完善治理腐败体系的路径

詹复亮

（最高人民检察院，北京 100726）

腐败是一种古老的全球性政治毒瘤，也是社会矛盾的现实反映和执政的大敌，古今中外概莫能外。中国历史上因为统治集团严重腐败导致人亡政息的例子比比皆是，当今世界上由于执政党腐化堕落、严重脱离群众导致失去政权的例子也不胜枚举①。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央以坚决的态度重拳反腐，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，不断加大反腐败力度，取得举世瞩目的明显成效，极大地鼓舞和凝聚了人心，深得全党全国人民的坚决拥护和国内外舆论的普遍赞誉。但从当前看，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐败斗争形势依然严峻复杂。要科学有效地遏制腐败蔓延势头，就需重视研究推进治理腐败体系和治理能力建设，整合治理资源，提升对腐败源头治理、系统治理、综合治理、依法治理的科学化水平，增强治理合力和治理效果。

一、治理腐败体系要素分析

（一）治理腐败体系基本含义

治理是现代社会管理的一种理念和模式，自20世纪90年代在全球迅速兴起。从内涵上讲，现代治理包含共管、共治之义，既强调公共事务管理中政府的作用，更强调公众参与和各方合作，不同于传统的统治、管制等理念、机制和模式。提出治理腐败体系这一概念，是对现代治理理论的借鉴并用于指导反腐败的理论和实践。按照现代治理基本原理，所谓治理腐败体系，是指从国家战略、顶层设计和整体谋划等层面统筹谋划，为有效惩治、遏制和防范腐败，针对腐败滋生蔓延的特点和规律，充分动员社会各方面力量，科学整合惩治、教育、预防各种手段，综合运用行政、经济、法律、文化等各种治理资源，完善治理体系，提升治理能力，增强治理效果，实现治理腐败目标和任务的方针、政策、措施等总和。从其功能和作用而言，科学有效地治理腐败，有利于国家治理体系的现代性生成。而国家治理体系的建设和发展，又为治理腐败提供资源和动力，并决定着治理腐败的实际效果及治理腐败体系的有效性。从这个意义讲，治理腐败与国家治理体系和治理能力现代化是相互联系、相辅相成的，治理腐败体系是国家治理体系的重要组成部分，治理腐败的成效以及治理腐败体系的建设和完善，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。

（二）治理腐败体系基本要素

根据现代治理理论，结合反腐败的特点和规律，治理腐败体系通常包含以下基本要素：

1.治理腐败目标体系

治理腐败的目标，简言之，就是指通过治理腐败体系的运行及其功能发挥所要实现的价值追求和预期结果。治理腐败目标体系，是指治理腐败目标的集合或者目标集群，具有层次性、阶段性、针对性②。从治理腐败目标体系的层次讲，主要包括以下方面：一是长远目标。就是围绕在“不敢腐、不能腐、不想腐”上取得压倒性胜利③，最终使得腐败分子彻底收敛、收手、收心，重构政治生态，实现廉洁政治，做到干部清正、政府清廉、政治清明。二是中期目标。就是围绕将腐败问题控制在社会、人民群众和政府可以容忍的程度内，并逐步减少直至有效遏制，使得群体性腐败基本遏制、个体性腐败有效遏制，腐败分子基本做到收敛、收手、收心，为最终取得治理腐败压倒性胜利打下基础、创造条件。三是近期目标。就是围绕营造强力反腐的高压态势，形成强大震慑效应，使得腐败分子知道收敛、收手、收心，实现减少腐败存量、遏制腐败增量的直接目标。以上三个层面处于不同阶段、针对不同任务的治理腐败目标，相互联系、相互衔接、相互作用和相互递进，形成一个有机的治理腐败目标体系，为提升治理腐败有效性提供方向、策略和动力。

2.治理腐败总体规划体系

治理腐败体系能否良好运行并取得实效，离不开科学合理的统筹布局，特别是从宏观上进行顶层设计和战略规划。从治理有效性的角度讲，推进治理腐败总体规划体系建设，应当着眼于反腐败全局，明确治理腐败的底线思维、战略目标、战略方针、战略力量和战略措施部署，积极吸收经济的、政治的、科技的、文化的以及社会建设发展等最新成果，科学分析腐败行为的生成机理，合理研判腐败现象的滋生蔓延规律和特点，通过科学的、全面的、系统的整合治理腐败资源，制定科学的治理腐败指导思想、基本原则、方向重点、措施要求及有力的技术基础支持和战略保障，为最终实现治理腐败目标服务。

