上级人民法院行政诉讼管辖裁量权扩大的挑战及其纾解——以中级人民法院为考察对象

段葳

（黄冈师范学院，湖北黄冈438000）

·法学研究·

上级人民法院行政诉讼管辖裁量权扩大的挑战及其纾解
——以中级人民法院为考察对象

段葳

（黄冈师范学院，湖北黄冈438000）

《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》对行政诉讼管辖作出了重大变革，赋予上级人民法院相当大的一审行政案件管辖配置裁量权。上级人民法院在积极有效运用管辖裁量的同时，也存在怠于裁量、滥用裁量的可能，也可能作出不公正裁量。为此，我们应科学合理地裁量指定管辖、提级审理抑或原法院管辖，并且通过赋予当事人管辖裁量听审权，建立完善的管辖裁量复议制度，切实发挥上级人民法院行政诉讼管辖裁量的能动作用。

中级人民法院；管辖裁量；裁量听审权；裁量复议权

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.01.015

2008年2月1日起施行的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称《管辖规定》）赋予了上级人民法院更大的管辖裁量权，上级人民法院对于一审行政案件管辖权的配置具有相当大的裁量空间。上级人民法院可以根据当事人申请、下级人民法院的报请或依据自身职权，结合不同案件的具体情况，经裁量后可以指定异地法院管辖、决定有管辖权的法院管辖或决定自己管辖一审行政案件。尽管最高人民法院、高级人民法院也可以参照《管辖规定》行使一审行政案件管辖裁量权，但由于其一审行政案件相对较少，而且我国大量行政纠纷都发生在基层，所以本文拟以中级人民法院为考察对象，深入分析中级人民法院的行政诉讼管辖裁量。

一、行政诉讼管辖裁量缘何扩大

1.行政审判不能承受之重

《行政诉讼法》实施20多年来，在确立“依法行政”观念、完善行政法制体系、保障行政相对人合法权益等方面取得了巨大成就，对于维护社会稳定，构建和谐社会发挥了重要作用［1］（P29-36）。然而，20多年的行政诉讼实践表明，一幅个人和政府对簿公堂、法官居中裁判的理想法治图景并没有完全实现。在不少情形中，普通公民依然不敢告、不愿告政府，行政首长依然很少出庭应诉，法官依然缺乏独立公正判案的勇气。诚如有学者所言，《行政诉讼法》实施至今，也还展现了陷入现实和制度窘境的另一面，民众的期望和行政法治现实之间的差距明显存在，行政诉讼制度在权力制约方面显得相当力不从心［2］（P19）。

从全国行政诉讼一审受理案件的数量来看，1990年为13006件，2010年为129133件［3］。虽说20年增长了将近10倍，但每个法院平均受理的行政案件数量还相当低，甚至有不少基层人民法院全年未曾受理1件行政案件。虽然说行政诉讼一审案件的数量并不必然表明行政诉讼的困境，但也从一个侧面反映出了我国行政诉讼的艰难。对于行政案件是否立案已经不仅仅是一个法律问题，而更是政治问题、法律问题与社会问题的混合体。法院深谙“立案的政治学”，法院在考虑是否立案时，不仅会考虑起诉是否符合法律形式要件，更会考虑立案可能带来的社会后果；不仅会考虑个案的公平正义，更会考虑与地方党政机关的关系和当地社会的安定团结。对于立案后的审理与执行也存在同样的问题，法官在审理行政案件时，经常受到各种法外干预，在判决时法律规范并非唯一考量因素，即使法官面临各种风险、顶住各种压力而作出公正判决，也存在难以有效执行的困境。

2.困厄中的发展与变革

为了走出行政诉讼的困局与窘境，我国很多地方法院进行了大胆的“司法试验”，试图以行政诉讼管辖为突破口，通过变通管辖，打破行政诉讼“嵌入性司法”、“选择性司法”［4］（P513-533）的无奈。早在1995年，平顶山市两级法院率先开展对行政案件的指定管辖改革，把本属于A县管辖的行政案件，由中级人民法院指定到B县法院审理，从而在一定程度上可以避开因体制问题造成的外来干预，使法院能够顺利受理和审判行政案件［5］。2001年，济宁中级人民法院就在中级人民法院和全市12个县市区法院对行政审判改革进行了试点，2003年起在全市范围内全面推广［6］。2001年，海南省高级人民法院率先在全国较早地将“提级审理”的改革方案在全省行政审判领域内实施，对市、县政府、省厅、局作被告的行政案件，在市县有重大影响以及其他重大复杂的新类型疑难案件原则上由中级人民法院受理，以期减少人民法院在审理行政案件中的干扰和阻力［7］（P23-26）。2002年7月，浙江省台州市中级人民法院启动了行政诉讼案件的异地交叉管辖改革，对县级以上人民政府为被告或有10名以上原告的行政案件，由基层人民法院提交给中级人民法院，再由中级人民法院指定异地审理。2006年4月，台州市中级人民法院发文将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件，并赋予原告异地管辖的选择权［8］。江苏、重庆、福建、湖南、辽宁、湖北等地法院也都推行了异地管辖、提级管辖，大胆进行“司法试验”。

