江南局纳税评估成效、问题和建议*

□ 黄志科 梁拥军 项 琬

(安徽省国家税务局江南产业集中区局，安徽 合肥 230001)

2014年江南局以提高纳税评估质量和效率为中心，紧紧围绕“打基础、建规范、促发展”的工作主题和“创业绩、育人才、塑品牌”的总体目标，全面加强评估效能建设，共入库评估税款9917.19万元，比2013年增加6806.05万元，增长218.76%，实现了评估税款的跨越式增长。

一 纳税评估的成效

(一)制定统一的纳税评估标准与流程

没有规矩无以成方圆。针对纳税评估工作规程不完善、标准不统一的问题，江南局根据总局、省局有关规定，结合评估工作实际，制定了《江南局纳税评估工作作业标准》，使评估人员有了工作标尺，评价有了依据，操作有了规范。

江南局以岗位职责为基础，以工作流程为主线，将纳税评估工作细化为任务接收与分配、信息收集与分析、预案制作与评审、实地与账簿核查、约谈与举证、评估报告与评审、处理与执行、资料录入与管理等八个环节，每个环节都制定了操作流程和要求，使整个纳税评估工作都按照程序进行。

同时结合实际制定了《纳税评估案卷管理办法》，规范了评估文书和资料。每一批次评估任务完成后，江南局按照《办法》规定对评估案卷开展评比。

(二)创新纳税评估方式方法

针对评估内容、方式、方法随意性较大的问题，江南局创新思维，在全省范围内率先制定了纳税评估工作的作业标准，对评估各环节工作怎么做、做到什么程度、做哪些项目等都列明了具体内容，并制作了标准化模板。该作业标准既克服了工作的随意性，又为年轻干部提了工作范本。

针对评估数据收集加工分析工作量大、耗时费神的问题，江南局编制了数据分析模型，从异常指标筛查分析、复合指标配比分析到关联指标比对分析等层次，建立了近百项计算公式，评估人员可以根据行业的不同选取相应指标进行加工计算，从而把评估人员从纷繁复杂的数据加工分析中解放出来。

(三)多种渠道培养纳税评估人才

江南局组织成立“注税学习班”，安排每周一下午没有会计基础的评估人员集体学习注税考试知识、集体收看有关视频讲课、集体测试。开展岗位练兵和能手竞赛集训。开展实战演练，以评估实例为教材，通过老师带、相互帮、专家讲等方式培训评估方法和技巧。开展课题研究，鼓励干部总结评估实践经验，积极开展理论研究，先后成立了5个课题研究小组，分别对纳税评估相关问题进行研究。

2014年江南区局共有10 人次通过了2014年注税相关科目考试，共有2 人入选省局纳税评估人才库，5 篇文章在《中国税务报》、《中国税务》安徽版发表，还完成了7 篇纳税评估案例，汇编成册了《纳税评估指引》。

(四)完善评估工作评价机制

江南局制定了《江南区局绩效考评办法》，《绩效管理责任分解表》，将省局49 项共性指标和8 项个性指标逐项分解落实到责任领导和责任人，明确每项工作的责任人和相应职责。按照评分规则给每个人评分，以得分高低作为工作评价的重要依据。

二 评估存在的问题

(一)评估理念单纯追缴税款

在目前我国操作实践中，纳税评估的内容大多数都是对针对纳税人的财务账簿与申报情况评估缴纳税款的情况，而许多学者也是持纳税评估应当仅限于对纳税人的申报情况进行评估的观点。虽然从税务机关设置的目的就是聚财为国、执法为民，其职责就是依法将纳税人、扣缴义务人应缴纳的税款及时足额地征收入库，评估纳税人是否依法足额缴纳税款的确是纳税评估的题中之义，但是，它还应担负着对税收遵从行为的评判与测量，为征管、稽查的工作方向提供建议，健全税源监控机制，提高税收征管质量，促进纳税遵从度提升的责任。

