自侦部门主任检察官制度刍议

■天津市滨海新区大港人民检察院副检察长 刘维明

最高人民检察院近期印发《检察官办案责任制改革试点方案》，试点检察官办案责任制改革，在检察业务部门设若干主任检察官，以主任检察官为基数组成办案组织，由主任检察官担任办案组织负责人。在权限划分上，改革坚持依法、合理放权与加强领导相统一的原则，根据审查批捕、公诉、职务犯罪侦查等不同特点和要求，在法律规定的框架内，合理下放权限，明确相应责任，实现检察官责权利相一致。目前试点院主要是在侦监、公诉部门推行主任检察官制度，由于职务犯罪侦查权职权不同于批捕权和公诉权，主任检察官制度在自侦部门的探索将有所差异。相信随着试点工作的深入，探索自侦部门如何落实检察官办案责任制的问题势必成为领导关注的重点。笔者就此略陈管见，仅供参考。

自侦部门主任检察官制度不能完全祛除行政化

主任检察官制度主要是根据检察权的司法属性和司法规律进行的制度设计，适用于具有司法权属性的部门，即履行批捕、公诉职能的部门，改革目的是突出此类业务部门检察官的亲历性、中立性和独立性等司法职业特点。1999年开始的主诉检察官制度试点正是为了探索适应公诉权司法属性的组织架构而推行的，主任检察官制度就是在办案组织和职责权限等制度层面对主诉检察官制度进行了继承和发展。而2000年之后部分检察院在自侦部门试行的主办或主侦检察官制度，一定程度上是照搬了主诉检察官制度，但忽略了自侦部门和公诉部门、公诉权与侦查权之间存在的区别，经过两、三年来的试点，司法实践界对该制度反响不一，试点院也认为该制度不适合侦查工作的特点，又回到原来的局长、科长负责制模式，主办或主侦检察官制度远未取得主诉检察院制度的改革效果。因此，在自侦部门试行主任检察官制度，应吸取当年主办或主侦检察官制度改革失败的教训，不能忽略侦查权的行使更需要系统内部加强领导和配合等行政性特点。因为我国的检察权作为一种法律监督权，不是一项单独性权力，而是由具有公诉权、批捕权、侦查权和刑罚执行监督权等诸多权力集合而成。不同的权力与业务在司法性的强弱上亦有差异。在定位主任检察官的权责时，要充分考虑不同检察办案工作的特点和属性。侦查工作本身是一种需要严密组织、充分协同配合，具有典型的纵向管理关系的行政性行为，侦查组织就是一种行政化组织。与强调个体相对独立办案的公诉工作相比，侦查工作更强调团队集体作战和一体化领导，办案科组长的办案自主权要相对小于公诉人。同时，侦查权又不同于公诉权，其威力之大是公诉权不可比拟的。可以说，在刑事诉讼程序中，一定意义上真正决定犯罪嫌疑人命运的程序不是审判，而是侦查，而个人的决定可能极大地影响甚至改变办案最终认定的案件事实。出于保障人权的考虑，法律规定，凡是重大的实体事项和可能对实体处理产生重大影响的程序性事项，都应当按规定报批，原则上由检察长审批，决策权力因此集中于反贪、反渎局长和检察长。高检院清醒地认识到自侦工作的行政性特点，在近期多次强调：在自侦部门试行主任检察官制度，要严格执行职务犯罪侦查工作的有关制度规定，对贪污贿赂、渎职侵权案件线索的初查、立案、侦查、采取强制措施和侦查终结决定等事项，报职务犯罪侦查部门负责人审批，再由职务犯罪侦查部门负责人报本院分管副检察长直至检察长决定。