对于最高人民法院来说，也一直不断通过司法指导性文件、司法解释、批复等方式来寻求整个法院系统的变革。最高人民法院2000年公布的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条试图通过提升级别管辖，将被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理等情形的案件提升为中级人民法院管辖，以试图消除地方政府对法院的不法干预。但实践证明此项变革是失败的，最高人民法院试图通过提级管辖来实现行政诉讼的独立与公正的尝试并没有取得成功［9］（P44-58）。然而，2000年司法解释第八条的实效性缺失并没有阻止行政诉讼追求独立与公正的步伐。特别是自2006年以来，多名国家领导人就加强和改进行政审判工作多次做出重要批示，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》明确要求:“积极稳妥地推进行政诉讼改革，通过探索完善行政案件管辖制度改革等措施，保障人民法院依法独立公正地行使审判职能。”2007年3月，在第五次全国行政审判工作会议上肖扬同志也强调:“要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。”［10］在此背景下，最高人民法院在2008年推出了《管辖规定》，赋予了上级人民法院较大的行政诉讼管辖裁量权。

二、上级人民法院行政诉讼管辖裁量权扩大带来的问题与挑战

人民法院的行政诉讼管辖改革被认为是促进行政审判独立与公正的重要方式和手段之一，它是在当前司法环境不理想、行政诉讼处于困境的背景下，法院系统内部自上而下追求独立与公正的变革，也是对自下而上地方“司法试验”成功经验的确认与推广。在当前我国行政审判体制不发生大变动的情况下，通过扩大上级人民法院的行政诉讼管辖裁量权，积极发挥上级人民法院在行政诉讼管辖配置中的积极能动作用，可以较小的代价和成本，缓解长期困扰行政审判的“立案难、审理难、执行难”等难题。

2008年《管辖规定》的施行已经取得了明显效果，从全国一审行政案件的受案数量来看，从1999年到2008年10年间行政诉讼一审案件受理数只增加了10829件，年平均增长率仅为1.11%，而在《管辖规定》施行后的2009年1年间行政诉讼一审案件受理数就增加了11914件，增长率为10.99%，2010年行政诉讼一审案件受理数增加了8821件，虽然略少于2009年，但增长率也达到了7.33%［11］。虽然一审行政案件数量的成倍增加并不完全是由《管辖规定》的施行所引起的，但却与其有着很重要的关联。由于当事人对于自己认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权的案件，可以直接向中级人民法院起诉，经中级人民法院裁量后可以指定异地法院管辖、决定有管辖权的法院管辖或决定自己管辖，从而在某种程度上有利于消除当事人不愿告、不敢告的心理，大大提升当事人对行政审判公正的期盼，进而使行政案件数量在短时间内获得很快地增加。然而，行政案件的数量会持续增加吗？通过扩大上级人民法院的行政诉讼管辖裁量权能有效实现行政审判的独立与公正吗？上级人民法院在具体裁量过程中又会面临哪些新的问题与挑战呢？

1.裁量选择——指定管辖、提级审理抑或原法院管辖

《管辖规定》第2条就赋予了当事人的选择起诉权，当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，可以直接向中级人民法院起诉，再由中级人民法院根据不同情况作出裁量：指定管辖、提级审理或决定有管辖权的法院审理。而对于中级人民法院究竟该如何裁量，是作出指定管辖、提级审理还是决定原有管辖权的法院审理，《管辖规定》并无明确规定。

