城市化进程中失地农民权益保障研究

杨云霞 王 琼

(西北工业大学 人文与经法学院，陕西 西安 710129)

城市化进程中失地农民权益保障研究

杨云霞 王 琼

(西北工业大学 人文与经法学院，陕西 西安 710129)

工业化和城镇化进程中，失地农民的权益保障存在诸多问题，如失地农民没有得到土地市场化的增值收益、再就业困难、社会保障体系不健全等。土地征收制度和产权制度存在缺陷是失地农民权益受损的主要原因，征地违法程序的救济渠道不畅是问题产生的重要原因。要从根本上解决失地农民的权益保障问题，必须明确土地产权，让失地农民分享土地的增值收益；建立有效的就业保障机制和完善的社会保障体系；在保障实体权利的同时，从程序上规范政府行为，实现城乡兼顾的包容性增长。

城市化；失地农民；权益保障

随着城市化进程的进一步推进，中国耕地面积总体呈减少趋势，年内建设占用耕地面积不断增多，被征地人口2003年约484.56万，2012年约548.63万，仅2003-2012年十年间共计产生失地农民约5000万人，此后年均保持500多万的增势①。经济社会的迅猛发展使得政府的征地需求与承担大规模失地农民后续生活安排间出现巨大鸿沟，土地附加利益及依托土地而存在的社会保障权利、就业机会和乡土感情的缺失风险最终落到农民身上。

现行土地管理制度、劳动与社会保障制度无法为失地农民权益提供制度化保障，在此背景下，实现城市快速发展的战略目标落实了，但带动农民转型、保障失地农民权益却成为一纸空谈。2012年《土地管理法修正案(草案)》终止审议，表明我们正处于土地管理制度改革的阵痛中。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》均对征地制度改革和被征地农民权益保障提出了改革的方向，但如何进行具体的制度设计、进一步保障失地农民的利益，不仅成为新时期政府面临的挑战，也成为学界讨论研究的焦点。作为具有一定代表性的中部城市——湖南省长沙市在解决失地农民权益保障问题方面可以提供一定的启示[1]。

一、失地农民权益保障中存在的问题

1、征地补偿费用少，农民并未分享到土地增值收益

目前，长沙市农民土地征收主要采取货币安置方式。根据2008年4月长沙市人民政府实施的《长沙市征地补偿实施办法》，土地征收补偿费每亩在1.4-5万元，安置补助费与土地补偿费为同一标准，但补偿费分配过程不透明，发放前要经过乡(镇)和村集体留存。据调查，许多地区的失地农民每年仅能领取到3000元的补偿费，发放年限也并不明确。由此可见，现行征地补偿标准完全由政府制定，带有行政计划色彩，缺乏对土地区域位置、地区经济发展水平和农用地转为国家建设用地后土地升值潜力的考虑。这种按土地原用途予以补偿的行为在公共利益界定不清的前提下，实际上排除了被征地农民参与分配土地地租利益增值的机会[2]。

2、失地农民再就业难度大，就业渠道狭窄

土地是农民赖以生存的依靠，为广大农民提供了无数的就业机会和生活来源。为妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计，2007年7月，湖南省劳动保障厅下发了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，2008年3月，长沙市政府制定了《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》(长政发〔2008〕12号)，规定将被征地农民纳入统一的就业失业登记制度和城镇就业服务体系。调查中，尽管用地单位安置了部分人员，但这部分人所占比例还不到15%，绝大部分失地农民只能守着征地补偿款度日。且大部分失地农民缺乏必要的非农就业知识和技能，仅能从事运输、保洁、保安等岗位，工资低、就业不稳定。虽然地方财政拿出了部分资金为失地农民进行职业技能培训，但受文化知识水平、年龄等因素影响，参加就业培训的积极性不高、效果不明显，失地农民就业保障的长效机制尚未形成。

