生态型政府视角下的城市环境治理路径探析

吴 肖



生态型政府视角下的城市环境治理路径探析

吴 肖

(广西民族大学管理学院，广西南宁 530006)

目前，随着我国城市化进程的加快，城市环境问题日益突出，由工业生产、居民生活、交通运输产生的水、空气、噪音、垃圾等污染层出不穷. 出现问题的主要原因在于政府对环境管理与治理的主体责任不明确；企业片面追求利润，缺乏社会责任感和环保意识；居民环保意识薄弱，环保素质较低. 因此，基于构建生态型和服务型政府，提出了加强政府对城市生态环境的基础投入，提升治理水平；促进企业生产经营方式转型，增强企业社会责任感；提高城市居民环保与维权意识，加强社会监督等治理路径，以期为城市生态环境治理提供一定参考.

生态型政府；城市环境；环境治理

我国工业化与城市化的快速发展，一方面促进了经济增长和社会进步，显著提高了人民的生活水平和生存质量；另一方面却加剧了城市能源、资源的消耗和生态环境的破坏. 城市化建设作为经济社会发展的引擎之一，其衍生出来的城市环境问题已越来越成为关注焦点. 目前需要明确的是：城市化建设已成为我国经济社会发展的必然选择，但是，若有不慎就会导致系列城市环境问题，甚至出现城市环境被深度破坏态势. 因此，在城市化进程中，环境治理问题是各级政府必须面对并需要着力解决的，也是对各级政府执政理念与服务意识的一种考量. 城市环境治理是一个复杂的系统工程，需要大力提升政府的主体责任意识，提高政府的综合治理能力和管理水平，优化城市产业结构和经济结构，优先注重生态发展，创新生态环境服务体系，提高城市生态环境承载力等. 重视并加强城市生态环境的治理与建设，防止产生新的污染、新的破坏，逐步减少和修复已被污染的环境，以期真正提高城市居民的生活质量，提升城市整体形象，从而助推城市化发展进程，并有助于构建生态型和服务型政府，促进经济社会的健康发展.

1 城市生态环境面临的主要问题

城市生态环境事关整个城市质量. 近年来，很多城市的快速发展都是靠GDP拉动，采取粗放式经营和管理，以牺牲生态环境为代价，不可再生、灭绝式地消耗各种资源与能源. 导致城市生态环境日益恶化，面临着水质、空气、垃圾污染等众多显性问题.

1.1 水环境污染

城市化进程离不开城市工业化，工业生产需要耗费原材料、水、能源等，同时产生大量的工业废水和废弃物，如果政府不严格进行环境监管与治理，将会有大量未经任何环保处理的工业有害物直接排到自然水、空气中，再加上城市生活污水和城区绿化面积的缩小，使城市水质质量日益不容乐观. 据相关部门统计，在城乡居民用水当中，有82%的人饮用浅井和江河水，75%的饮用水未达到国家卫生部门的标准，虽然我国水资源总量丰富，但人均水资源占有量仅2 500m3. 在全国1 200多条河流当中，有850多条河流受到不同程度的工业污染，有将近33.3%的工业废水和99%的生活污水直接排入河流[1]. 在2013年底，全国废水排放总量高达6 954 432.70万吨，水质大面积受到污染，严重超过了水资源自身的承载和净化能力，影响了居民的正常生活与社会的和谐发展[1]. 随着水资源总量的日益减少，地表水和地下水污染日益严重，水资源质量和水环境的持续恶化，城市出现了严重的“用水紧张”局面，极大地影响了城市居民生活质量和生活水平. 即便在这种状况下，一些政府仍然片面追求经济发展速度，为GDP大小是瞻，对水污染带来的深层次破坏性认识不足，在实际工作中，对废水处理不达标、污染环境严重的工业企业采取放任、甚至纵容的态度，对项目审批与建设，不能坚持环保一票否决.

1.2 空气污染

随着社会转型的加速和城市居民生活水平提升，国内汽车保有量和工业废气排放量同比例增长，工业总悬浮颗粒物浓度超标，汽车尾气排放加剧，产业结构不合理和能源结构现状决定了空气污染的必然性，极大地影响了城市环境质量. 首先，工业化加速城市现代化进程的同时，工业生产排放的烟尘、碳氧化物和有毒气体，各种工业污染，导致严重雾霾、破坏空气环境等负面效应；其次，随着城市多元化交通工具以及小轿车基本普及，碳氢化合物和硫氧化合物排放量加大，进一步加剧城市的空气环境污染程度. 在2013年底，我国总氮排放量为448.10万吨，总磷排放量为48.73万吨，二氧化硫排放量达2 043.9万吨，氮氧化物排放量达2 227.359万吨，烟尘排放量达1 278.141万吨[2]；再次，民以食为天，城市化进程使人口密度变大，居民生活废气及餐饮业对空气也造成了不小的污染. 再加上其它各种各样的空气污染，目前，城市空气达到了前所未有的污染程度.