在我国，由于受特殊的传统文化和政治现实的影响，普通公众都有着“迷信上级”的心理，会很自然地认为上级行政机关比下级行政机关公正、中央政府比地方政府公正。对于作为纠纷解决机构的法院来说，尽管上下级人民法院是审判监督和业务指导关系，但是在一般民众心目中，法院的级别越高，纠纷处理结果的公正性就越有保障。在这样的社会心理下，只要有机会提高纠纷解决法院的级别，当事人都会尽可能地将自己的案件起诉到上级人民法院。这样一来，当事人直接起诉到中级人民法院的案件就会大量增加。中级人民法院到底该如何裁量？指定管辖抑或提级审理？还是决定原有管辖权的法院审理？如果都提级审理，中级人民法院势必不堪重负，大量案件都会涌向中级人民法院，而且会不断形成示范效应，起诉到中级人民法院的行政案件将会越来越多；如果都不提级审理，确实可能难以独立公正解决大量纠纷案件，而且当事人最终也可能会上诉到中级人民法院，这样就不仅不能及时给当事人一个公正的判决，而且还浪费了司法资源。

中级人民法院对于基层人民法院报请的案件和自己依职权可以决定提级审理的案件同样面临着如何裁量的问题。《管辖规定》第4条还赋予了基层人民法院的报请权，基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定，再由中级人民法院根据不同情况作出裁量：提级审理、指定管辖或决定原有管辖权的法院审理。依此规定，基层人民法院对于那些自己不能独立公正审理的案件，就可能会直接报请到上级人民法院，回避当地党政权力，实现“曲线救法”［12］（P65）。当然，基层人民法院也可能出于其他因素考虑，例如对于那些可能缠诉、滥访的案件，基层人民法院也会寻找借口将案件报请中级人民法院决定。

另外，《管辖规定》第5条也赋予了中级人民法院的裁量权，对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。如此看来，无论是当事人选择起诉到中级人民法院的案件，还是由基层人民法院报请的案件，甚至是中级人民法院依职权可以决定提级审理的案件，中级人民法院都面临着如何有效行使裁量权，以确保案件能得到公正有效解决的问题。

2008年最高人民法院公布的《关于认真贯彻执行关于〈行政案件管辖若干问题的规定〉的通知》中确立了以指定管辖为主，以提级管辖为辅的原则，要求各地在执行过程中应当坚持以指定管辖为主，确有必要时再选择提级管辖。此项规定仍然过于笼统，缺乏裁量具体考量因素的规定，导致在实践中出现一律指定异地法院管辖了事的情况发生。而一律指定异地管辖并不能有效保障所有案件的公正性。在实践中，出现了当地政府领导动员本地的行政庭长去异地法院做沟通说服工作，被告政府首长打电话给受案地政府首长要求干预行政审判等现象，［9］（P44-58）极大地损害了异地管辖行政审判的公正性。

2.怠于裁量和滥用裁量——中级人民法院能尽职尽责吗？

在审判实践中，很多地方中级人民法院并没有有效运用管辖裁量权，而是怠于行使管辖裁量权。对于当事人直接起诉或基层人民法院报请的案件，中级人民法院本应综合考量多种因素，再作出指定管辖、提级审理或由原法院审理的决定，但是，对于这些案件中级人民法院很多时候只是简单地指定异地管辖或决定由原法院管辖，中级人民法院只是充当了“穿针引线”的角色，而缺乏积极能动的裁量。对于本应由自己主动依职权提级审理或指定到异地法院管辖的案件，也由于缺乏动力而怠于行使裁量权。

除了存在怠于裁量的情况外，中级人民法院还存在滥用管辖裁量的情况。中级人民法院对于一审行政案件管辖的配置权具有相当大的裁量空间，几乎完全掌控了一审行政案件管辖权的流向。中级人民法院对于当事人直接起诉或基层人民法院报请到本院的案件，就一定能做到公正裁量吗？会不会也存在滥用管辖裁量的可能呢？中级人民法院在作出管辖裁量时，可能出于不正当的目的，裁量不是为了实现个案正义，而可能出于向“政治谄媚”或其他目的。

无论中级人民法院是怠于行使管辖裁量，还是滥用管辖裁量，其直接后果就是不仅不能实现个案正义，而且也极大地损害了行政审判的公正性和权威性，延缓了行政诉讼走出困局与窘境的进程。

3.公正裁量——中级人民法院能有效排除干扰吗？

中级人民法院在管辖裁量权扩大的同时，面临的“干扰”也将大大增加。对于这些“干扰”，中级人民法院能有效排除并最终作出公正裁量吗？相对于基层人民法院，中级人民法院不受下级政府人、财、物的控制，地位相对超脱，但是对于某些所谓“事关重大”、“影响和谐稳定”的案件，基层政府可能通过上级政府直接向其施压，导致本来应当提级审理的案件而得不到提级，本来应当指定到异地法院管辖的案件而得不到指定，最终中级人民法院可能“顶不住压力”而只能将案件交由原基层人民法院自己受理，或将案件指定到“被指定”的异地法院管辖。如此一来，审理结果可想而知。对于当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定的案件，中级人民法院能有效作出公正裁量吗？同样也可能面临着“无法抗拒的干扰”而作出不公正的管辖裁量。