3、失地农民社会保障水平低，保障方式单一

失地农民作为影响社会主义新农村建设的弱势群体，针对其社会保障问题，2006年4月国务院办公厅转发《劳动和社会保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(以下简称“国办发29号文件”)，对失地农民在养老、医疗和最低生活保障方面做出了原则性规定。长沙市政府也高度重视失地农民的社会保障问题，在征地补偿的规定中附带有相应的社保费用标准。但农民缴费部分一般不超过30%，且60岁以后养老保险每年仅能领取五六百元，从这一角度看，政府为失地农民提供的社保费用标准太低，无法保障基本生活。此外，现有的社会保障集中在养老保险或基本生活保障上，医疗、就业、子女教育等其他保障方式仍然呈现较大程度的空白。

二、失地农民权益受损的原因分析

1、社保立法不完善

有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展[3]。2006年之后，随着“国办发29号文件”、劳动和社会保障部与国土资源部联合下发的《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等文件的出台，各地政府纷纷出台了针对本地区失地农民的社会保障政策，但这些地方性法规及规范性文件立法层次较低、内容规定宽泛，在实际操作中标准不一、无法律强制性，容易在社会保险基金的筹集、运行和监管等过程中出现混乱。另外，失地农民在转移就业过程中，因工作不稳定、流动性大，所参加的相关社会保险面临制度可持续性问题，而当前我国跨省结算及城乡社会保险衔接办法尚未成熟，给保险经办工作带来极大困难之余，也对社会保障的现实作用提出巨大挑战。

2、征地法律制度存在缺陷

从行为属性来看，当前国家的土地征用行为是典型的行政行为，而不是市场经济下的自由交易行为，这种不合时宜的土地征用政策，是制度性缺陷下失地农民权益受损的根本原因。

(1)公共利益的界定过于笼统

我国《宪法》第十条第三款、《物权法》第四十二条第一款、《土地管理法》第二条和第五十八条、《城市房地产管理法》第二十条均规定了国家基于“公共利益”享有征地权的法律条文，但对“公共利益”的规定是原则性的，导致各地政府对“公共利益”内涵的界定享有极大的自由裁量权。在实际经济建设项目中，部分地方政府自利性过度扩张，与地产开发商结合起来，将部分商业性开发和房地产开发项目都冠以“公共利益”之名，大力推行土地财政。而上级政府很难从下级政府处获得因公共利益需要开发的农村土地数量的准确信息，因此地方政府完全可能利用自身优势，修改土地利用计划。

(2)征地双轨制容易导致政府权利膨胀

征地靠政策、卖地靠市场，中国一直以来实行的征地双轨制给各地政府实现“官商勾结”、“土地财政”制造了良好契机。供地基本实现市场化，但征地还是计划经济，改革不彻底。政府既掌握征地主动权，又垄断了土地交易市场，同时还是征地行为的监管主体和征地纠纷的解决机构，这种多重角色的扮演使得失地农民在政治权利上处于极端劣势，他们的土地经常被部分利欲熏心的政府官员打着“公共利益”的旗号随意占用。

3、土地产权制度不明确

《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”但“农村集体”是一个虚置的权利主体，权属代表并不明确，在土地承包、征用等实际工作中，村民委员会逐渐成为农村土地所有权的事实主体，由此导致土地产权出现多元化趋势。正是由于土地权属不清，真正行使土地分配权的仍然是地方政府。我国现行法律规定集体土地不能进入土地交易市场，地方政府就在发展城市、推进城市化的理念之下，垄断土地交易市场，任意征用农民土地，再进行高价转让，并从中获得高额利差。

4、征地违法程序的救济渠道不畅

正常的征地程序无一例外会出现政府、征地主体、失地农民，不仅存在强权与弱势的对抗，而且存在贫富的悬殊，都体现了平等权利的缺乏。针对程序上的不公，失地农民自力救济下的当事人协商之路根本无法走通，在权利明显不对等的情况下，作为弱势群体一方的失地农民难以找到话语权。

而由于文化素质相对低下，诉讼或是俗称“打官司”显然是一种非常新型的维权方式。且不说会有多少人会走上诉讼之路，根据《土地管理法实施条例》的规定，征地纠纷中，政府是协调或裁决的主体，农民不服的，可以提起行政复议或行政诉讼。无论何种方式，仍然没有逃离政府公权力管辖范围。根据重庆市第一中级人民法院行政庭课题组的调研数据，在农民阶层土地维权行动中，其败诉率及被驳回率呈双高趋势。2004-2007年，共审结了行政案件1024件，原告胜诉131件，农民作为原告的胜诉率仅占11%；加之行政行为具有效力优先性，近90%的征地诉讼案件，法庭不愿意亦无法对行政机关做出不利的法律判决[4]。

