更快地培养出社会经济发展所需的人才，谁就能在竞争中立于不败之地。而有效培养人才的关键在于教育的投入及教育管理体制的优劣。本文通过对中德美教育管理体制的比较研究，学习借鉴西方教育管理体制的长处，并对我国的教育管理体制改革提出建议。

一、东西方国家初始教育管理体制的对比

由于各国社会制度、经济水平、地理环境、历史背景等各不相同，所以建立的初始教育管理体制也各不相同，主要体现在以下几个方面：

1.政府在教育管理体制中的角色不同

从政府对学校所下放的权限上来看，中国与西方国家存在很大的差异。新中国建立初期，“由于教育管理、政治和哲学之间紧密联系的关系，导致无论是在其政治功能亦或经济功能上，政府与学校的监督、管理、调控与指导都是无法脱离的”[1]。基于此状况，再加上我国当时的国情，我国建立了完全的中央集权制的教育管理体制。这种教育管理体制对提高中央办教育的积极性有很大的作用，并且对于当时的新中国来说，在巩固政权的基础上发挥了很大的作用。在此制度下，校长是党委领导下的学校的最高权力主体，政府对学校拥有领导权和决策权，学校处于被领导地位。虽然“学校自治”这一口号提出时间已久，但是随着社会的不断发展，学校的功能性显现得越发明显，政府对学校的干预也随之加强，学校的自治权受到诸多的限制，学校没有绝对的自主权，依然服从于国家和政府的管理。但由于学校性质及历史沿革的不同，政府又很难做到因地制宜，所以政府做出的决策不能完全符合各个学校自身的发展需求。另外，由于学校所拥有的权力有限，因而在应对外界变化时灵活度不够，办学的积极性和主动性也不能被充分地调动起来，这就使得学校很难满足外界对其多元化和个性化发展的要求。

美国实行的是“三权分立”的教育体制，学校是一个独立的办学实体，拥有处理学校内部事务的全部权力，政府是无权干涉的。在美国，政府在教育管理思想方面处于主导地位，学校作为一个独立的办学实体，在决定自身发展上处于主导地位。美国采用的是独立自主的办学模式，学校是一个独立法人，政府无权直接干预学校的各项管理，只能通过立法等形式来间接参与学校管理，以此保障学校的自治地位。学校有权依据自身现状及所处的外界环境来决定自身的发展方向，对政府制定的教育政策拥有表决权。而政府不得以自身好恶来干预校方的决定，政府所拥有的权力使得他们只能对当地学校进行监督和指导。在这种制度下，学校的办学主动性被充分调动起来，使得他们能够充分发挥其积极主动性，依据当地经济、文化的现状制定适合自身的教育管理体制，为当地的政治经济发展提供更好的服务。在分权制的教育管理体制下，州政府及学校的这种“各行其是”的办学作风虽然能把学校的积极性调动起来，但其弊端也很明显，比如联邦政府无法实现对国家教育的统一管理，各地区之间的教育质量很不均衡等。

德国采用的是集权与分权相结合的教育管理体制，德国的学校同时拥有双重身份，在受政府管制的同时又有着学术自治。德国的教育制度虽然经过了多次改革，但其学校拥有的双重身份这一特点却一直保留至今。从管理的角度来看，德国学校的双重身份意味着对学校进行管理的权限也被一分为二：学校作为国家的机构要服从于国家对其进行的管理，而其作为社团法人又享有一定程度上自我管理的权限[2]。在这种制度下，中央教育办、地方教育办及学校教育办对学校同时拥有管理权和决策权,这样学校在拥有一定权力来管理和解决本校各项事务的同时，又不会形成“各行其是”的局面。虽然德国的教育管理体制在集权与分权上受到了很多的质疑，但不得不说相比较于我国和美国的教育管理制度，集权与分权相结合的教育管理体制更加符合教育管理发展的趋势。

不管是何种教育管理体制，都是依据本国国情在特定历史条件下产生的，都有浓厚的本国特色，其根本目的都是为了国家的教育事业，为本国的经济发展提供科学支撑，出发点都是为了国强民富，都是在顺应经济文化的发展下建立起来的，只是随着经济文化的发展需要做出相应的改革。