3.治理腐败措施体系

治理腐败体系功能和作用的积极发挥，具体治理措施的科学选择和有效执行至关重要。实践表明，要取得治理腐败的成功并富有成效，就必须采取科学的具有针对性和可操作性的治理措施，并建立相互联系和有机衔接的措施体系。这既是治理腐败体系的微观要素，也是保证治理腐败体系正常运行、充分发挥功能和作用的重要战略支点。需要进一步指出的是，由于腐败现象不断蔓延和演化，治理腐败的具体措施也应与时俱进、应时而变，在积极落实治理腐败总体规划的同时，针对不同历史阶段经济、政治、社会及科学技术发展变化等实际，以及腐败滋生蔓延的阶段性特点，按照切实可行的要求及时调整具体的治理措施和策略，确保治理措施的有效性和治理腐败目标的实现。

（三）治理腐败体系基本特点

治理腐败体系是国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容，也是治理腐败的思维、方式、措施等各要素现代化的重要体现，在治理腐败战略实践和战术运用过程中处于战略性、基础性、根本性的地位，事关治理腐败的成败乃至党和国家的生死存亡。从性质和功能讲，治理腐败体系属于一种高度复杂的系统结构，其主要特点体现在以下方面：

1.政治性

治理腐败体系是执政党从党和国家的根本利益出发，为提升治国理政水平、巩固执政地位、实现良治善治，以国家意志制定实施的治理腐败思路、措施、方式等集合，包含了运用国家力量压缩腐败问题生成空间、消除滋生腐败土壤和条件的治理策略、措施、途径，属于政治的产物，是为政治服务的，体现一国与腐败作斗争的路线、方针和政策，具有鲜明的政治特性。

2.全局性

治理腐败体系作为国家治理体系的一部分，是相对独立、自成一体的，在空间、时间、结构、效果等方面体现出鲜明的全局特性。具体地说，从空间上讲，腐败治理体系的运行和功能发挥，涵盖了党和国家事业建设发展各领域；从时间上讲，腐败治理体系的运行和功能发挥，贯穿于党和国家反腐败的各个阶段以及全面推进依法治国的全过程；从结构和效果讲，各种具体机制制度有机融入治理腐败体系的建设和运行之中，从而取得治理整体功能大于具体机制制度运用简单相加的实际效果。

3.应时性

治理腐败体系运行是一个动态的过程，主要包含治理理念的养成、治理职权的配置、治理制度的执行以及治理效果的评估、反馈和监督等各个环节。这些具体的治理要素在治理腐败体系运行过程中，将会产生不同的效果，呈现出明显的应时性特征。换言之，在不同的历史阶段和历史条件下，治理腐败的任务、对象、重点和要求等都有所不同，以致治理腐败的侧重点、措施、策略和方法等也应作出相应调整，即治理腐败体系运行结果将会直接带来对其体系自身的修正，使治理腐败体系的运行作用于治理实践，治理实践反过来对治理腐败体系进行反馈修正。

二、治理腐败体系及运行的原则、重点与调控

治理腐败体系的构建，应当注入以人为本、多元治理、民众参与、法治思维和法治方式等现代治理元素。在完成构建并促其健康运行过程中，应正确把握原则、重点和调控措施，提升治理腐败思路、措施、方式的科学化、民主化、法治化和人性化水平。

（一）治理腐败体系运行的原则

所谓治理腐败体系运行的原则，是指围绕治理目标和任务的实现，推动治理腐败体系各要素积极发挥功用、完成治理腐败体系使命所必须遵循的基本准则。从治理实践和要求讲，治理腐败体系有序运行应遵循以下原则：

1.系统治理原则

治理腐败是一项系统工程，需要科学运用行政、经济、法律、文化、社会等各种资源，而不能单打一。这要求在研究治理腐败的战略目标、战略方针、战略力量和战略措施等各战略要素时，应做到系统思考、科学统筹，既增强全局意识、协同意识，又注意区分层次、分类指导，还应把握力度和节奏，加强治理措施之间的衔接与配套，防止畸重畸轻、顾此失彼。

2.多元治理原则

治理腐败，不仅需要党和政府态度鲜明、决心坚定、措施有力，而且应当调动人民群众以及全社会的积极性，拓宽人民群众参与以及社会各阶层参与的渠道，构建政党、政府、社会和人民群众等主体多元、途径多样的立体治理格局，进一步整合治理资源，不断强化治理合力，确保取得治理成效。