不愿走行政诉讼渠道或是此路不通的情况下，失地农民采取上访或暴力抵抗手段的案例层出不穷。尽管上访是出于无奈，但上访机关以化解、拖延、阻挠等方式予以回应的结果，使得失地农民向有关部门反映情况寻求解决之道更加艰难。由此也激化了部分农民采取暴力不合作的方式，如以自杀、自残相威胁、强行毁坏地面设施、拒交土地等，此类极端方法不仅无益于纠纷的解决，部分人员甚至在双方暴力冲突中付出了生命的代价。

三、完善失地农民权益保障的思考

结合对现行法律文本、地方政策性文件的分析，发现从根本上完善我国的土地制度、土地征用制度以及被征地农民的社会保障体系是保障失地农民权益的重中之重。

1、规范征地行为，完善征用补偿制度

(1)消除现有法律规定间的冲突，保证法律的合理性

从我国《宪法》的规定可以看出，具有不同归属的土地在权利行使上的差异并不明显；而《土地管理法》的规定容易造成公益性征地与经营建设性征地的模糊界定。为了在法律上区分公益性政府征地行为与经营性建设用地的市场交易行为，笔者认为应修改现行法律、法规中关于建设用地使用权的规定，公益性用地仍由国家进行征收，经营建设性用地允许集体土地使用权自由流转。具体来说，就是要修改诸如《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》中关于禁止农村集体土地进入建设用地交易市场的规定，以确保各法律规定间的统一和协调。

(2)明确公共利益的含义，严格限定征地范围

我国《宪法》和《土地管理法》规定国家可因公共利益需要而征用农村集体土地，这是社会契约下为公众和社会设施服务的政府职能行使，但这种伸缩性条文容易造成地方政府的弹性理解，使其在土地征用中违法、违规操作。笔者建议修改国家现行法律、法规或增设《土地征用法》，对公共事业建设项目做出原则性规定并采取明确列举的方式，严格区分公益性用地和经营性用地；并对政府土地征用权的启动设置严格程序，明确界定政府的土地征用范围，对违法征用的，不仅要限期复耕或恢复原状，还要给权利损害人一定的经济补偿。

(3)提高征地补偿标准，确保失地农民利益

中国土地管理法对土地征收补偿的规定十分有限，许多可以量化的财产性损失如经营损失、租金损失、因征地产生的必要费用尽管客观存在但并未列入其中。国家应逐步扩大补偿范围，把“尊重农民的土地物权”作为征地制度改革的首要价值取向。在此基础上，建立基于市场价格的征地补偿标准，让农民分享土地增值的收益，并将因征地导致的土地流转终止补偿等间接损失囊括其中；鉴于中国农村土地承担着农民社会保障功能，还需向失地农民提供社会保障以及再就业培训、学龄儿童教育保险费、转业费等[5]。

2、以人为本，深化土地产权制度改革

(1)完善农村集体所有制，明确土地产权主体

按照《土地管理法》的规定，“乡集体、村集体、村民小组”共同组成了农村土地集体所有权的代表，但三者在一定程度上都是虚无的，实践中真正代表集体实施权利与义务的大多是行政色彩浓厚的村委会。因此在明确集体土地所有权主体时，应该明确集体土地所有权的层级范围，划清农村土地中国家、乡镇政府和村委会对土地的所有权边界。

(2)规范农村集体土地产权流转，保护农民土地权益

规范农村土地产权流转，重点在于规范农村土地非农化过程中的交易过程。一方面，地方政府逐步退出土地征购市场，并逐步放开土地一级市场，在符合规划的前提下允许农村集体所有制的建设用地直接进入市场，形成农用地转为建设用地的真实市场价格，赋予农民更多土地价格发言权[6]。另一方面，明确界定土地增值收益的分配制度，以市场价值为基础确定公正的补偿标准，这是土地产权市场化的客观要求，集体农民作为土地所有者应当公平分享土地的增值收益，政府除了收取土地交易税外，不应从土地交易中获利，这样也能在一定程度上遏止土地财政，从而保护失地农民的利益。