2.行政与学术受重视的程度不同

由于各国的教育管理体制不同，所以在实施学校的各项事务管理的过程中，行政权力与学术权力受重视程度在各国同样有所差异。在我国行政权力要大于学术权力，双方越权行为时有发生；而在西方国家，这两种权力的界定十分明确，带动学校有序高效地发展。

在我国现代教育事业发展早期，学校的各项管理工作主要还是以行政管理为主，学术管理为辅，行政权力高于学术权力。现阶段，我国采用的是党委领导下的校长负责制。这一体制确定了党委在学校的领导核心及政治核心的地位，党委是学校的最高领导体，除此之外学校没有别的领导核心，其与校长的关系是领导与被领导的关系。党委对学校的重大问题及政策方针拥有绝对的决策权，围绕学校来加强党的建设及思想政治方面的工作，校长在党委领导下主要负责学校的各项行政工作。作为学校的法人代表，校长要全面贯彻党的教育，把党委的各项决定很好地执行下去。在这一体制下学校的行政权力是具有隶属性与层次性的，从实质上来说它是一种领导力与统治力的象征。与此相对应的就是学校的学术权力被极大忽视，教授没有权力管理学校的人、财、物，没有任何实权，甚至无权管理学术的相关事务。由于校长在党委领导下工作，而工作的重心又是行政事务，这就导致学校的学术权力受重视程度不够，学校把整体管理及资源配置进行了行政化导向，使得学术权力的领导权经常性地被行政权力所侵犯，这就导致了学术权力的地位在学校决策中受到弱化[3]。应当由学术权力决定的事务往往会被行政权力决定，使得学校各领域专家与教授在开展学术活动时受到诸多限制，在学术管理工作中没有决策权，极大地阻碍了学校学术活动的开展。行政权力与学术权力界定的不明确性导致越权行为的不断发生，责任不明，在日常的管理工作中很容易出现工作重叠或遗漏，不利于学校进行民主、高效的管理。

在中国，高校校长通常具有处理各项事务的最大权力，包括行政事务和学术事务。而在美国，董事会是学校的最高权力机构，校长是学校的最大行政负责人，其直接服务于董事会。学校短期及长期的发展方针与目标是由学校的董事会决定的，董事会成员的日常工作是处理学校的各种财政、资产等行政事务，以及如何让学校与社会各界建立与保持长期的良好关系，而对学校的学术管理和教学等工作很少介入。[4]这就给了学术权力和行政权力一个明确的界定，相互之间职责明确，彼此之间会允许对方行使部分职权，在阻止它们之间越权行为发生的同时又保证了权力的分散与平衡，保证了相互工作的高效性与受监督性。这样一来，专家和教授们就有了很大的自由空间去做科研项目。学术权力作为行政权力支撑的同时又为其服务，二者并驾齐驱、相辅相成，共同领导着学校的发展。

教育管理体制具有特色的德国，其学校的内部管理同样具有特色，行政权力与学术权力的界定十分明确，并且学术权力范围颇广，受重视程度略高于行政权力。在德国，各个学校内部设有院务会和系务会，院务会和系务会由所有教授组成，专门负责学校的学术事务，而校内还设有各种各样的学术机构，比如基层教学和科研组织，在这些学术机构中教授拥有绝对的决策权。校长由全校代表选举，全校代表由教授、行政和科研人员及学生代表组成，这样学术权力就大于行政权力。另外，德国学校的科研及学术成果代表着学校的一切，决定着学校的发展方向，代表着学校的社会地位，因此，学校会格外支持和重视本校学术发展。在此情况下，德国的学术权力与行政权力越权行为很少发生，在学校各项事务中教授虽然拥有很多决策权，但并不参与行政管理事务，其主要精力还是用来做科研，以此保证学校内部权力的平衡，促进学校各项工作有序发展。

通过分析中、美、德三个国家在学术权力与行政权力上三种不同的权力划分形式，可以看出，不论是行政权力大于学术权力，还是学术权力大于行政权力，亦或是二者并重，虽然都有其弊端，但它们的形成并不是无根无据的，而是由本国的教育管理体制所决定的，不同的形式适合于不同的教育管理体制。