3.法治治理原则

法治是治国理政的基本方式，依法反腐是反腐败斗争健康深入发展的重要保证。在构建和完善治理腐败体系的进程中，应当认真贯彻落实习近平总书记关于“善于运用法治思维和法治方式反对腐败”的重要指示精神④，按照全面推进依法治国的新要求，进一步强化法治意识，坚定法治信仰，践行法治原则，更加注重发挥法治在治理腐败中的重要作用，科学界定和规范治理腐败的权限，统筹运用各种治理资源，形成工作合力，依法深入查办腐败案件，实行优质、高效、协同治理，增强治理效果。

4.谦抑治理原则

这里强调谦抑性，绝不是宽容腐败，而是针对治理手段特别是刑罚措施的运用而言，应当注重源头治理、系统治理、综合治理，不局限于单打一，协调推动实现根本遏制腐败的治理目标。治理实践表明，治理腐败有一定的规律可循，应当重视加强政治、经济、行政、司法以及道德教化、文化引领和制度防范等各种治理要素的有机结合和综合运用⑤。从长远看，应当坚持依法治国和依德治国相结合，充分发挥各种治理资源的惩治、教育、预防等功能和作用，而不仅仅囿于刑事追究⑥。但从当前看，反腐败斗争形势依然严峻复杂，腐败活动减少了但并没有绝迹，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重，需要保持战略定力，按照以治标为主、为治本赢得时间的战略要求，坚持零容忍的态度不变、猛药去疴的决心不减、刮骨疗毒的勇气不泄、严厉惩处的尺度不松，发现一起查处一起，发现多少查处多少，形成强大震慑，坚决遏制腐败滋生蔓延势头。

（二）治理腐败体系构建的重点

权力不受监督必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。这条铁律告诉人们，科学有效地治理腐败，其逻辑起点在于公共权力，根本途径是防止权力被滥用。这就要求我们在构建和完善治理腐败体系的过程中，应当围绕“把权力关进制度笼子里”的总要求⑦，重点抓住以下环节和方面：

1.建立权力清单，防止权力滥用

所谓权力清单，就是把国家和社会的所有公共权力全面进行统计，以列清单的形式公之于众，主动接受人民和全社会的监督。这是党的十八大以来我国推进政务公开、实行依法行政、强化群众监督以及从源头预防腐败的重要举措，对于推进政府改革和廉洁政治建设具有重要的作用和深远的影响⑧。权力清单的构建，应当坚持以法治思维和法治方式为引领，以转变政府职能和保证廉洁用权、实现“三清”为核心，坚持法无授权不可为以及权责法定、权责匹配、权责明确等原则，围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，涵盖各级政权机关和公共管理部门⑨。凡不涉及国家秘密的权力，都应当予以公开，纳入权力清单，做到“各项权力进清单、清单之外无权力”。权力清单的内容则应具体精确，对于每一项公共权力都应明确权力的名称、来源即其所依据的法律规章、用权部门、用权规则、监督制约及救济渠道等。治理腐败体系的构建，就要在实行权力清单制度这样的大背景下，针对寻租方式、腐败成因及权力监管漏洞等，进一步完善制度机制，公开权力依据、使用流程和运行规范，真正发挥“权力笼子”的防范功能和作用。

2.实行责任清单，防止权力不作为和乱作为

权力意味着责任，必须实行有权必有责的权责明晰制度。公共权力的行使往往涉及公共资源调配、公共利益安排、公共福利保障等重大事项，与人民福祉息息相关。实行责任清单制度，其根本目的是为了督促国家工作人员积极依法履行职责，坚持恪尽职守、廉洁从政、勤政为民。对懈怠职责、应作为而不作为或者乱作为，严重损害人民群众利益甚至造成国家和公共利益重大损失的，坚决依照责任清单制度和法律规定进行问责、追究责任。构建治理腐败体系，就要运用责任清单制度安排优势，确保权责清晰，并把强化责任及其追究作为防范腐败的重要手段和基础，进一步强化国家工作人员的责任意识和法治意识，调动其正确履行职责的积极性，提升履职效能。对于在职责履行中发生的不作为、乱作为等问题，则应实行问责制度，防止懒政、怠政，增强履职的能力和效果。