三、以管辖裁量为突破口推进行政审判的独立与公正

1.综合考量多种裁量因素

面对具体的行政案件，中级人民法院的裁量因素直接决定了一审行政案件的管辖法院，进而直接决定了该案件的审判质量。因此，应当综合考量多种裁量因素，科学合理地确定指定管辖、提级审理或原法院管辖，以有效保障行政案件能得到独立公正地审判。

一般来说，作为司法管辖，主要遵循的是便利原则，也就是便于当事人诉讼和便于审判活动的顺利进行。而对于我国现阶段的行政诉讼来说，最突出的问题是审判的独立与公正。行政案件管辖制度改革的目的在于防止和排除不当干预，使人民法院能够独立公正地受理和审理行政案件。因此，上级人民法院在作出管辖裁量时，必须以确保独立公正审判为目标。在裁量一审行政案件是指定管辖、提级审理还是原法院管辖时，中级人民法院应对可能被指定辖区法院或原有管辖权的法院的司法环境、行政案件质量及行政审判力量配置等因素作综合考量，以作出是否由其管辖。如果当地存在司法环境较差、行政判决质量低下、审判力量薄弱等情况，就应当作出提级审理的裁定。

对于是当事人直接起诉还是由下级人民法院报请的案件应作区别对待。对于下级人民法院报请的案件应重点考虑作为提级审理。因为一般情况下，下级人民法院主动报请的案件往往存在较大的审理难度，其原因既可能是受到当地党政干预较强，也可能是案件本身较为复杂，所以一般不宜指定异地管辖，更不宜决定由报请的人民法院审理。事实上，根据《管辖规定》第2条和第4条的规定，中级人民法院对当事人直接起诉的处理方式分别为：指定管辖、提级管辖、原有管辖权的法院管辖，而对基层人民法院报请的案件的处理方式分别为：提级管辖、指定管辖、原报请法院管辖。从相关条文内容的排列顺序可以看出，对于这两类案件的指定管辖还是提级审理，司法解释者是作区别对待的。因此，中级人民法院在作指定管辖还是提级审理裁量时，应重点考虑将基层人民法院报请的案件作为提级审理来对待。对于可能存在的基层人民法院不敢、不愿报请提级审理的案件，中级人民法院应根据案件具体情况主动依职权裁量是否提级审理。值得注意的是，对于那些下级人民法院为规避矛盾，借口将完全可以自己受理的案件报请到中级人民法院的情形，一般应裁量决定由报请的基层人民法院自己受理。

在注重公平的同时，也不能忽视效率。在裁量指定管辖时，应当兼顾方便诉讼与案件平衡的原则。在确定指定管辖法院时，应当尽可能采取就近原则，对于地处边远、交通不便的地方，应当考虑当事人的困难和负担。同时，还应注意通过指定管辖，适当均衡各基层人民法院审理行政案件的工作量，使司法资源得到合理配置。另外，中级人民法院在指定管辖法院时，应当尽量避免两个人民法院之间形成规律性的固定对应管辖，防止因此而产生的负面效应。

2.赋予当事人管辖裁量听审权

为了防止中级人民法院在作出管辖裁量过程中出现怠于裁量、滥用裁量的情形，应赋予当事人管辖裁量听审权。对于具体案件，到底是作出指定异地管辖、提级审理还是决定由原法院审理，以及对于指定管辖又该如何选择异地法院等决定，都应当给予当事人陈述案情、发表意见、提出异议的权利。中级人民法院也应公开其所作裁量的具体依据、考量因素等，此种公开属于司法公开的一部分，虽说不能完全消除中级人民法院的行政诉讼管辖的怠于裁量、滥用裁量，但也能在某种程度上促使其及时裁量、公正裁量。

对于当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，或者有管辖权的基层人民法院在法定期限内既未立案也未作出裁定而直接起诉到中级人民法院的案件，中级人民法院在作出裁量决定时，首先应当认真听取当事人的意见，让当事人充分阐述案件重大复杂的表现、为什么有管辖权的法院不宜审理的具体理由、基层人民法院在法定期限内对案件既未立案也未裁定的可能原因等可能影响管辖裁量的事项。