(二)评估制度不够完善

由于纳税评估的定位、信息来源等基本问题没有得到切实的解决，评估制度的建立也是有着明显缺陷。纳税评估与税务稽查混淆，实际操作中界限不明，纳税评估没有独立的机构、专业的人才，纳税评估智能化程度较低，纳税评估没有统一的详细的操作流程，纳税评估工作中的文书的运用没有一定的标准，纳税评估的工作底稿没有硬性的要求，纳税评估组与当地主管税务机关与稽查部门的衔接没有明确的制度设置等等。任何事物发展过程中都是有很多的不完善，纳税评估也是一样，我们需要的是解决最重要的、框架的、标准的问题，制度如果设计理想，剩下的小问题会在发展过程中自行完善。

(三)评估方式单一

目前纳税评估的普遍做法是成立一个评估小组，实行主辅评制度，一般都是团队式评估。但是这样的评估方式太过单一。可以根据不同的企业形式采取不同的评估方式。有的企业规模小，账务简单，采用一般的方式评估。有的集团化企业，各部门分工明确，财务处理有自己的企业特色，针对这类有价值深入挖掘的企业，可以采用解剖式的评估思路。将一个企业涉税各方面整理分析，有利于积累经验，指导工作。

三 完善纳税评估的建议

(一)转变评估理念

要把纳税评估理念从单纯的“追缴税款”转变到“促进遵从与优化服务”并重上来，积极利用评估成果，努力做好服务企业、服务征管“两个服务”工作，以使评估效能最大化。具体就是向企业发送“四清单”(即评前的权利义务清单、评中的评估事项说明与反馈清单、评后的税收风险清单和廉政回访评价清单)、“一指南”(即企业税收风险防范指南)、向税务机关传递“三报告”(即向省局领导及业务处室提供的行业或集团纳税评估报告、年度(批次)纳税评估报告、向主管税务机关反馈的分户纳税评估报告)。

严格执行下户审批制度。下户前必须经分管领导批准，对于财务信息齐全的，应先进行案头分析，确需下户核查的，也应尽量减少下户次数，缩短下户时间，能够合并一次性下户解决的事项，合并一次性解决。

(二)优化评估制度

对已经出台的《纳税评估操作规程》、《纳税评估工作作业标准》、《纳税评估案卷管理办法》等结合一年多的实践运用进行优化、修改，重点优化对评估企业核查问题的反馈、评估时限的要求、建立与主管税务机关的信息交换通报制度、严格执行评估核查底稿制等方面，提高各项制度的实用性、可操作性。

强化评估预案的指导与指向作用，提高预案“含金量”。预案管理把握“四大环节”和“五项内容”。“四大环节”是预案的制作、评审、执行、总结;“五项内容”是信息收集、数据分析、疑点描述、核查路径、工作安排五个方面。

设立评审专职人员，具体负责对评估预案、评估报告等进行初审。继续开展优秀案卷评比，以评估资料的规范促进评估工作的规范。

(三)创新评估方法

调整评估组织结构，优化人力资源配置，纳税评估人员不再实行科室化管理，以被评估行业或集团为一评估项目组，实行项目组组长负责制，对行业或集团所属企业实行主评负责制，合理调配人员，明确主辅评职责，增加对辅评的绩效考核，做到“人尽其才，才尽其用，按需统筹，共同提升”。

根据被评估行业特征，借鉴审计等先进方法，在坚持“项目化评估”、“团队式评估”的基础上，积极探索“风险导向式评估”、“案例指引式评估”、“解剖式评估”、“审导向式评估”等纳税评估新方法，提高评估质量。

继续进行案头分析软件的研究开发。进一步优化案头分析指标体系，研究建立行业分析模型，争取部门支持进行软件开发应用。

(四)优化绩效考核体系

建立健全各岗位责任体系。根据实际情况完善各岗位设置，实行AB 岗，明确岗位职责及工作流程。优化绩效考核指标体系。细化省局绩效考核中的“打分”标准，修订本局绩效考核办法，在保证省局绩效考核指标的同时，结合本局工作任务，充实考核指标。加强考核落实，实施考核公开，强化绩效考核结果运用，以考核标准引导纳税评估工作的方向。