3、规范政府行为，保证正当程序

美国政治哲学家罗尔斯认为：“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现。”[7]法律的规定仅体现为实体权利的救济，公正的程序下才能产生合理、公正的结果。中国式征地具有强制性，程序公正性尚欠缺。征地双轨制使得政府成为征地过程的包办主体，政府不仅是征地主体，同时还是征地行为的监管主体和征地纠纷的解决机构。在这种一人分饰多角的大环境下，政府行为真正实现公开、透明方能取得实体正义。“以铜为镜，可以正衣冠；以人为镜，可以明是非”，程序公开，实体权利才能得到保障。

因此，征地过程中必须赋予失地农民充分的参与权和知情权，政府应切实履行征地程序中的告知义务，严格按照法定程序，采取征地前的“两公告、一登记”制度，提前举行听证会，民主协商；对分配到集体经济组织的土地补偿费，在政府的指导和监督下采取民主集中的决策方式予以分配。严格控制集体经济组织违法占用征地补偿款进行投资的行为，防止因投资不当使失地农民蒙受巨大损失。对政府征地决定有异议的，不再由批准征地的人民政府裁决，可以通过设立类似于“土地征收委员会”的第三方仲裁机构或者以独立于行政系统之外的司法系统判决作为裁决案件公平的最后保障。

4、建立完善的失地农民社会保障体系

(1)完善失地农民养老保险制度

2012年，新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度实现全覆盖。基于失地农民社会保障的偏向性，养老保障已取得一定的成功，因此可以因地制宜、因势利导，在有条件的地区适当引入商业保险，由政府主导为前提，以失地农民的需求为导向，由保险公司提供差异化服务，实现政府保障责任向保险公司转移，缓解当前保障压力[8]。同时，在保险基金的筹集上广开渠道，引入社会力量，明确保险经费的筹集、监管和保值、增值，明确各级政府的责任以及谋求更高层次的保障水平。

(2)完善失地农民医疗保险制度

养老保险是在失地农民达到退休年龄之后才会发生的支出，而医疗保险则在个人生命的整个周期内都存在发生支付的可能性[9]。政府部门有必要深入群众内部加大宣传，加强失地农民对合作医疗的了解和信任，增强他们的共济意识和风险意识[10]。逐步增加医院报销项目，简化报销程序，树立医疗人员服务观念，避免过度医疗，对医院检查、用药和治疗的各个环节，制定科学严密的管理制度。

(3)完善失地农民最低生活保障制度

党的十七大报告首次将最低生活保障制度与基本养老、基本医疗并列为社会保障体系的三大重点，提出要“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”。对未成年失地农民和失地农民中无劳动能力的老弱病残人员应采取更为灵活的保障措施，减少冗余的行政审批程序和无谓的等待时间，及时高效地将生活物资发放到这些人手中。对仍具备劳动能力的失地农民，建立具有激励性质的社会保障标准及支付方式，防止其对保障金的消极依赖。

(4)完善失地农民的就业保障制度

失地农民的再就业是发展权的重要体现，长期稳定的就业岗位能有效缓解失地农民抵抗情绪，完成失地农民向市民化的转变。应充分发挥政府职能作用，一方面，可通过广播、电视等大众传媒以及举办相关文化活动对就业政策大力宣传，积极转变其就业观念；另一方面，建立完善的就业培训体系，指定相关培训机构，通过政府补贴的方式，由培训机构根据不同年龄阶段和个人兴趣，有针对性地安排不同培训内容，帮助失地农民至少掌握一种非农技能。针对频频出现的农民工讨薪现象的发生，要尽快建立失地农民就业保护制度，对拖欠农民工工资的企业和个人制定更为严苛的制裁措施。