对于可能指定异地管辖的案件，中级人民法院首先应当听取原告的意见，原告相对被告处于弱势地位，如若原告对所指定管辖的法院无异议，一般可以考虑指定该法院管辖。但是，法院作为居中解决纠纷的机构，也不应片面性地压制被告行政机关的权益，也应公平听取被告的意见。这样，既可以保障当事人双方的合法权益，也能防止被告通过其他手段干扰异地审理的情况发生，还有利于异地审理后判决的顺利执行。

对于可能决定由原法院审理的案件，中级人民法院一定要重点听取原告的意见，因为案件由原有管辖权的法院审理，更有可能出现行政干预而造成不公正审判的现象。中级人民法院在认真听取当事人的意见后，再综合考量各种因素，最终作出管辖裁量决定。对于当事人意见的采纳情况、裁量的具体依据、考量因素等都应当及时公开，并书面说明理由。

3.建立管辖裁量复议制度

《管辖规定》第7条规定对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定，也就是对于经过中级人民法院裁量而最终指定异地管辖的案件，当事人无权提出异议，只能被动接受被指定法院审理。当事人对中级人民法院指定异地管辖的案件无异议权并没有违反现行法律关于管辖异议的规定，因为行政诉讼法上的管辖异议，是指行政诉讼的当事人在法院受理起诉后的法定时间内，向受理案件的人民法院提出异议，认为受理案件的人民法院没有管辖权而应由其他有管辖权的人民法院受理的情形，［13］（P73）中级人民法院指定异地管辖并不涉及无管辖权的问题。

但是，正如上文所论，中级人民法院在一审案件的管辖配置权上存在相当大的裁量空间，中级人民法院并非圣人，也存在怠于裁量、滥用裁量的可能，而且在很多时候中级人民法院也不能有效摆脱“干扰”而作出公正裁量。当事人对指定异地管辖不能提起异议的制度设计或许是为了提高司法效率，也可能是出于防止被告行政机关借提起异议而拖延诉讼周期。但是，在我国当前司法环境不理想、人们对司法特别是行政诉讼缺乏基本信任的现实情况下，当司法公正与效率发生冲突时，更应当强调司法公正而不是司法效率，从而保护普通公民的合法权益，以实现个案正义。更可悲的是，如果不赋予当事人对指定异地管辖提出异议的权利，就会使整个异地管辖制度落空，难以达到制度设计者当初所预想的效果，从而也难以使行政诉讼走出困境。

因此，有必要确立中级人民法院行政诉讼管辖裁量复议制度，赋予当事人管辖裁量复议权。不仅对指定异地管辖裁量，而且对中级人民法院的提级审理裁量和决定原有管辖权的法院审理的管辖裁量，都应赋予当事人异议的权利，可以提出复议。对于中级人民经裁量而最终作出的管辖决定，如果当事人有正当理由不服提出异议，中级人民法院应对异议进行书面审查，必要时可以公开听审，如果确实发现可能影响公正审判的事由应撤销原管辖决定，重新裁量作出新的管辖决定。值得注意的是，一方面为了不降低司法效率，另一方面为了防止当事人借管辖裁量复议来拖延行政决定的执行，应明确当事人管辖裁量复议的时间限制。

四、结语

管辖权的确定是行政诉讼程序中至关重要的一个环节，直接关系到当事人的诉讼目的能否有效实现。我国《行政诉讼法》所确立的“原告就被告”的一般管辖原则并没有起到有效保护当事人诉权的作用，反而成为行政机关与法院联系的纽带，大大减弱了法院的抗干扰能力。在现行司法体制短期内难以发生大变动的情况下，通过扩大上级人民法院的行政诉讼管辖裁量，科学合理地配置一审行政案件的管辖权，不失为推进行政审判独立与公正的有效举措。为了确保上级人民法院科学、积极、公正地作出管辖裁量，应不断完善上级人民法院的一审案件管辖配置裁量权，科学合理地裁量指定管辖、提级审理抑或原法院管辖，赋予当事人管辖裁量听审权，建立完善的管辖裁量复议制度。然而，要最终全面实现我国行政审判的独立与公正，还有赖于政治体制改革、司法体制改革、法官职业化改革等诸多改革措施的协同推进。

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（责任编辑叶剑锋）

段葳（1979—）女，湖北十堰人，黄冈师范学院讲师，主要研究行政法学。

D912.1

A

1671-7155（2015）01-0074-05

2014-12-28

2014年度国家社科基金重点研究项目“公共视域下城乡基层社会治理机制创新研究”（项目编号：14AZD046）的阶段性成果。