探索建立符合自侦工作特点的主任检察官及其组织形式

自侦部门的主任检察官办案责任制是一项由检察长授权，在反贪、反渎局局长和副局长的领导下，根据侦查工作需要，以主办检察官为案件办理的直接责任人，全权决定职务犯罪侦查职责范围内事项的办案制度。主任检察官应实行员额制，设置数量根据所在检察院办案数量和检察官队伍实际情况等因素确定。上级院可大致规定基层院主任检察官的比例幅度，基层院根据各自的实际确定本院主任检察官数量；按照本人申请、政工部门综合考评、报院党组决定等规定程序任免。原则上要经过资格审查、业务考核等程序，具体要经笔试、面试、民主评议、领导评价、党组考察，主要是要结合近年来办案数量和质量，从本院和下级院反贪局、反渎局助检员以上人员中，选拔职务犯罪案件主任检察官，同时落实主任检察官相应职级和工资等待遇。当前，检察机关反贪、反渎部门一般都设置有局、处（科）两级。随着主任检察官制度的改革，反贪、反渎局在保留局级设置的同时应整合内设机构，逐步取消处（科）二级内设机构，探索设立若干办案组织——主任检察官办公室，并将其作为办案组，强调主任检察官的一线指挥和下属检察官的整体配合。以基层院反贪局为例，可以局内取消科层建制，设立若干主任检察官办公室，以主任检察官为侦查主体，实现科长和办案组长的二合一。局内同时为每名主任检察官各配备3-4名助理，归其垂直领导。主办检察官将在授权范围内，依法独立行使自侦权，独立承办案件，全面负责办案组工作，凡是针对初查对象和犯罪嫌疑人的侦查活动都要通过主任检察官来具体指挥。其中突破案件时可集团体之力，审查案件可由主任检察官负责把关。

依法界定自侦部门主任检察官在执法办案中的职责权限

要依法划分自侦部门主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限。除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外，其他案件处理决定可以由主任检察官负责的办案组织独立作出。属于主任检察官有权决定的事项，主任检察官对其决定负责。检察业务部门负责人主要负责案件审核、案件办理和行政管理。主任检察官在办案时，有权组织实施案件初查。有权对自侦案件线索自主分析案件的可信性和可查性，提出初查方案并组织指挥初查，初查终结后提出是否立案的意见；对立案侦办的案件，自主进行侦查设计，制定侦查计划，确定侦查谋略和侦查范围，并组织指挥侦办；自主决定采取任意性侦查措施，如调查询问证人、进行司法鉴定、安排律师会见在押犯罪嫌疑人、拍照、讯问犯罪嫌疑人、进行辨认、向有关单位调取物证书证、视听资料或决定调取、扣押与案件有关的物证、书证和视听资料等等。但是对于强制性侦查措施，则必须经过审批；根据案件查办情况，提出侦查中止、恢复侦查和延长侦查羁押期限的意见，但需经部门负责人审核和检察长批准；案件侦查终结后，提出侦查终结报告和处理意见，经局长审核后报检察长批准。

构建完备的自侦部门主任检察官执法办案监督制约制度体系

要完善自侦部门主任检察官监督制约机制，确保检察权依法正确行使和执法办案质量。严格落实检察长、检委会审批决定制度，加强检察长、检委会对执法办案活动的领导和监督。主任检察官采取逮捕等强制措施必须经过上级院审查批捕部门审查后由上级院检察长决定，刑事拘留、监视居住、取保候审、拘传必须经局长审核后由检察长决定，其他强制性侦查措施，如搜查，勘验、检查，除紧急情况外一般应经局长审核后报检察长决定；扣押邮件、电报，查封、扣押、冻结存款、汇款和其他财产，以及采用技术侦查均需经局长审核后报检察长批准。副局长可根据局长的授权，与案管办保持沟通，掌握线索分配权，对主办检察官进行协调指挥，但对个案一般不予干涉。副局长还要辅助局长加强局务管理，健全主任检察官办案绩效考核制度。通过协助院政治部做好人事、政治教育和宣传工作，会同纪检监察部门加强案中检查，主要对办案安全防范、办案程序、办案期限、办案纪律等方面进行检查监督。对违反安全防范有关规定的、违反办案程序的、超时限办案的、违反办案纪律的，依情节予以减分。造成后果的，实行一票否决，取消主任检察官资格。