(5)完善失地农民的法律援助制度

物质财富的拥有，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别[11]。失地农民面对征地纠纷、补偿纠纷、就业歧视等，往往没有能力支付启动权利救济程序所需的各种成本。国家应采取优惠措施鼓励大学生和部分专业法律人士深入基层，开展流动法律援助中心，给失地农民也包括其它农民提供日常法律咨询服务。加大城乡之间的交流，对失地农民定期开展财务教学和理财规划，扭转农民“坐吃山空”、“滥花滥用”的不当观念。完善失地农民权利救济机制，改变农民厌讼、惧讼的落后观念，必要时减免诉讼费用，提供便利的诉讼条件和途径。

四、结语

目前，我国农业人口约9亿人，在长期的自然经济环境下，土地是农民最重要的生产和生活资料。而农民在长期劳作中建立的与土地相偎相依的深厚感情及其充当非农业人口粮食供应者的角色地位带给我们如下启示：第一，耕地关系我国粮食安全、关系国计民生，国家应采取最严格的耕地保护措施，严格规范农用地转为建设用地项目，依法征地[12]。第二，农业是治国之本，土地是安农之要，广大农民失地后，政府应及时采取措施高效解决其生活、就业、养老、医疗、子女教育等一系列问题，这也是推进新农村建设、实现城乡一体化发展和建立社会主义和谐社会的客观要求。第三，工业化与城镇化的推进是历史的必然，但部分地方政府的行政行为在脱离市场化监管的过程中难以避免过度的自由裁量，对政府行为的规范是解决失地农民权益保障问题的重要基石。

失地农民权益保障问题不仅是社会、政治问题，更是法律问题，需要从法律制度上予以保障。正如美国著名经济学家道格拉斯·诺斯所说，在交易成本为正的情况下，制度是至关重要的。因此，保护被征地农民的权益，不仅要建立统一的失地农民社会保障法律体系，还要加紧完善相关配套制度并保证制度在实施过程中的规范性，系统地保护这一弱势群体的法定权利，推动我国经济朝更好的方向发展。

(编辑：周亮；校对：余华)

【注 释】

① 年内建设占用耕地面积根据中国国土资源统计年鉴、中国国土资源公报、国民经济和社会发展统计公报整理；被征地人口数根据2004年(该年为2003—2012年10年间的平均水平)我国每征收1亩耕地平均造成1.41个农民失去土地进行测算。

[1]卢 艳，龙 方，唐 琼.基于AHP的失地农民保障需求分析[J].湖南财政经济学院学报，2013，(5)：107-112.

[2]李 蕊.从美国司法判例看中国土地征收制度的完善[J].广西社会科学，2005，(12):88-91.

[3]王东进.中国社会保障制度的改革与发展[M].北京:法律出版社，2001.93.

[4]林道庆(等).重庆市土地行政征收案件调查报告[J].西南政法大学学报，2008，(5):113-129.

[5]强 培.英国土地征收补偿制度启示[J].江苏商论,2008，(1):152-154．

[6]卢海元.土地换保障:扩大推动发展民众基础的政策选择——被征地农民社会保障的理论与实践[M].北京:群众出版社，2012.110-111.

[7][美]罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社，1988.158.

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Study on the Protection of Landless Peasants’Rights and Interests in the Process of Urbanization

YANG Yun-xia WANGQiong

(SchoolofHumanities,EconomicsandLaw,NorthwesternPolytechnicalUniversity,Xi’anShanxi710129)

In the process of industrialization and urbanization, there are many problems in the protection of the landless peasants' rights, such as income, employment and the imperfect social security. Land expropriation system and property right system are the main reasons for the damage of land lost farmers' rights and interests, and the relief channel of the illegal procedure is also the important one. To solve the problems, we must clear the land property rights, let the land lost farmers share the land value-added benefits, and establish an effective mechanism of employment security and improve the social security system. In the protection of the entity rights, it must regulate the government behavior, to achieve balanced growth of urban and rural areas.

urbanization; landless farmers; protection of rights and interests

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2015.06.017

2015-08-06 基金项目：2014年西北工业大学人文基金项目“国家机关劳动用工法律制度研究”(项目编号：3102014RW0033)

杨云霞(1972- )，女，山西稷山人，西北工业大学人文与经法学院教授，博士生导师，研究方向：劳动法

F323.8；F293.2

A

2095-1361(2015)06-0122-06