3.强化负面清单，防止权力逾越红线

这里的负面清单，实质是一些禁止性规定，比如党的十八大以来中央对公共权力开出包括“八项规定”、反对“四风”等在内的一系列负面清单。实行负面清单制度，这是借鉴国际通行外商投资管理和准入制度的原理和做法，即全球大多数国家在对外投资或者贸易过程中，往往建立禁止外资进入国内市场或者限定外资向本国投资的比例等行业清单，将其运用于防止权力越位、错位、缺位等问题发生。构建治理腐败体系，就是要利用权力负面清单制度优势，强化对权力的监督和治理腐败体系建设，促进公共权力更加公开、透明、廉洁运行，防止和杜绝权力不作为、乱作为甚至被滥用或者被腐化，发挥负面清单对公共权力逆向强化的约束、警戒和禁止作用。

（三）治理腐败体系运行的调控

从系统论的原理看，治理腐败体系是一个复杂的动态系统，主要通过其内部各要素的相互联系、相互作用、相互促进，发挥治理腐败的功能和作用，并借此促进其体系自身的完善和发展。而要实现这样的目的，注重体系内在各要素的相互关系及运行过程至关重要。这就需要加强对治理腐败体系运行的监控，保持体系运行的平衡、稳定和实效。

1.坚持治理腐败体系张力的相对平衡

治理腐败体系，从某种意义讲天然蕴含了平衡元素。防止公共权力被滥用或者异化为少数人谋取私利的工具，就需构建科学有效的权力运行体系，使权力的科学配置及运行进入权力扩张与缩减的平衡状态，保证权力运用始终处于相互制衡状态。特别是在腐败活动减少了但并没有绝迹的情况下，应当充分挖掘并拓展治理腐败的潜在资源，增强治理腐败合力。对于处于运行过程的治理腐败体系，则应保持相应的谦抑与自律，立足于治理实践，将权力及其运用控制在一个相对合理的范围内，避免因其不能承受之重而影响治理效能。

2.坚持依法反腐与保障人权的平衡

尊重和保障人权以及惩罚腐败犯罪、保障无罪的人不受刑事追究等，是我国修改后刑事诉讼法规定的任务及原则。这一法律规定明确要求，刑事诉讼活动应当遵循打击犯罪与保障人权并重的原则，也即在惩治腐败与保障人权之间应当保持适当的平衡。科学有效地治理腐败，是党和国家必须始终抓好的一项重大政治任务，关系党和国家的生死存亡，而保障人权是国家对于本国公民的宪法义务，也是全面推进依法治国、建设法治国家的根本要求。治理腐败，应当遵照党纪国法、依法依纪进行，这是必须坚持的一条基本原则。推而论之，治理腐败体系作为国家治理体系的一部分，不可避免地承担着相应的政治责任，在其构建及其运行的过程中，决不能突破法律、纪律的底线。从这个意义讲，治理腐败既要十分注重提高体系运行的效率和效果，进一步加大查处腐败力度，保持惩治腐败高压态势不放松，又要最大限度地保障人权，建立完善反腐败斗争中的人权保障制度机制，确保打击腐败与保障人权相平衡。

3.坚持治理公正与治理效率的平衡

公正是法律的基础价值和治理腐败体系运行的道义基础，效率则是公正得以及时有效实现的基本保障。从治理腐败的实践看，公正往往以严格规范执法为表征和基础，但如果过于偏重规范执法特征，也会有局限性。而善于运用法治思维和法治方式反对腐败，是在反腐败过程中实现政治目的、社会正义以及法治权威的基本要求和保证。但也要看到，治理腐败的最终目的是通过对公共权力运行的监督，督促国家工作人员依法履行职责，避免权力的不当使用甚至滥用或者被异化，最终损害国家、社会与公民的合法权益，危及国家长治久安和社会秩序。要顺利实现治理腐败的目标，离不开效率。治理腐败体系的构建及运行，需要加强科学的规划设计，更注重公正与效率的平衡，实现治理腐败的力度、质量、效率和效果相统一。

三、完善治理腐败体系的措施和途径

完善治理腐败体系，是运用现代治理理论及基本原理提升治理腐败科学化水平、积极适应深入推进反腐败斗争新形势要求的重要举措，也是增强全党坚定不移推进反腐败斗争的重大使命意识和全国全民全社会共同责任意识的重要途径。推进治理腐败体系的完善，应当围绕协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，着力营造“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生态，重点把握以下环节和方面：