3.教育经费来源不同

俗话说：巧妇难为无米之炊。同样的，如果一个国家或者一所学校的教育经费投入不足，那么这个国家或者学校的教育事业的发展将会受到很大的阻碍。从教育经费投入上可以看出一个国家对教育事业的重视程度，而从其多元化的经费来源中又可以看出一个国家的社会人员对教育事业的参与度。由于各个国家的学校历史发展背景大不相同，所以其教育经费在来源上也存在着很大的差别。

在我国，无论是机关还是企事业单位所需要的人才一直以公办高校培养为主，所以学校的教育经费来源也是以政府财政拨款为主，社会各界广泛参与为辅。属于中央政府直接管理的学校，所需经费的直接来源是政府财政拨款；属于企事业单位举办的学校，所需经费主要由主办单位负责解决，国家根据情况适当给予补助；由社会团体和贤达人士举办的学校，所需经费由主办者自行筹措(包括向学生收费、向社会募捐等)。我国的教育经费从20世纪1059.9亿元上升到现在的9815.3亿元，其来源主要包括：国家财政教育经费、社会团体和个人办学、社会募捐、其他教育经费。这些来源也发生了很大变化，其中国家财政教育经费由867.8亿元增长到6348.4亿元。[5]这一数字的增长虽然让人吃惊，但是我们可以看出其比例是从82%下降到64%。而社会团体和个人办学的教育经费从3.29亿元增长到549.1亿元，其比例从最初不到1%增长到6%。社会募捐的教育经费也从70.2亿元增长到89.9亿元，增长了1倍多。我国收取的学杂费则从87.1亿元增长到1552.3亿元，总共上升了178倍，说明了我国高等教育学生的增加。其他教育经费也增长了36倍，从31.5亿元增长到1158.4亿元。[5]另外，我国教育经费的总支出从2012年以来终于达到国家GDP总值的4%，[6]虽然相比较于西方发达国家这一数字多年来一直饱受批判，但比较教育经费来源可以看出，我国政府投入在教育经费来源中所占的比重一直是居高不下的。随着市场经济体制的逐步完善，我国一直在倡导提高非财政性教育经费的投入，逐步形成了多元化教育经费来源结构，但是财政性教育经费还是占了大半的比重，而非财政性教育经费的筹措还存在诸多问题，我国社会对教育事业的参与度还有待提高。

在德国，高等教育作为一项准公益事业在发展，由政府所提供的公共财政资金一直是高等教育事业赖以发展和支撑的基础，而这在市场化程度最高的美国也有着集中体现。[5]美国的教育经费来源在筹措渠道上的多元化这一特点，值得世界上其他国家称赞，虽然政府仍然是其教育经费的主要来源，但是美国政府仅承担其教育经费的30%左右，其余部分均有多元化的来源渠道。政府只是对教育资金相对短缺的个别地区或城市，在公平公正的基础上提供少量的资金资助。所以学校在依靠政府的同时还要通过科研成果及自身能力让社会参与教育事业，为学校提供教育经费，这就有了个人与家庭的投入、社会的投入、学校自身的销售及服务收入。

在德国，联邦政府对教育的投入比例一般约为15%，州政府约承担70%，其他小部分由乡镇政府和私人领域所承担。[7]可见，政府所承担的比例是相当大的。在利用教育经费上采用绩效考核制，积极促进学校之间进行良性竞争，发挥科研、教学等目标的激励作用，在提高国家教育经费使用效率的同时更好地推动国家科研事业的发展。

二、对我国教育管理体制改革的启示

随着教育国际化程度的不断加深及网络信息的发展，人们对西方发达国家教育管理体制的构成和认识也越来越深入，随之而来的是对我国教育管理体制的思考和质疑也越来越多。因此，我国的教育管理体制也应作出相应的改革，以适应我国政治、经济和文化的发展。

第一，中央政府应试着“放权”,给学校和当地政府更多的办学自主权，让他们有更多的权力空间，依据自身优势制定出适合学校发展的政策，让我国的教育管理体制由中央集权制向均权制发展，提高学校的办学积极性和主动性，促进各学校之间进行良性竞争，从而提高我国学校的对外竞争力。目前我国“集中领导，分级管理”的教育管理体制模式虽然已经初步形成，但在实际管理中“集中领导易、放权管理难”的问题仍然存在。[6]这一问题在每年学校的招生中最为明显，虽然一直提倡加大学校的自主招生能力，但学校在确定招生方法和名额时都是受限的。虽然政府已经对教育管理体制的改革做出了很多努力，并取得了显著成效，但是仍需进一步改进，以实现教育管理体制的均权制发展目标。