1.3 垃圾污染

随着城市人口的剧增和城市规模的扩大，城市垃圾每年以10%的速度增长，有数据显示：2013年底，我国一般工业固体废物高达238 306.23万吨，其中生活垃圾为16 148.81万吨，工业危险废物为2 937.05万吨，医疗废物为54.75万吨；2014年底，我国建筑垃圾产生量高达15亿吨，占城市垃圾比例的40%，预计2020年全国城市建筑垃圾将达到最高峰[3]. 工业废渣与房地产建筑垃圾是主要垃圾源，挤占城市土地，破坏生态植被、污染生态环境，成为影响城市生态环境的主要因素. 目前，在环保设施不健全和垃圾处理滞后的情况下，全国城市垃圾累计堆放量高达70亿吨，将近65%的城市陷入垃圾围城的困境，大多数垃圾露天堆放. 城市垃圾长时间得不到有效处理，随意地搁置与堆放，不仅影响城市美观，造成植被破坏、土壤环境污染，而且严重影响了城市居民的身体健康. 因此垃圾污染是城市生态环境面临的重大问题之一.

2 城市生态环境污染的原因

生态环境问题历来为党和政府所重视，在提倡生态型和服务型政府的背景下，国家采取了很多治理措施，生态环境困局有所缓解，但问题依旧突出. 究其原因：政府主体责任不明确，监管缺位、执法不严，对污染的个人或企业监督与惩诫不够；城市居民环保意识比较薄弱；全民共建生态文明理念不强等. 政府、企业和居民作为环保的实施主体，只有建立多元化的环境保护协调机制，才能从根本上扭转城市生态环境污染的局面.

2.1 政府对环境管理与治理主体责任不够明确

目前，政府作为环境监管与治理的责任主体，需要对日趋复杂多样的城市环境问题实施严格监管和有效治理，对环境保护的总体规划，相关法规的制定、监督执行，生态环境评估等各方面需要全方位设计，分工明确，协调清晰，联动有序. 但是，目前政府既充当“运动员”又充当“裁判员”，成了一手揽的角色. 在法律上，环境立法滞后，环境治理管理分散化、碎片化，导致环境工作缺乏统一性、专业性、系统性和协调性；在行政上，由于各政府部门各自为政、政出多门，各部门条块分割现象严重，职责模糊不清，针对生态环保中出现的大大小小问题，不是相互协调，通力合作地面对和解决，而是相互推诿、甚至扯皮，出现“踢皮球”现象；在整个国家生态环保上，随着城市人口的增多和城市规模的扩大，政府在环境保护基础设施投入上人均率仍然较低，2013年底，我国环保基础设施总投资额虽达5 223.0亿元，其中园林绿化和市容环境卫生投资分别占总投资额的20.2%和42.8%，但城市环保总供给量仍低于城市人口的增长率[4].

2.2 企业片面追求利润，缺乏社会责任感和环保意识

随着产业结构的调整和企业竞争的加剧，企业的生存空间和利润空间不断被压缩，为扩大市场份额和增加利润，企业会尽其可能的将生产成本转嫁给社会，造成负外部效应的扩大化. 目前，一些企业在土地资源使用、工业废气、废水排放等方面严重缺乏生态环境保护意识；在生产方式上，管理手段陈旧、技术设备落后，粗放型生产；在经营上，盲目扩大生产，极力转嫁环境保护成本给社会承担. 2013年底，通过对全国14.765 7万家工业企业调查发现，有废气及废弃物排放的企业达10.951 2万家，有工业固体废物排放的企业达10.263 4万家，产生危险废物的企业有23 871家[5]. 企业的这种缺乏社会责任意识，虽能获得眼前利益，但长远看必将影响企业长久发展和城市化建设的可持续性.

2.3居民环保意识弱，环保素质低

城市环境污染除了因政府主体责任不明确、城市化建设和企业生产经营带来一系列问题外，还与居民环保意识、环保理念、环保素质关联极强. 在城市化进程中，人口的高度集聚给城市生态环境带来了巨大的压力和挑战. 城市居民在日常生活、工作、学习中的快节奏，导致很多城市居民只是将“保护环境，人人有责”停留在口头上，没有成为行动的习惯. 比如，日常生活垃圾，没有分拣放入垃圾箱中；对造成的环境污染的单位或个人，大部分城市居民往往采取听之任之的态度，很少通过法律途径去维护自身的合法权益. 据统计，从1998年到2010年间，我国环境污染事件平均每年发生1 600多起[6]. 近些年来，随处可见的对生活环境的污染和破坏，很少有普通民众站出来强力维护自己的切身利益. 这一方面与政府工作不到位有关，还与居民的生态环保理念落后，意识薄弱，素质低下有关.

3 城市生态环境治理对策

当前，在构建生态型和服务型政府，建设和谐社会的大背景下，治理城市生态环境污染困境，提高城市化与工业化进程中的环境管理水平，有利于提高居民生活质量和幸福指数，缓和社会矛盾和加速城市现代化建设进程，实现城市与环境的协调可持续发展. 新形势下，政府应该做个生态型、服务型政府，加强环境监管，提高城市生态环境治理水平；工业企业应承担社会责任，不断改进生产方式和经营模式，提高企业管理的现代化与科学化水平；公民应增强环保意识，继续提高自身的环保素质和道德修养.