（一）担当高压反腐的历史使命

高压反腐是实现“减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态”目标的必然要求。实践表明，对于腐败问题，无论涉案数额多少，都应当及时依法依纪处理。唯有如此，方能取得治理腐败的预期效果。否则，就可能出现选择性执法、随意性办案等问题，最终可能诱发“破窗效应”，进而影响反腐败战略部署和战略目标实现。为此，针对当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹等实际，必须牢固树立强力反腐的坚定决心和信心，坚持零容忍的态度，保持惩治腐败高压态势不放松，作为坚定不移推进反腐败斗争的新常态，形成强大震慑。具体地说，可以从三条途径切入：

1.突出查处重点

从重点查处十八大以来不收敛、不收手，问题线索反映集中，群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部案件入手，进一步提升发现和查处腐败能力，加大查办案件力度，做到严查深挖，增强打击效果，拓展成果运用，实现“手莫伸、伸手必被捉”的震慑效应，切实解决“遏制腐败增量”问题。

2.以深入查办区域性腐败、系统性腐败、家族式腐败、塌方式腐败等为重点

进一步改进线索的分析和使用方法以及办案的模式和策略，做到既分析案件线索成案率，又分析线索中蕴含案件的数量，以全程打击腐败链为目标，实行“规模圈查”的办案模式，做到除恶务尽，坚决不留漏网之鱼，努力使所有腐败案件都真相大白，切实解决“减少腐败存量”问题。

3.积极开辟打击腐败的新渠道，坚持防逃追逃追赃和境外追诉一起抓

建立健全潜逃境外案件逐级备案报告制度、统一管理协调配合制度，形成上下一体、反应快速、运转高效、协调有序的追逃追赃追诉机制，依托国际公约、多边条约、双边条约以及APEC北京反腐败宣言、G20反腐败行动计划等各种反腐败国际合作平台，以美国、加拿大、澳大利亚等一些重点国家为切入，抓住、盯紧重点案件和重点潜逃人员不放松，积极运用边控、通缉、网上追逃、境外追诉等各种措施，加强国际刑事司法协助，并研究推进刑事司法协助立法，细化违法所得没收特别程序，积极探索灵活运用民事、刑事境外追诉等措施，进一步加大国际追逃追赃力度，打击腐败分子外逃活动，了断腐败分子利用逃往国境外的机会企图逃脱法律制裁的念想，坚决切断腐败分子的后路。

（二）打好治理腐败的“组合拳”

“组合治理”是整合运用各种治理资源、增强治理效益、坚决遏制腐败蔓延势头的基本途径。从社会学的角度讲，腐败是一种复杂的社会问题，也是社会矛盾的现实反映和重要体现。要从根本上遏制腐败，实现建设廉洁政治的目标，就必须增强政治意识、忧患意识和责任意识，以及强化战略思维、创新思维和辩证思维，既要加大办案力度，深入推进查办腐败案件工作，保持惩治腐败高压态势不放松，又要针对办案中发现的制度漏洞和监管缺陷，按照综合施策、协同治理的原理和要求，统筹各种社会力量和治理资源，改革完善治理腐败的思路、措施和方式，以深入推进政府职能转变为着力点，着力深化体制机制改革，完善国有企业监管制度，最大限度减少政府对微观事务的管理，推行权力清单、责任清单、负面清单制度，公开审批流程，强化内部流程监控，并着力健全党内监督制度和选人用人管人制度，切实防止权力滥用，铲除滋生腐败土壤，推动完善治理腐败制度，严密遏制和防范腐败的“制度笼子”，实现治理腐败的根本目的。在推进宏观层面体制机制改革创新的同时，需要进一步加固并完善“治理制度补丁”。

1.积极推动完善财产申报制度

财产是人类社会的根本利益所在，也是社会大众最关心、最尽心、最核心的隐私。中国历来倡导“财不外露”的传统文化。针对腐败分子大多以逐利为主要目的等实际，可以结合对领导干部报告个人重大事项规定的贯彻落实，抓住不动产登记的有利条件，积极推进国家工作人员财产公开制度，重点监控领导干部的住房、投资以及配偶子女从业、是否移居国境外等情况，加强对国家工作人员特别是领导干部及其配偶子女的动态管理，在条件成熟时出台国家工作人员财产申报法，发挥财产申报制度预防腐败的基础性、预置性和根本性作用。