第二，行政权力与学术权力应当是相互独立的一对权力，在处理各项教育事务时，应当明确其各自主体及职责。校长(或院长)拥有行政权力，主要负责学校的各项行政事务；教授拥有学术权力，在学校的科研项目中拥有绝对决策权。行政权力和学术权力之间彼此相互尊重，互不干涉。另外，二者在彼此工作中又会有一定的交织，在处理行政工作时给学术人员部分的参与权，在决策学术工作时让行政人员有一定的发言权。预防及制止在权威上行政压制学术，在权力上行政代替学术，二者的目的均是让学校更好、更有特色，拥有更强的生命力和竞争力。推进学校向前发展不是仅靠学术或行政就能完成的，虽然主要是依靠学校的科研成果及科研项目的发展，但需要行政人员营造一个良好的外围环境，做好学术人员坚实的后盾。目前在我国高校行政权力还是略大于学术权力的，所以提高学术权力在高校的地位和作用是当前我国教育管理体制改革的必然趋势。

第三，和美德两国相比较而言，我国的教育管理经费分配不均，管理松散，来源单一，这就要求我国寻求教育经费来源的多元化，在教育经费的使用上要注重公平与效益，去除其在使用上低效率这一弊端。我国的教育经费在来源上社会参与度不高，导致社会投入在教育投入中所占的比例很小，这就要求学校要把社会力量办教育的积极性调动起来，利用社会投入推进学校成为一流的高等学府。另外，学校应当利用自身科研能力方面的优势，积极主动地与社会接轨，争取做到产学研协同创新，铸就高校的核心竞争力。传统的“等、靠、要”筹资格局早已被打破，主动地寻求多渠道办学经费是教育事业发展的必然趋势。[5]为了提高社会对教育的参与度，我们可以建立一个中介机构，用来加强政府、学校与社会之间的交流，这种机构在国外已经非常普遍，在协调三方关系方面发挥了很大的作用。而在我国，这种机构的建立及发展刚刚起步，我们应进行积极探索和实践，尝试建立起一套科学完善的、符合我国国情的中介机构体系，以适应现代教育管理体制的发展。

三、结束语

本文通过对中美德三国的教育管理体制进行对比与分析，发现我国教育管理体制中存在的不足之处，并提出相应的解决对策。但由于各国的基本国情、社会文化、政治因素、历史背景均有所不同，所以在对我国的教育管理体制进行改革时要因地制宜，做到不盲目效仿。

[1]解飞厚.中外高等教育管理体制比较研究[J].湖北大学学报(哲学社会科学版)，2008(3)：107.

[2]梁国胜，张鹏.让行政权力与学术权力和谐共舞[N].中国青年报，2001-06-08(06).

[3]王卫宁，石文华.中美大学学术权力与行政权力关系的比较研究[J].北京交通大学学报(社会科学版)，2011(7)：126-131.

[4]李海鹏.新时期发达国家高等教育管理体制改革特点及启示[J].国家教育行政学院，2012(9):91-95.

[5]马新平.我国教育经费来源结构分析[J].商业时代，2010(27)：109-110.

[6]2012年教育经费支出占GDP比例首次达到4%[EB/OL].(2013-03-05)[2015-06-12].http://news.youth.cn/gn/201303/t20130305_2937380.htm.

[7]刘向东，张伟，陈英霞.欧美高等教育机构经费来源及启示[J].高等教育研究，2005(5)：97-102.

[8]陈学飞.美国、日本、德国、法国高等教育管理体制改革研究[M].北京：教育科学出版社，1995：128.

2014-12-18

2013年河南省科技厅软科学项目阶段性研究成果(132400410838)

张端端(1977-)，女，河南济源人，济源职业技术学院人文管理系副教授，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向为教育学。

G647.1

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1674-3318(2015)03-0084-04