3.1政府要加强对城市生态环境的基础投入，提高治理水平

随着城镇化规模和人口总量的不断扩大，城市居民对环境基础设施的需求日益增强，在生态型政府与“两型社会”协同发展下，加快城市环境基础设施建设，提高其覆盖率和使用率，是政府治理水平现代化的重要体现. 在环境立法方面，提高城市生态环境的法律地位，明确规范政府环境行为、企业环境行为和个人环境行为，在科学评估的基础上，根据城市发展的动态性和复杂性，适时调整城市环境立法，加强环境立法的可操作性和可执行性. 在政府管理方面，平衡好经济发展与城市环境保护的关系，坚持生态优先、以人为本和产城结合的城市发展理念，协调好各部门的分工与权责，加大对重污染企业的惩治强度和整改力度，转变由政府单独控制的城市环境管理体制，拓宽公众参与城市生态环境治理的渠道和空间，健全对城市生态环境的监督和评估体系，发挥民主决策和第三方监督的作用，提高政府治理城市生态环境的现代化水平.

3.2促进企业生产经营方式转型，增强企业社会责任感

生态和谐、绿色环保既是企业可持续发展的要求，更是企业在生产经营中应有的社会责任. 随着我国经济结构与产业结构的调整，生产技术和工艺的不断进步，工业企业经营中，传统、粗放和单一的生产方式与管理手段，已经不能适应当代企业竞争与发展的需要，高污染、高能耗、低效益不仅污染生态环境，而且会在激烈的市场竞争中出局. 因此，工业企业必须树立生态环保理念，转变企业生产方式和管理模式，促进企业产业结构转型升级. 首先，企业应该提高资源使用率，更新生产设备，提高产品科技含量，加大对环保领域的建设和投资比例，提高企业生产经营的生态化、科学化和现代化水平. 其次，在企业发展过程中，应不断强化企业的社会公德和社会责任意识，并结合生态环保法律法规，严格把关生产过程，严禁随意排放未达标的工业废气、废水和废渣，大力推进节能减排，降低物耗、能耗，在注重企业经济效益的同时，兼顾企业的社会效益，让企业的经济效益和社会效益齐头并进，共同丰收.

3.3 提高城市居民环保与维权意识，加强社会监督

生态环境作为社会物品，对城市的发展和城市居民生活质量有着重大的影响，城市居民在使用中必须具有环保意识，积极参与创造良好的社会生态环境. 首先，积极参与生态环境保护事业中，约束自身行为，提高自身环保理念，将环保理念通过切实行动表现出来；其次，积极参与环境监督，提高自身维权意识，监督高污染企业，监督政府对生态环境的管理与治理，确保自身对环境的参与权和知情权；其三，组织志愿者义务宣传城市生态环境保护的重要性，在学校、社区和公共场合开展以“保护环境、人人有责”为主题的公益讲座和建设形式多样、内容丰富实在的宣传栏，不断将环保理念内化为城市居民的自觉行为；其四，保护城市生态环境从我做起，在工作、生活、出行等日常活动中倡导绿色生态环保观念，节约能源，减少垃圾，改变一些不良的生活方式和习惯.

总之，在构建生态型、服务型政府与和谐社会的时代背景下，生态环境保护尤为重要，但不能回避的现实是，城市空气、水质、垃圾等各种污染普遍且严重. 保护生态环境是一项系统的长期化工程，需要政府、各行各业和全体民众同心协力，共谋发展，才能实现经济、社会、生态三位一体的全面发展.

[1] 环境保护部. 2013年全国环境统计公报[R/OL]. (2015-03-16)[2015-06-24]. http://zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/201503/t20150316_297266.htm.

[2] 武文文. 论我国环境保护的公众参与制度[D]. 石家庄: 石家庄经济学院, 2014.

[3] 杨志明. 节能减排约束下中国城市经济增长[D]. 济南: 山东大学, 2014.

[4] 于佳生. 包头市生态城市评价及对策研究[D]. 包头: 内蒙古科技大学, 2015.

[5] 芦晓燕. 城市环境规划可达性和可操作性研究[D]. 北京: 北京工业大学, 2013.

[6] 邓集文. 试论中国城市环境治理的兴起[J]. 东南学术, 2012(3): 128-136.

Ways to Urban Environmental Governance from Perspective of Ecological Government

WU Xiao

(Institute of Management, Guangxi University for Nationalities, Nanning 530006, China)

At present, with the development of urbanization, the urban environmental problems are becoming more and more prominent. The main reasons are ambiguous entity resposibility of the government, loss of social responsibility and environmental consciousness of enterprises and the residents’ poor quality on environmental protection. Accordingly, based on the construction of ecological and service-oriented government, some measures for these three subjects are provided.

Ecological government; Urban environment; Environmental management

(责任编辑：陈 丹)

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A

2095-4476(2015)08-0068-04

2015-06-24;

2015-07-30

广西民族大学2014年研究生教育创新计划项目(gxun-chx2014026)

吴 肖(1989－ ), 男, 湖北钟祥人, 广西民族大学管理学院硕士研究生.