2.积极探索推行工程立项报告和廉政风险防控报告的“双报告”制度

我国现代化实践表明，在实现国家现代化转型的过程中，通常采取动员各种社会资源推动经济建设大发展战略，往往涉及难以计量的宏大工程项目，而这些工程项目建设所隐含的巨额利润，则成为商界甚至政界人士激烈角逐的对象。从治理腐败的实践看，当前大量腐败案件染指工程项目，大量工程项目的管理者、监督者甚至各级党政领导干部成为国内外各类商人围猎的目标，从而使解决“工程上马、干部落马”等突出问题被提上议事日程，对此需要引起重视。结合办案实际，可以采取建立工程立项报告和廉政风险防控报告的“双报告”制度，由工程项目审批部门邀请工程立项所涉领域的专家和腐败风险防控专家，在论证工程建设可行性的同时，对工程的立项、施工、竣工验收以及投入使用等各环节的腐败风险点进行分析、评估、预测，提出有针对性的防范措施，并硬性规定唯有提供“双报告”的工程，方可进入报批程序，切实提升源头治理工程项目腐败的能力和水平。

3.积极研究完善现金管理制度

针对我国处于转型发展期巨大现金流、公民个人持有大量现金以及腐败活动中大量现金交易等实际，可在现金管理暂行条例等制度基础上，加强现金管理立法，完善现金管理制度，强化对现金流、非法资金交易以及洗钱活动的动态管控，发挥现金管理法在强化源头治理腐败中的积极效用。

4.积极探索解决行政机关“最后一公里”问题

行政机关尤其基层行政部门既是党和国家惠民政策“最后一公里”的执行者，也是“最后一公里”问题的制造者。党的十八大以来，中央政府加大惠民政策力度，大量投放惠民政策项目、划拨政策性资金等。据统计，仅政策性惠农资金项目就超过200项。而从实践看，这些项目、资金等到达地方特别是基层后，所谓“上面千条线、基层一根针”，基层干部大肆侵占项目或者侵吞、私分资金以及将资金徇私发放给亲属或者七大姑八大姨等现象比较突出，成为中央政策难以到达人民群众特别是广大农村的“最后一公里”问题，严重背离政策初衷，严重影响政策效果。按照十八届四中全会决定，行政机关要坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。这些规定，既对行政机关依法行政提出新要求，又对检察机关加强对行政活动的法律监督提出新课题。实践表明，“最后一公里”问题往往涉及行政机关特别是基层行政部门不作为、乱作为，懒政、怠政、失职、渎职等问题，而其背后又往往牵涉权钱交易等腐败犯罪。对于这些失职、渎职、贪污受贿等犯罪，检察机关应当打破内设机构的部门壁垒，统筹使用反贪、反渎力量及时依法查处，有效遏制“蝇贪”蔓延，解决中央政策“最后一公里”问题，使党和国家惠民政策真正惠及广大人民群众特别是农村，实现政策目标。

5.积极探索建立治理腐败监督机制

为调动广大人民群众和社会各界参与治理腐败的积极性，进一步加强对治理腐败权力及其运用的监督制约，防止滥用治理腐败的权力，需要重视探索建立反腐败监督咨询委员会，可以借鉴我国香港特区廉政公署设立贪污咨询委员会等做法，吸收适量的人大代表、政协委员、社会贤达人士参加，加强对腐败问题的举报线索、案件调查或者侦查活动、适用程序及案件处理等办案主要活动的监督，并对治理腐败成效进行及时综合评价，用以增强治理腐败的效果和公信力。

（三）不断提升反腐败的法治化水平

依法反腐是坚定不移把反腐败斗争引向深入的重要保证。党的十八大以来，习近平总书记明确要求善于运用法治思维和法治方式反对腐败。认真落实总书记重要指示精神，必须进一步强化法治意识，坚定法治信仰，践行法治原则，依法界定和规范治理权限，做到治理权力由法授予、用权于法有据，更加注重发挥法治在治理腐败中的重要作用，适应协调推进全面依法治国等“四个全面”战略布局的新要求。

1.加快推进制定统一的国家反腐败法

针对反腐败立法分散、内容不具体、界限不明确、措施不健全等突出问题，借鉴国境外包括联合国反腐败公约的立法经验，从立法上对构建治理腐败体系作出全面具体的规定，明确治理主体、职责授权、分工协同、程序衔接、标准要求、案件移送、途径措施、方式方法、国际协助以及机构设置、组织领导、指挥协调、请示报告和责任追究等内容，并赋予反腐败职能部门与腐败严峻复杂态势相适应的措施、手段和程序，为科学治理腐败、增强治理合力和效果提供依据。

2.完善反腐败刑事法制

加大惩治腐败力度，形成治理腐败高压态势，离不开法治保障。针对治理腐败法律法规、司法解释以及规章制度中存在的问题与疏漏，应当结合反腐败实际，深入研究提出符合治理腐败特点和规律的立法建议，进一步严密法网。比如，建立科学的罪名及体系。从当前看，腐败犯罪主要涉及贪污贿赂、渎职以及经济活动中的职务犯罪等罪名，有的罪名如非国家工作人员受贿罪界定不科学，需要进一步斟酌。又如，合理调整腐败犯罪的定罪标准。认真落实十八届四中全会《决定》有关将贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益等规定，积极推进刑事立法，完善犯罪对象、数额标准等罪状规定，同时对于行贿罪中的“不正当利益”要件，可以界定为“不正当利益，是指利用违纪违法手段获取的利益”，从而解决法院、检察院和辩护律师之间长期以来存在并影响定罪量刑的分歧困惑，进一步严密打击贿赂犯罪的法网。再如，健全刑罚体系。针对行贿、受贿等贪利性腐败的动机和目的等实际，增设罚金刑和资格刑，加大经济刑处罚力度，提高腐败成本，让搞腐败的人失去的远比得到的多，从而遏制腐败动因，促使腐败分子收敛、收手、收心。

3.加快转变反腐败的侦查方式和办案模式

从当前看，我国查办腐败案件的职能部门主要有纪检系统和检察系统等。其中，纪检系统以查办党员干部违纪案件为主，检察系统的职责是查办腐败犯罪案件。党的十八届四中全会决定推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。实行此项改革，核心在于提高取证质量和证据证明力，为案件的审判活动顺利进行、提高办案质量以及防止冤假错案等提供基本保证，并将对我国刑事诉讼结构、侦查方式和办案模式等产生重大而深刻的影响，对检察机关查办腐败犯罪案件也提出了新的更高的要求。从当前看，检察机关传统的侦查观念、落后的侦查方式和办案模式等远不能适应改革新要求，必将严重影响检察机关职务犯罪侦查工作长远发展。为此，首先要围绕全面贯彻落实证据裁判原则，认真梳理侦查理念、方式、方法、手段等方面存在的不适应问题，深入研究加快转变侦查方式和办案模式的思路、程序、措施和要求，推动实现“信息化依托、精细化初查、专业化讯问、规范化取证、集约化办案”的腐败犯罪侦查工作新模式新发展，提升侦查取证规范化水平⑩。其次，坚持把形成各种证据相互印证、完整稳定的证据链作为查办个案核心任务，围绕犯罪构成要件和证明标准，严格遵循法定程序和证据规则，全面收集、固定、审查和运用证据。再次，应当进一步完善非法证据排除机制，把审查证据合法性作为侦查工作的必经程序，推动建立专门审查机制，加强证据审查把关，及时补正瑕疵证据和排除非法证据，确保每一起腐败案件事实都经得起法律和历史的检验。

总之，治理腐败体系建设和完善是一项系统工程，不能一蹴而就。而完善的治理腐败体系，是坚定不移推进反腐败斗争并确保实效的重要基础和保障。要取得治理腐败的压倒性胜利，就需要重视研究治理腐败体系建设和完善的路径，进一步提升源头治理、系统治理、综合治理、依法治理的能力、水平和效果，为实现治理腐败最终目标和任务发挥基础性、协同性、保障性的效用。

注释：

①中共中央纪律检查委员会等编：《习近平关于党风廉正建设和反腐败斗争论述摘编》，中国文献出版社2015年版，第5页。

②郑贤君：《宪法实施与法治的中国化》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2014年第11期。

③中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社2014年版，第171页。

④中共中央纪律检查委员会等编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中国文献出版社2015年版，第97页。

⑤姜伟、韩炳勋：《论检察活动的原则》，《法律科学》2014年第2期。

⑥中共中央纪律检查委员会等编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中国文献出版社2015年版，第140页。

⑦中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社2014年版，第171页。

⑧本书编写组：《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社2014年版，第14页。

⑨本书编写组：《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社2014年版，第12页。

⑩本书编写组：《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社2014年版，第12—13页。